經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、市場(chǎng)化改革與土地違法

陳志剛 王 青

(1.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇南京210023;2.南京郵電大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京210023)

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、市場(chǎng)化改革與土地違法

陳志剛1王 青2

(1.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇南京210023;2.南京郵電大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京210023)

在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和市場(chǎng)化改革逐步推進(jìn)的過(guò)程中，始終面臨著較為嚴(yán)重的土地違法問(wèn)題;土地違法行為的主體不僅包括企事業(yè)單位和個(gè)人，更涉及各級(jí)地方政府以及農(nóng)村集體組織。為深入了解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與市場(chǎng)化改革對(duì)不同主體土地違法行為的影響，本文進(jìn)行了初步的理論探討，并運(yùn)用全國(guó)層面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)開展了相應(yīng)的實(shí)證分析。結(jié)果表明，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的加快，政府和企業(yè)的土地違法面積均顯著增加;而土地市場(chǎng)化水平的提高則能有效減少土地違法的案件數(shù)。進(jìn)一步地，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化改革對(duì)各級(jí)政府以及企事業(yè)單位、個(gè)人和農(nóng)村集體組織土地違法行為的影響也存在一定的差異。本文的研究也指出，為有效控制土地違法行為的擴(kuò)大，中國(guó)政府仍需采取轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、穩(wěn)步推進(jìn)市場(chǎng)化改革、引導(dǎo)企事業(yè)單位有序用地和不斷完善土地督察制度等措施。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);市場(chǎng)化改革;土地違法;行為主體

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，土地供需矛盾逐步凸顯，違法用地形勢(shì)也日益嚴(yán)峻，并呈現(xiàn)出區(qū)域蔓延的趨勢(shì)［1］。從土地違法案件發(fā)生高潮的2003年開始，中央政府不僅每年都出臺(tái)一系列的條例、法規(guī)，試圖通過(guò)嚴(yán)肅執(zhí)法來(lái)約束各地土地違法行為，但效果并不盡如人意［2］。大量的土地違法行為已對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生了諸多不利影響［3］。對(duì)此，研究如何有效遏制土地違法行為的擴(kuò)大已成為當(dāng)務(wù)之急。而解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵就在于要深入了解當(dāng)前土地違法行為背后的動(dòng)因，并有針對(duì)性地提出相應(yīng)的對(duì)策措施。從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來(lái)看，已有不少學(xué)者就中國(guó)土地違法行為的成因(或影響因素)開展了諸多探討。Tang等和Wang等分別通過(guò)對(duì)廣東省廣州市天河村和海南省海口市一個(gè)村莊的違法用地案例分析指出，地方追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和土地出讓收入，以及農(nóng)民熱衷非農(nóng)就業(yè)等是推動(dòng)當(dāng)?shù)赝恋剡`法行為產(chǎn)生的主要因素［4－5］;王磊榮基于對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地違法案件現(xiàn)狀和特點(diǎn)的分析，從立法和執(zhí)法的角度探討了農(nóng)村土地違法案件產(chǎn)生的原因［6］;李全慶等［7］、劉法威［8］和龍開勝等［9］分別通過(guò)構(gòu)建和運(yùn)行計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型，探討了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素對(duì)土地違法行為的影響;梁若冰的實(shí)證研究指出，與土地違法顯著相關(guān)的因素主要包括在財(cái)政分權(quán)制度下地方政府官員的晉升激勵(lì)和地方土地部門的部門利益［2］;而陶坤玉等人則研究了不同的土地出讓方式對(duì)土地違法案件的影響，并通過(guò)計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)化程度較低的土地出讓方式會(huì)對(duì)違法案件的數(shù)量和涉案面積構(gòu)成正向的影響，而市場(chǎng)化程度較高的土地出讓方式則有助于遏制土地違法案件的發(fā)生［10］。不難看出，已有的研究對(duì)影響土地違法行為的相關(guān)主要因素進(jìn)行了較為深入的探討，尤其是強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化改革對(duì)土地違法行為的影響。盡管如此，僅通過(guò)宏觀尺度的分析就簡(jiǎn)單地判斷經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化改革與土地違法間的關(guān)系是不夠全面的。目前，中國(guó)的土地違法行為已涉及省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府以及企事業(yè)單位、個(gè)人和農(nóng)村集體組織(以下簡(jiǎn)稱“村集體”)等多個(gè)主體。由于不同主體的行為模式存在差異，且受環(huán)境和政策的影響也會(huì)不同，因此其土地違法行為受到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和土地市場(chǎng)化發(fā)展等因素的影響也會(huì)存在相應(yīng)差別。對(duì)此，目前較少有學(xué)者做出進(jìn)一步的研究。本文就試圖在前人的相關(guān)研究基礎(chǔ)上，從不同主體行為差異的角度，初步探討經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與市場(chǎng)化改革對(duì)土地違法行為的影響，并結(jié)合對(duì)全國(guó)層面數(shù)據(jù)的實(shí)證分析，驗(yàn)證相關(guān)理論。從而為制定有效的管控措施、減少土地違法行為提供理論和實(shí)證基礎(chǔ)。

1 理論框架

當(dāng)下中國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)化改革是主旋律，而隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和土地市場(chǎng)的完善，其對(duì)土地違法的影響也日趨明顯。從已有的證據(jù)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無(wú)疑已經(jīng)成為導(dǎo)致土地違法行為增加和違法用地規(guī)模擴(kuò)大的重要因素。這主要是由于土地利用比較效益的存在，使得土地從農(nóng)業(yè)用途向非農(nóng)用途轉(zhuǎn)變將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，為追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入增加，違法用地行為就難以避免。而隨著土地市場(chǎng)的完善，特別是受土地市場(chǎng)運(yùn)行更為公開、出讓方式更為公平的影響，研究者普遍認(rèn)為其會(huì)對(duì)違法用地行為產(chǎn)生顯著的遏制作用。事實(shí)上，由于土地違法行為的不同主體存在差異，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化改革對(duì)土地違法行為的影響并不一定遵循上述論斷。

為從理論上對(duì)不同主體的土地違法行為有一深入認(rèn)識(shí)，這里將從不同主體的差異角度分別探討經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化改革對(duì)土地違法行為的影響。正如前面所提到的，目前中國(guó)的土地違法行為主體涉及省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府以及企事業(yè)單位、個(gè)人和村集體。從這些主體的行為決策模式來(lái)看，基本可以概括為政府和企業(yè)兩大類。其中，省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府的決策主要遵循政府的行為模式;而企事業(yè)單位、個(gè)人和村集體的決策則更趨近于企業(yè)的行為邏輯。確切地，企事業(yè)單位、個(gè)人和村集體往往會(huì)從節(jié)約用地成本和增加土地收益的角度出發(fā)實(shí)施違法行為。例如，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和土地價(jià)格的升高，城鎮(zhèn)居民因無(wú)力購(gòu)買商品房，可能會(huì)到城鄉(xiāng)結(jié)合部的村莊購(gòu)買土地自行建房或購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”;村集體或農(nóng)民為了防止土地被征收(這樣只能一次性獲得法律規(guī)定的征地補(bǔ)償)，往往會(huì)通過(guò)“以租代征”等違法方式出租土地，或是搶占土地非法搭建、擴(kuò)建、翻建房屋，以賺取租金;而對(duì)于用地企業(yè)，采取違法用地行為不僅可以規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)限制，免除繁瑣的土地征收審批手續(xù)，以更快捷便利地取得建設(shè)項(xiàng)目用地，而且還不用一次性支付巨額地價(jià)款，降低企業(yè)成本［11］。為簡(jiǎn)化理論和深化分析，下面將基于政府和企業(yè)兩類行為主體，分別探討其在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化改革影響下的土地違法行為。

1.1 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地違法行為的影響

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地違法行為的影響主要受用地需求變化的間接驅(qū)動(dòng)。眾所周知，土地作為基礎(chǔ)性的生產(chǎn)要素，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面發(fā)揮著重要作用。從目前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式來(lái)看，快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)離不開土地、資金等的大量投入。然而，受土地利用規(guī)劃和計(jì)劃的制約，土地的供給規(guī)模是相對(duì)穩(wěn)定的。隨著土地供需矛盾的加劇，無(wú)論政府還是企業(yè)都將從實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的角度出發(fā)，鋌而走險(xiǎn)違法開發(fā)利用土地(見(jiàn)圖1)。

從政府的角度來(lái)看，其違法用地行為受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素的影響十分明顯。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)用地需求的增加，地方政府會(huì)想盡辦法出讓更多的土地，以獲取更多的土地出讓金收入。這主要是由于1994年分稅制改革后，財(cái)權(quán)層層向上集中，事權(quán)層層向下轉(zhuǎn)移，地方政府為投資城市和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，只能依賴土地的出讓收入［12］。另一方面，由于現(xiàn)行的政績(jī)考核制度過(guò)于偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，這也使得地方官員為了職位晉升而片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，只要是能拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)的項(xiàng)目，即使是低水平重復(fù)投資都會(huì)盡量滿足用地需求。因此，為達(dá)到上述目標(biāo)，地方政府往往會(huì)向中央政府爭(zhēng)取更多的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，但在合法渠道不能滿足用地需求的情況下，就會(huì)采取違法行為增加土地供給［13］。

從企業(yè)的角度來(lái)看，良好的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)環(huán)境無(wú)疑將提供大量投資機(jī)會(huì)和盈利空間，從而促使企業(yè)為獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行投資，企業(yè)對(duì)建設(shè)用地的需求也會(huì)因此而大幅增加。由于各地的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)都很有限，當(dāng)合法的用地計(jì)劃無(wú)法滿足企業(yè)的大量用地需求時(shí)，必然致使企業(yè)違法用地行為的增加:一部分企業(yè)會(huì)背著政府違法占用土地，而另一部分企業(yè)則會(huì)在地方政府的默許下違法用地。

圖1 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地違法行為的影響Fig.1 Effect of economic growth on illegal land use

1.2 土地市場(chǎng)發(fā)展對(duì)土地違法行為的影響

中國(guó)土地市場(chǎng)的發(fā)展主要表現(xiàn)為近年來(lái)國(guó)有土地出讓行為的日益公開公平，特別是“招拍掛”出讓(即招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓)比重的大幅提升。隨著土地市場(chǎng)的發(fā)展完善，其對(duì)政府和企業(yè)的土地違法行為可能存在正反兩方面影響(圖2)。

一方面，在國(guó)有土地出讓市場(chǎng)中，隨著更具透明度和競(jìng)爭(zhēng)性的“招拍掛”方式比重日益增加(國(guó)有土地的出讓，一般針對(duì)于工業(yè)用地和商住用地，其中協(xié)議出讓的透明度和競(jìng)爭(zhēng)性較低，而“招拍掛”則具有較高的透明度和競(jìng)爭(zhēng)性)，土地市場(chǎng)環(huán)境將更為公開公平［14－15］，這將有助于減少土地違法行為(已有研究指出，土地市場(chǎng)不完善使得合法途徑下獲取土地的成本高于違法途徑所得，導(dǎo)致違法用地存在巨大的利潤(rùn)空間［16］)。從政府的角度來(lái)看，日益公開公平的市場(chǎng)環(huán)境和嚴(yán)格的市場(chǎng)交易規(guī)則將有效制約政府的尋租和腐敗行為，并進(jìn)一步弱化政府在土地流轉(zhuǎn)階段之前違法違規(guī)行為的激勵(lì)，從而可能減少土地違法案件(特別是非法批地和未經(jīng)批準(zhǔn)占地)的發(fā)生［10］。而從企業(yè)的角度來(lái)看，土地市場(chǎng)的公開透明也為其提供了一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，大部分企業(yè)可以通過(guò)公開市場(chǎng)滿足其用地需求，而無(wú)需通過(guò)與政府暗箱操作或是直接違法獲取土地(后者往往需要企業(yè)承擔(dān)更多的交易成本)。

另一方面，隨著“招拍掛”逐步成為土地市場(chǎng)的主要出讓方式，國(guó)有土地資產(chǎn)應(yīng)有的市場(chǎng)價(jià)值得以充分顯現(xiàn)，企業(yè)獲取土地的成本隨之大幅提高。這會(huì)促使一部分企業(yè)，尤其是中小企業(yè)為節(jié)約生產(chǎn)成本而繞過(guò)土地市場(chǎng)，違法占用土地。一般而言，當(dāng)企業(yè)違法用地所需付出的成本(因被查處或買通政府所付出的代價(jià))低于其違法行為所獲收益時(shí)，企業(yè)就會(huì)選擇違法用地。對(duì)于政府而言，市場(chǎng)發(fā)展所導(dǎo)致的土地出讓價(jià)格提高，在一定程度上也意味著土地出讓金收入的增加。為此，以追求財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)的地方政府會(huì)有足夠的激勵(lì)突破國(guó)家的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，甚至違法違規(guī)批地占地，通過(guò)在市場(chǎng)上出讓更多的土地獲取更多的經(jīng)濟(jì)收益。

圖2 土地市場(chǎng)發(fā)展對(duì)土地違法行為的影響Fig.2 Effect of land marketization reform on illegal land use

總體來(lái)看，圖1和圖2分別反映了在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化改革的背景下，政府和企業(yè)實(shí)施違法用地行為的響應(yīng)機(jī)理。當(dāng)然，從政府和企業(yè)內(nèi)部的各類不同主體來(lái)看，無(wú)論是省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府，還是企事業(yè)單位、個(gè)人和村集體，其在實(shí)施具體的土地利用決策時(shí)往往會(huì)受其職能和地位的影響，并綜合考慮項(xiàng)目的成本收益以及違法的風(fēng)險(xiǎn)等因素，做出可能不同的違法行為，這方面的差異將通過(guò)進(jìn)一步的實(shí)證研究予以分析。

2 模型設(shè)定與數(shù)據(jù)描述

2.1 模型設(shè)定

基于上述理論分析，本文構(gòu)建了以下所示的計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型，以驗(yàn)證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、市場(chǎng)化改革對(duì)不同主體土地違法行為的影響。

其中，ILU(illegal land use)為反映土地違法行為的變量(以土地違法的案件數(shù)或面積衡量);LMR(land marketization reform)為反映土地市場(chǎng)化改革的變量(以國(guó)有土地出讓中招拍掛出讓面積所占比重衡量);EGR(economic growth rate)為反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的變量(以GDP的增長(zhǎng)率衡量);LSS(land supervision system)為反映土地執(zhí)法督察的虛擬變量(以土地督察制度設(shè)立的2006年為界線，2006年至今賦值為1，以前年份賦值為0);a1、a2、a3為對(duì)應(yīng)變量的系數(shù);c和ε分別為模型的常數(shù)項(xiàng)和隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

需要說(shuō)明的是:一方面，在因變量的選擇上，本文主要選擇了不同主體的土地違法案件數(shù)和面積兩項(xiàng)指標(biāo)。其中，土地違法案件數(shù)的多少能夠較好地反映違法行為的頻率;而土地違法面積的大小則能夠較好地反映違法用地的規(guī)模(也即違法行為的后果)。另一方面，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化改革對(duì)土地違法的影響主要是通過(guò)不同主體的行為變化體現(xiàn)出來(lái)的，而不同的行為主體(包括政府和企業(yè))在做出是否違法的行為決策時(shí)，還會(huì)考慮其行為是否會(huì)被查處(以及查處的后果)。因此，為優(yōu)化實(shí)證分析模型，本文在引入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化發(fā)展這兩項(xiàng)自變量的基礎(chǔ)上，還加入了一個(gè)反映土地執(zhí)法督察的控制變量，以修正經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化改革對(duì)不同主體土地違法行為的影響。

2.2 數(shù)據(jù)描述

上述模型運(yùn)行所需的數(shù)據(jù)主要來(lái)源于1999－2010年間中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)土資源部提供的年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。具體地:ILU的數(shù)據(jù)(包括土地違法行為的案件數(shù)和面積數(shù))直接來(lái)源于《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》(2005－2011);LMR的數(shù)據(jù)直接通過(guò)《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》(2005－2011)中提供的國(guó)有土地出讓面積和招拍掛出讓面積計(jì)算獲得;EGR的數(shù)據(jù)(以不變價(jià)表示)直接來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2011)》;LSS的數(shù)據(jù)由直接賦值得到。

表1主要反映了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、市場(chǎng)化改革、以及政府(將省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府作為一個(gè)整體)和企業(yè)(將企事業(yè)單位、個(gè)人和村集體作為一個(gè)整體)土地違法行為和規(guī)模的相關(guān)描述性統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。從中可以看出，這些年來(lái)政府的土地違法案件數(shù)和違法用地規(guī)模均要小于企業(yè);但政府違法案件的平均規(guī)模則要遠(yuǎn)大于企業(yè)。在政府的違法案件中，平均每件涉案面積為2.13 hm2;而在企業(yè)的違法案件中，平均每件涉案面積僅為0.40 hm2，不到政府的20%。

表1 變量數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)Tab.1 Descriptive statistics of main variables

3 計(jì)量結(jié)果分析

3.1 基準(zhǔn)模型:政府與企業(yè)的差異

表2所示為政府模型(將省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府看作一個(gè)整體)和企業(yè)模型(將企事業(yè)單位、個(gè)人和村集體看作一個(gè)整體)的估計(jì)結(jié)果。從表中的結(jié)果來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素對(duì)政府和企業(yè)的違法用地規(guī)模具有明顯的正向作用;而土地市場(chǎng)化程度的提高則對(duì)抑制政府和企業(yè)的違法行為具有顯著影響。

表2 基準(zhǔn)模型的運(yùn)行結(jié)果Tab.2 Estimated result of basic model

具體地，一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，政府和企業(yè)的土地違法面積都顯著增加。確切地說(shuō)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率每提高1%，政府和企業(yè)的土地違法面積分別擴(kuò)大1.56%和2.07%。但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)政府和企業(yè)土地違法案件數(shù)的影響卻不同。從表中所示結(jié)果來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)政府土地違法案件數(shù)的影響為負(fù)，說(shuō)明在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好的情況下，地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力會(huì)小一些，并且考慮到中央政府的嚴(yán)格監(jiān)管以及規(guī)避因違法用地可能導(dǎo)致的社會(huì)矛盾和生態(tài)退化等問(wèn)題，土地違法的規(guī)模會(huì)有所控制;而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)企業(yè)土地違法案件數(shù)的影響為正，盡管統(tǒng)計(jì)上并不顯著，但也在一定程度上說(shuō)明在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好的情況下，市場(chǎng)上的投資空間和盈利機(jī)會(huì)會(huì)更多，從而可能導(dǎo)致企業(yè)為獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益而擴(kuò)大土地違法行為。

另一方面，隨著土地市場(chǎng)化水平的提升，政府和企業(yè)的土地違法案件數(shù)都顯著減少。確切地說(shuō)，土地招拍掛出讓比重每提高1%，政府和企業(yè)的土地違法案件數(shù)分別減少0.96%和0.95%。這也正說(shuō)明了當(dāng)前的土地市場(chǎng)化發(fā)展不僅營(yíng)造了良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也有效地規(guī)范了政府的相關(guān)行為。但土地市場(chǎng)發(fā)展對(duì)政府和企業(yè)土地違法面積的影響卻不盡相同。盡管統(tǒng)計(jì)上并不顯著，但從表2的結(jié)果來(lái)看，土地市場(chǎng)發(fā)展對(duì)政府土地違法面積的影響為負(fù)，說(shuō)明土地市場(chǎng)化發(fā)展在一定程度上會(huì)起到遏制政府土地違法面積擴(kuò)大的作用;而土地市場(chǎng)發(fā)展對(duì)企業(yè)土地違法面積的影響則為正，反映出土地市場(chǎng)發(fā)展反而會(huì)導(dǎo)致企業(yè)土地違法面積的擴(kuò)大。這可能只是局部現(xiàn)象，特別是對(duì)于一些中小企業(yè)，市場(chǎng)化水平提高所導(dǎo)致的土地成本上升可能超過(guò)了這些企業(yè)的承受能力，因此會(huì)致使其實(shí)施違法用地行為。

3.2 政府模型

表3所示為政府模型(分別考察經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、市場(chǎng)化改革對(duì)省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)政府土地違法行為的影響)的估計(jì)結(jié)果。從表中的結(jié)果來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素主要對(duì)省級(jí)以下政府的違法用地規(guī)模擴(kuò)張具有較顯著的正向作用;而土地市場(chǎng)化程度的提高則主要對(duì)遏制省級(jí)以下政府的土地違法行為具有顯著影響。之所以省級(jí)政府的違法用地行為受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化改革的影響較小，可能是由于省級(jí)政府直接主導(dǎo)的用地項(xiàng)目相對(duì)較少，而且省級(jí)政府往往也能夠通過(guò)其行政權(quán)力優(yōu)先、合法地保障其主導(dǎo)項(xiàng)目的用地需求。

具體地，一方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于遏制市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府土地違法行為的頻率都具有一定的作用，但在統(tǒng)計(jì)上并不顯著;相比之下，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的加快，市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府的違法用地面積卻呈顯著的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度每提高1%，市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府的違法用地面積分別增加2.43%、1.35%和1.86%。這說(shuō)明在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較快的時(shí)候，地方政府的土地違法行為(以土地違法案件數(shù)反映)確實(shí)會(huì)在有所收斂，但受巨大的土地財(cái)政收入和政績(jī)考核的驅(qū)動(dòng)，地方政府特別是省級(jí)以下政府的違法用地動(dòng)力依然存在，土地違法面積也就不會(huì)減少。

表3 政府模型的運(yùn)行結(jié)果Tab.3 Estimated result of government model

另一方面，土地市場(chǎng)的發(fā)展對(duì)于遏制市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府的土地違法行為發(fā)揮了顯著的作用，土地市場(chǎng)化程度每提高1%，市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府的土地違法案件數(shù)分別減少1.40%、0.64%和1.05%。而從土地違法面積的變化情況來(lái)看，土地市場(chǎng)的發(fā)展也能起到一定的抑制作用，但在統(tǒng)計(jì)上并不顯著。盡管如此，這足以說(shuō)明隨著土地市場(chǎng)運(yùn)行的逐步公開公正，加上上級(jí)政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的日益加強(qiáng)，即使違法用地的利益誘惑很大，地方政府可以實(shí)施違法行為的空間也已大大減小。

3.3 企業(yè)模型

表4所示為企業(yè)模型(分別考察經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、市場(chǎng)化改革對(duì)企事業(yè)單位、個(gè)人和村集體土地違法行為的影響)的運(yùn)行結(jié)果。從表中的結(jié)果來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素主要對(duì)企事業(yè)單位和個(gè)人的土地違法行為和違法用地規(guī)模有一定程度的擴(kuò)張效應(yīng);而土地市場(chǎng)化程度的提高則主要對(duì)遏制個(gè)人和村集體的土地違法行為具有顯著影響。

具體地，一方面，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與土地違法案件數(shù)變化的關(guān)系來(lái)看，其主要對(duì)企事業(yè)單位土地違法行為的增加有著明顯的正向影響，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度每提高1%，企事業(yè)單位的土地違法案件數(shù)增長(zhǎng)1.56%;個(gè)人和村集體的土地違法案件數(shù)受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響則并不明顯。這可能是由于個(gè)人和村集體的用地行為受經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的影響較小(他們不會(huì)輕易增加新的投資項(xiàng)目)，而企事業(yè)單位時(shí)刻關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)，隨時(shí)會(huì)不惜增加違法用地行為以把握經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的獲益機(jī)會(huì)。當(dāng)然，只要能夠規(guī)避處罰，在原有基礎(chǔ)上擴(kuò)大違法用地規(guī)模對(duì)企業(yè)和個(gè)人而言畢竟是有利可圖的，因此從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與違法用地規(guī)模變化的關(guān)系來(lái)看，其對(duì)企事業(yè)單位、個(gè)人和村集體違法用地規(guī)模的增長(zhǎng)都產(chǎn)生了顯著的正向作用，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度每提高1%，企事業(yè)單位、個(gè)人和村集體的違法用地面積分別增加2.22% 、2.24% 和 1.50%。

表4 企業(yè)模型的運(yùn)行結(jié)果Tab.4 Estimated result of enterprise model

另一方面，從土地市場(chǎng)發(fā)展與土地違法案件數(shù)變化的關(guān)系來(lái)看，其主要對(duì)個(gè)人和村集體的土地違法行為起到了顯著的遏制作用，即土地市場(chǎng)化程度每提高1%，個(gè)人和村集體的土地違法案件數(shù)分別下降1.11%和0.74%;企事業(yè)單位的土地違法案件數(shù)受市場(chǎng)化發(fā)展的影響則并不明顯。從土地市場(chǎng)發(fā)展與違法用地規(guī)模變化的關(guān)系來(lái)看，其對(duì)企事業(yè)單位、個(gè)人和村集體都產(chǎn)生了顯著影響。有所不同的是，土地市場(chǎng)化程度每提高1%，個(gè)人和村集體的違法用地面積分別下降了0.45%和0.57%;而企事業(yè)單位的違法用地面積卻增加了0.62%。這可能與企事業(yè)單位的土地違法特征有關(guān)。正如梁若冰［2］和陶坤玉等人［10］所提到的，在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的過(guò)程中，地方政府往往會(huì)默認(rèn)企業(yè)單位的土地違法行為。因此，隨著市場(chǎng)化的發(fā)展和土地成本的增加，在地方政府的縱容下，企事業(yè)單位的違法行為反而會(huì)有所增加。

4 結(jié)論與啟示

伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和土地市場(chǎng)的發(fā)展完善，土地違法案件雖有減少，但違法用地規(guī)模卻逐步增加，且違法用地主體不僅涉及到企事業(yè)單位和個(gè)人，還包括了省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府以及農(nóng)村集體組織。為深入了解當(dāng)前中國(guó)土地違法行為背后的動(dòng)因，本文基于前人的研究，從不同主體行為差異的角度，初步探討了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與市場(chǎng)化改革對(duì)土地違法行為的影響，并運(yùn)用全國(guó)層面1999－2010年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了相應(yīng)的實(shí)證分析。結(jié)果顯示，隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，政府和企業(yè)的土地違法面積均顯著增加;而土地市場(chǎng)化水平的提升則能有效減少土地違法的案件數(shù)。進(jìn)一步地，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化改革對(duì)省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府以及企事業(yè)單位、個(gè)人和村集體土地違法行為的影響也存在一定的差異。一方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化改革對(duì)省級(jí)政府的土地違法行為影響并不顯著;另一方面，伴隨經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，企事業(yè)單位的土地違法案件數(shù)和違法用地規(guī)模都顯著增加，而土地市場(chǎng)化程度的提高不僅對(duì)個(gè)人和村集體的違法案件數(shù)起到了顯著的遏制作用，而且也有效減少了個(gè)人和村集體的違法用地面積。此外，另一個(gè)值得關(guān)注的結(jié)果是，作為管控違法用地行為的土地督察制度，其并未對(duì)土地違法行為產(chǎn)生明顯的遏制作用。

當(dāng)然，通過(guò)本文的理論分析與實(shí)證檢驗(yàn)，也為今后中國(guó)政府更好地管控土地違法行為，促進(jìn)土地資源的高效配置和持續(xù)利用提供了一些啟示。首先，從實(shí)證分析的結(jié)果來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍是導(dǎo)致相關(guān)利益主體(包括政府和企業(yè))土地違法行為增加的重要因素之一，這與土地作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)性要素和國(guó)民財(cái)富之源有著密切關(guān)聯(lián)。因此，要在快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中，有效遏制土地違法規(guī)模的擴(kuò)大，一條重要的途徑就是積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，以通過(guò)技術(shù)進(jìn)步和資本投入等途徑替代政府和企業(yè)對(duì)土地的過(guò)度依賴。其次，實(shí)證分析的結(jié)果也顯示，隨著土地市場(chǎng)化水平的提高，無(wú)論是政府(主要是省級(jí)以下政府)還是個(gè)人或村集體，其土地違法行為均表現(xiàn)出不同程度的減少趨勢(shì)。可見(jiàn)，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革的方向，優(yōu)化土地市場(chǎng)體系，通過(guò)構(gòu)建更為透明和更具競(jìng)爭(zhēng)性的土地市場(chǎng)，將有效地遏制土地違法行為的增加。當(dāng)然，需要關(guān)注的是，隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和土地市場(chǎng)的發(fā)展，企事業(yè)單位的土地違法案件數(shù)和面積主要表現(xiàn)為逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。企事業(yè)單位是整個(gè)中國(guó)社會(huì)的用地主體，引導(dǎo)其合法有序用地十分重要。然而由于目前缺乏針對(duì)企業(yè)用地的退出機(jī)制，導(dǎo)致一些單位在無(wú)法獲得新增建設(shè)用地的情況下，只能采取違法占地的方式。因此，建立健全產(chǎn)業(yè)用地的退出機(jī)制，逐步規(guī)范發(fā)展國(guó)有土地二級(jí)市場(chǎng)，對(duì)于保障企事業(yè)單位發(fā)展和緩減違法用地行為也將發(fā)揮重要作用。此外，考慮到一些特殊企業(yè)(如，中小企業(yè)等)可能無(wú)法承受市場(chǎng)化后的用地成本，因此建立相應(yīng)的用地保障機(jī)制也有助于避免這類企業(yè)的違法用地行為。再次，現(xiàn)行的土地督察制度仍需不斷完善，要通過(guò)嚴(yán)密的監(jiān)督和嚴(yán)厲的查處，以提高相關(guān)主體土地違法行為的發(fā)現(xiàn)率和違法用地的風(fēng)險(xiǎn)成本，特別是要對(duì)省級(jí)以下地方政府可能的違法用地行為起到很好的警示作用。

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Economic Growth，Market-oriented Reforms and Illegal Activities on Land Use

CHEN Zhi-gang1 WANG Qing2
(1.School of Geographic and Oceanographic Sciences，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210023，China;2.School of Humanities and Social Sciences，Nanjing University of Posts ＆ Telecommunications，Nanjing Jiangsu 210023，China)

During the process of rapid economic growth and market-oriented reforms，China always faces the serious problem of illegal activities on land use.Now，the main body of illegal activities on land use not only includes enterprises and individuals，but also consists of all levels of local government and rural collective organizations.In order to understand the impact of China’s economic growth and market-oriented reforms on the illegal activities on land use activities of different main bodies.This paper developed a theoretical framework about the effect of economic growth and land marketization on illegal activities on land use，and then an empirical analysis was carried out using national-level statistical data.The results show that with the accelerated pace of economic growth，the illegal area of governments and enterprises significantly increased，and the raise of land marketization level can be effective in reducing the number of cases of illegal activities on land use.Furthermore，there are also some differences on the impact of economic growth and market-oriented reforms on illegal activities on land use of all levels of government，enterprises，individuals and rural collective organizations.This study also pointed out that，to effectively control the expansion of illegal activities on land use activities，the Chinese government still needs to take the transformation of economic growth mode，steadily promote the market-oriented reforms，guide enterprises to use the land orderly，and constantly improve the system of land inspectors and other measures.

economic growth;market-oriented reforms;illegal activities on land use;action main-body

F301

A

1002－2104(2013)08－0048－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2013.08.008

2013－05－11

陳志剛，博士，副教授，主要研究方向?yàn)橘Y源經(jīng)濟(jì)與土地利用管理。

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(編號(hào):41101160，41271190);國(guó)土資源軟科學(xué)研究項(xiàng)目(編號(hào):201208，201211)。

(編輯:劉呈慶)