以人為本地推進農民工市民化

文/王琳

浙江已進入向發達經濟體轉變的關鍵時期，以人為本地推進農民工市民化，逐步實現農民工與城市居民地位平等、權利一致，不僅是深化城鄉體制改革、推進城市化健康發展的需要，也是推進經濟社會順利轉型、全面建設小康社會的需要

農民工是我國特有的戶籍管理制度下的產物，主要是指戶籍在農村，但在城市從事非農產業的勞動人口。浙江是國內經濟最為發達的省份之一，吸引了大量省內外農民工在大中城市和小城鎮集聚。農民工為浙江的發展作出了積極的貢獻，但也面臨轉化的難題。當前，浙江已進入向發達經濟體轉變的關鍵時期，以人為本地推進農民工市民化，逐步實現農民工與城市居民地位平等、權利一致，不僅是深化城鄉體制改革、推進城市化健康發展的需要，也是推進經濟社會順利轉型、全面建設小康社會的需要。

當前國內多個地方開展了農民市民化的實踐探索，主要形成了以下幾種典型模式。上海推行“居住證+服務年限”模式，門檻較低，但并非真正落戶，僅憑居住證享有部分公共福利。這與上海的城市容量等因素有關，如果一次性放寬落戶政策，將對城市承載力帶來巨大考驗。廣州推行“居住證+積分制”模式，所有希望落戶的農民只要按照指標進行積分，達到分數即可獲得市民身份。目前來看，這是一種相對有效、公平、動態的統一評價管理機制，能滿足不同發展水平城鎮的人口管理需要。重慶推行城鄉“335”雙重保障模式，即：允許轉戶居民最長3年內繼續保留宅基地和承包地的使用權和收益權，有條件地保留林地使用權、計劃生育政策和農村各項補貼，在就業、社保、住房、教育、醫療五個方面納入城鎮保障體系，與城鎮居民享有同等待遇。這一舉措充分保障農民權益，但只針對本地農民，適用性還不廣。成都推行“城鄉一元化”模式，是一種一次性放寬落戶政策的模式。市民化門檻低，但考慮城市財政及城市容量等問題，也只針對本地農民，并不適用于外地農民。

從上述制度設計看，可以得到以下啟示：一是推進農民工市民化的重點，是消除不同群體的個體差異，建立反映個體實際貢獻水平的評價工具，公平、合理地享受等價的城市社會福利；二是農民工市民化會增大城市公共服務和財政壓力，地方政府要因地制宜地考慮城市容量和公共服務的供應量，不宜操之過急；三是農民工市民化的制度設計，要便于實施、操作和管理，并留有彈性，應對發展中的不確定性。為此，可從以下途徑加快推進農民工市民化：

（一）突破戶籍制度的福利分配功能。二元戶籍制度是阻礙農民工市民化發展的制度根源。取消身份差別，逐步剝離戶口的附加功能，增加農民工的公共服務供給，讓戶口與福利脫鉤，是戶籍改革的根本方向。考慮該項改革的系統性和全面性，近期應繼續深入實施居住證制度，即大中小城市和小城鎮，依據穩定就業、穩定收入、穩定住所和一定居住年限等為基本條件，制定相應的落戶條件。對本省跨市域農民工，由各地市細化相應政策；對外省農民工，建議實行分級分層的居住證制度，一般先辦理“臨時居住證”，滿足條件后再辦理“居住證”，對常年在本省大中城市就業和緊缺技術與創業創新型人才等，可直接辦理“居住證”。原戶籍附屬的一些公共服務項目，如義務教育、就業培訓、職業教育、計劃生育等已具備條件的，應率先實現同等待遇。同時探索以參保代替戶口作為農民工享受公共服務權利，徹底使福利與戶口脫鉤。

（二）促進農民工在城市的公平穩定就業。進一步增強城市發展政策對農民工就業的吸納和保障能力，推進區域間資源共享和產業轉移，大中城市要改善就業環境，提高就業質量，縣城和中心鎮要加大基礎設施和社會服務的建設力度，推動特色產業集聚集群發展，引導農民工就業在大中小城市間合理分布。制定和完善城鄉就業準入準度、就業服務制度和就業培訓制度，逐步消除城市戶籍勞動者的各種特權。貫徹實施勞動合同制度，確立同工同酬制度，落實最低工資標準制度，完善工資指導線、人力資源市場工資指導價位制度，合理提高農民工工資水平。將農民工職業教育和技能培訓納入社會教育體系，完善投入機制，豐富培訓方式，逐步形成“先培訓后就業”的就業制度，加強自檢和督查工作，保障勞動力的自由流動和平等就業。

（三）保障農民工子女的教育權利。將農民工子女義務教育納入教育事業發展規劃，建立以實際入學人數為基礎的規劃，按照預算內生均公用經費標準和實際接收人數，足額撥付教育經費。對接收農民工子女較多、現有教育資源不足的地區，要加大教育資源的統籌和規劃力度。省內跨市轉移的農民工，由輸出地向接納地轉移相應的政府財政補貼。輸入地政府要建立農民工子女接受義務教育的經費籌措保障機制，安排農民工子女就學的專項資金，推行以公辦中小學為主、以流入地為主，確保農民工子女入學接受義務教育。采用資金扶持、設備資助，利用富余或閑置教育資源等方式，幫助社會力量籌建農民工子女學校。通過降低收費等辦法，逐步推動農民工子女在城市接受高中或職業教育，積極探索推進高考與戶籍政策調整相銜接。

（四）完善農民工的醫療衛生服務體系。進一步完善公共醫療衛生服務制度，把農民工預防保健和衛生服務工作納入城鄉社區衛生服務范圍，按城鎮實際服務人口配置公共衛生設施。推進城鄉居民基本醫療保險一體化，近階段內使新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險的住院和大病政策內補償相一致。探索建立跨省區的新型農村合作醫療結算，對愿意參加流入地城鎮基本醫保的農民工，要降低繳費基數，增加政府投入和籌資水平，最終實現城鎮職工基本醫療、城鎮居民基本醫療和新型農村合作醫療合而為一。加強安全生產、職業衛生知識的培訓宣傳和監督檢查，加大對職業病危害的源頭管控力度，落實企業安全生產和職業衛生的主體責任，將安全生產和衛生防護工作落到實處。

（五）建立覆蓋農民工的社會保障制度。推進完善“雙低”保險制度，對綜合條件較好、就業穩定性較強的農民工，積極納入城鎮職工基本養老保險體系，對流動性較強的可探索建立“低費率、可轉移”的過渡性保險，逐步增加繳費中計入社會統籌賬戶的比例，以期最終與城鎮職工基本養老保險接軌。加快研究制定同一保險內容省內跨地區轉移接續的政策，建立省內通用的社會保險賬戶，逐步實行保險項目、繳費基礎、待遇標準相統一，保險基金調劑相統一。繼續完善企業和農民工共同籌資機制，并探索政府補貼繳費，糾正社會保險過度依賴勞資雙方的繳費機制。積極探索轉化國有資產、發行福利彩票、開征社會保障稅、社會援助集資等方式，實現社保投入多渠道、資金來源多元化，確保農民工社會保障體系建設和資金支付能力。

（六）加強農民工的住房保障。研究建立適用于農民工的保障性住房體系，包括公租房、廉租房、經濟適用房等，有條件、分先后地將不同收入水平的農民工，分批納入城市住房保障體系。逐步將公積金制度覆蓋范圍擴大到在城市中有固定工作的農民工群體，實行靈活的繳存政策。鼓勵用工單位為農民工提供滿足基本居住需求、符合衛生標準的宿舍，允許具備條件的企業，自籌資金自建公寓和住房。對于為農民工提供住房的企業或機構，給予一定的稅費減免；對于建設農民工公寓等專用住宅的企業或機構，鼓勵金融機構提供低息貸款。

（七）健全農民工的權益保障機制。依法保護農民工在農村的土地權益，進一步創新土地指標轉移的操作辦法。在加快農村土地確權頒證、建立全省統一的農地登記體系的基礎上，對于已進城定居并有穩定工作的本省農民工，在自愿的前提下，提供宅基地、留用地等土地指標可攜帶、可置換，在流出地農村復墾為基本農田，在流入地城市依據具體條件賦予相應的市民待遇，土地指標在城市的收益，彌補農民工市民化和其他相關成本的開支。進一步貫徹實施勞動合同制度，維護勞動用工權益，完善勞動監察制度，建立企業欠薪報告、勞動合同備案、工資保障準備金等預警制度，規范用人單位違反勞動法律法規的處罰標準，增強執法檢查的操作性程序。