開發區:“四大建設”先行戰略區

文/林宏岳可義岳凌云

建議學習借鑒天津濱海新區等省外先進開發區建設的成功經驗，及時出臺產業集聚區與省級以上開發區“資源共享、功能疊加、優勢互補、聯動發展”的思路和舉措，更好地發揮開發區在“四大建設”中的支撐促進作用

2012年，浙江省經國家審核公告的省級以上開發區共有117個，數量居全國第三。其中，經國務院批準的各類國家級開發區28個，包括17個經濟技術開發區、3個高新技術產業開發區、7個海關特殊監管區和1個國家旅游度假區；經省政府批準的省級經濟開發區46個，省級工業（高新）園區43個。經過30多年的開發建設，各類開發區已經發展成為浙江新型工業化、新型城市化的重要平臺，對外開放的重要窗口，集聚科技、人才等創新資源的重要載體。目前，浙江國家級和省級開發區（不含工業園區）以約占全省5%的土地面積，引進了占全省半數以上的實到外資（51.3%），完成了占全省四成以上的工業增加值（47.6%）和進出口額（42.5%），上繳了占全省近三成的財政收入（29.0%）。

優勢所在

從調研和座談情況看，盡管國家內外資企業所得稅統一后，開發區的政策吸引力有所下降，但仍具有觀念新、體制優、機構簡、人員精、包袱輕、效率高等優勢，尤其是以下4大優勢十分突出：

——品牌效應優勢。浙江117個開發區是由國務院或省級人民政府批準設立的，是具有合法地位的重點開發建設區域。特別是經過全國開發區清理整頓和開發區整合提升，國家發改委和國土資源部分別以公告形式，向全社會公布了開發區的規范名稱和“四至”范圍，使省級以上開發區在海內外影響力進一步擴大，國內外認可度大幅度提升，形成了品牌優勢，為開發區有效吸引海內外投資創造了有利條件。

——基礎設施優勢。經過多年開發建設，多數開發區已完成“九通一平”的基礎設施建設。特別是近年來杭州下沙開發區、濱江高新區、寧波北侖開發區等一批國家級和省級重點開發區，實施工業化與城市化“雙輪驅動”戰略，打造“新九通一平”，即信息通、市場通、法規通、配套通、物流通、資金通、人才通、技術通、服務通，為進一步大規模吸納和集聚優質資源要素和高端產業搭建了廣闊平臺。

——產業集聚優勢。長期以來，浙江開發區瞄準資本密集、技術領先的跨國企業，積極引進處于行業龍頭的大型項目，優先發展產業鏈長、關聯度高、驅動力強的脊梁項目，重點發展電子信息、生物醫藥、重化工業、裝備制造、精密機械、新型材料、新能源等朝陽產業，形成了引領全省產業結構調整的新興產業集群。僅2011年，全省15個國家級經濟技術開發區、寧波保稅區及48個省級經濟開發區新增專利授權量38019件，占全省的29.2%，其中發明專利授權量2763件，占全省的30.2%。

——政策優惠優勢。當前，國家有關部委對國家高新區繼續給予政策扶持。在融資方面，國家高新區可以向國家發改委申請發行企業債券，且發行的額度不受所在地區政府企業債券指標額度的限制；國家在中關村科技園區試點的基礎上，正在推動“新三板”擴容工作（即高新園區非上市股份有限公司進入代辦股份系統進行轉讓），將有助于緩解高新區內科技型中小企業資金緊張情況和突破高新技術開發區的建設資金瓶頸制約。在基礎建設方面，國家高新區實施重大基礎設施建設，可以獲得國家3%的財政貼息，如濱江高新區近3年來就獲得了國家上億元的財政轉移支付補助。在項目申報方面，國家高新區作為計劃單列，可以直接向科技部申報國家科技計劃項目，一旦進入預備項目庫，每個項目可獲得1000-3000萬元的扶持資金。

突出矛盾

當前，無論是與以往比，還是與外省先進開發區比，浙江開發區發展的內在動力有所減弱，外部環境有待優化，存在三個比較突出的矛盾和問題。

一是開發區與產業集聚區有機融合不夠。產業集聚區是“四大建設”的主要載體。從全省14個產業集聚區空間形態看，主要有二種模式：一是整合模式。產業集聚區跨區域整合若干個縣（市、區）的開發區（園區），如杭州大江東、溫州、湖州、紹興、衢州、麗水等產業集聚區。二是疊加模式。以一個開發區為依托，向周邊拓展幾十、上百平方公里。如寧波杭州灣、嘉興等產業集聚區。也就是說，開發區是產業集聚區的重要組成部分。但是，兩者在規劃編制、管理模式、項目推進等方面還沒有實現有機融合、協同推進，還沒有達到“1+1>2”的效果。雖然產業集聚區具有規劃區域廣、扶持政策優、產業布局好、關注層級高的優勢，但畢竟發展時間短，尚處于起步階段，需要經過一個品牌培育、人才培養、資金積累、人氣凝聚的時期。因此，如何妥善處理好開發區與產業集聚區的關系，爭取形成“統一領導、統一規劃、統一政策、統一協調”的運作機制；如何依托開發區多年積累形成的基礎條件與綜合優勢，爭取實現借梯登高、加快發展的新局面，需要盡快研究解決。

二是開發區功能定位有待提升。目前，國家對國家級開發區“十二五”時期的總體要求有兩點：一是在實施國家區域發展規劃和城市群規劃中發揮支撐和促進作用；二是在國家加快經濟發展方式轉變和調整經濟結構中發揮引領和示范作用。同時，上海、天津等開發區早在2004年就提出，開發區要走出“工業孤島”，大力發展城市經濟、融入城市經濟，依托城市更加完善的功能和更加優質的品位，吸納高端人才，集聚高端產業；由單一制造園區向先進制造業與現代服務業并重的城市新區轉型。浙江開發區最初的定位是利用外資、發展工業、擴大出口的工業區，如何適應新要求、順應新趨勢，明確新定位，推進“四大國家戰略舉措”和“四大建設”的深入實施，促進經濟轉型升級和新型城市化發展，值得進一步思考與探索。

三是開發區資源要素制約明顯。雖然浙江多數國家級開發區實際管轄區域在100平方公里左右，但由于涉及行政區劃調整、用地指標分配，土地短缺問題依然十分嚴重。如紹興高新區2010年經省政府批準的整合提升區域雖有87平方公里，但由于涉及周邊城區，整合提升的方案至今未能實施，實際發展區域面積仍然局限在原來規劃的10.44平方公里內，是目前全國最小的國家高新區。同時，因財政體制原因，各開發區資金有積余時被市里統籌，資金緊缺時又不能返還，導致資金周轉方面也經常遇到問題。提升策略

開發區是浙江土地集約程度高、產品附加值高的現代產業集聚區，在全省經濟發展中發揮著窗口、示范、輻射和帶動作用。但隨著國內外環境的深刻變化，開發區原有的發展理念、管理模式、產業戰略、功能定位已明顯不適應新時期發展的需要，必須進一步加強調研，適時研究制定相關政策推動開發區大發展大提升。

聯動推進開發區和產業集聚區建設。建議學習借鑒天津濱海新區等省外先進開發區建設的成功經驗，深入研究、及時出臺產業集聚區與省級以上開發區“資源共享、功能疊加、優勢互補、聯動發展”的思路和舉措，使全省在更廣闊的區域享受國家級開發區（高新區）的優惠政策，同時有效解決開發區發展空間不足的問題，更好地發揮其在“四大建設”中的支撐促進作用，在加快推進全省經濟轉型升級中的引領示范作用。

整合開發區布局和提升開發區功能。當前，除了省級以上開發區外，全省市縣區自行設立的各類園區還有很多，另外還有不少鄉鎮工業功能區。建議進一步研究制定將這類園區和功能區整合到省級以上開發區和產業集聚區的政策。同時，按照“整合資源、拓展空間，優化布局、完善功能”的思路和要求，加快推動開發區建設由“單一工業制造園區”向“多功能綜合性區域”提升，努力實現“新型工業化”與“新型城市化”雙向目標，使開發區成為省先進制造業高地和新型城市化的新區。

加強開發區建設的綜合保障。建議在規劃引領、產業導向、節約集約用地、財稅支持、優化配置環境容量、完善基礎設施等方面，制定更為具體的政策措施，強化各類要素保障。可以考慮對國家級開發區（高新區）單獨設立年度土地指標。同時，加強部門協調，對國家級開發區（高新區）發債、融資等提供政策支持。