對二十國集團合作機制新階段的戰略思考

■ 陳鳳英／文

（作者系中國現代國際關系研究院世界經濟研究所所長，研究員）

二十國集團(G20)成立于亞洲金融危機中的1999年，華爾街金融海嘯將其由央行行長和財長會議升格為領導人峰會，迄今已過去近五年。期間，G20機制強化合作于金融危機，“同舟共濟”于拯救世界經濟，將保持世界經濟“強勁、可持續和平衡增長”視為己任，并替代G8成為全球經濟治理主要平臺。然而，世界經濟環境已事過境遷，發達國家最困難期已經過去，新興市場則遭遇發展瓶頸。G20內昔日“風雨同舟”漸行漸遠，今日“過河拆橋”苗頭隱現。未來，G20合作機制何去何從，需要新思維，應有新舉措，關鍵是由危機應對轉變為全球經濟治理的長效機制。

一、反危機時同舟共濟，謀發展間分歧隱顯

華爾街金融風暴加速G20機制化進程，領導人峰會倉促登場可謂臨危授命，新興大國由邊緣地帶突然進入中心位置，看似國際金融危機使然，實質是全球經濟力量格局變遷的結果。因為，當今世界無論金融經濟，還是其他非傳統安全問題，如能源安全、糧食問題、氣候變化、生態環境，乃至恐怖活動、傳染性疾病等，都離不開新興市場的合作，全球治理需要發達國家與新興市場緊密合作。

在過去五年中，G20合作機制不負眾望，在反危機與防衰退中勞苦功高。在第一次G20華盛頓峰會上，與會領導人齊心合力，以制止危機向全球蔓延。會議要求，所有成員國采取必要的財政和貨幣政策，并一致達成金融與經濟改革行動計劃。第二次峰會于2009年4月在倫敦召開，時值世界經濟自由落體式下滑，峰會及時推出1.1萬億美元的刺激計劃，同時強調加強金融監管與改革，反對保護主義，恢復信心與信貸，以制止經濟進一步衰退。同年9月，在美國匹茲堡舉行G20第三次峰會，時值世界經濟開始觸底回穩，峰會將重點放到退出戰略上，同時著手構建全球經濟治理新秩序事宜，宣布G20替代G8，成為國際經濟合作的主要論壇，同意增加新興市場在國際貨幣基金組織(IMF)和世界銀行的份額，成員國承諾履行金融經濟改革，為“21世紀經濟強勁、可持續和平衡增長”奠定基礎。應該說，前三次峰會開得非常成功，在遏止金融危機蔓延，促進世界經濟復蘇，改革國際金融體系等，均取得預期的豐碩成果。

然而，2010年6月的第四次多倫多峰會后，G20內合作精神開始淡化，在一些議題上分歧明顯。究其原因：一是美國政策重心由反危機轉向促增長。白宮關注點轉身國內經濟復蘇，奧巴馬總統明確提出帶有保護色彩的經濟政策，如“購買美國”、“出口倍增計劃”等，將拼出口、創就業、促增長作為政府政策主要目標，國內經濟愛國主義盛行，國外貿易保護主義掀起。二是歷次峰會難免摻雜某些舉辦方色彩，議題設計隨意性上升，同時缺乏嚴格的審查制度，領導人峰會出現“論壇化”現象。三是危機中心由華爾街轉到歐洲，歐債危機因希臘債務危機而引爆，G20峰會開始將關注焦點轉到歐洲，美國對G20機制的熱情下降，顯示某種“隔岸觀火”心態。四是峰會更加關注“經濟強勁、可持續和平衡增長”框架，需要審查各自宏觀經濟政策執行情況。然而，出于對自身經濟利益的保護，成員間對某些議題出現意見分歧，或議而不決，或敷衍了事，或執行不力。如，多倫多峰會不但議題平平，而且成果寥寥。唯一值得一提的是，要求發達國家在2013年底前減少一半財政赤字，2016年底前保持財政更穩定。然而，至今發達國家仍我行我素，減赤目標成為一紙空文。在同年11月的首爾峰會上，成員國就調整全球失衡出臺“參考性指南”，引起很大分歧，結果難以落實。會議批準的IMF份額改革方案，因美國會至今未通過而無法最終落實。《首爾宣言》要求，各成員國在2013年前不設置新的貿易及投資壁壘、反對任何形式的貿易保護主義。事實上，而后幾年全球保護主義甚囂塵上。據世貿組織(WTO)統計，危機以來，G20成員國實施的貿易限制措施超800項，到2012年底只撤銷20%。由于保護主義，使全球每年貿易額減少6500億美元，占全球貿易總額的3.5%。在2011年11月的戛納峰會上，會議主題集中于歐債危機，舉辦方又將國際貨幣體系改革列入議題，引發美國反感。加之，法國總統選舉在即，舉辦方政治秀明顯。在2012年6月的墨西哥洛斯卡沃斯峰會上，會議要求成員國承諾向IMF增資4500億美元，幫助歐元區緩解債務壓力。中國承諾提供430億美元，巴西、俄羅斯、印度和墨西哥各承諾出100億美元。但有意思的是，全球第一大經濟體美國居然一毛不拔，不作分文承諾?？上驳氖牵渌鸌MF成員累計承諾增資4560億美元，超出預期目標。這充分說明，同舟共濟、合作共贏，依然是G20的主要精神。

無疑，G20在如此短時間內、以如此密集的方式共召開八次領導人峰會，史無前例。試想，假如沒有G20這一南北緊密合作的應急機制，全球經濟迄今或許依然陷于衰退深淵而不能自拔。前車之鑒是，20世紀30年代，世界經濟因美國衰退而陷入“大蕭條”，在低谷徘徊長達七年后，到1936年才出現轉機。期間，發達國家經濟累計衰退28%，不發達國家經濟衰退21%。今天，因為G20的緊密合作，不但制止危機惡化，而且以空前的財政刺激，使世界經濟短期內止跌反彈。據IMF統計，到2012年底世界經濟已經連續41個月持續增長，全球產出年均增長達到4%，雖然低于“大穩健”時期(2004—2007年)的5%，但高于過去30年3.5%的年均增長率，與G20精誠合作有直接關系。

二、未來發展面臨新挑戰，規則博弈趨于白熱化

當前，雖然危機結束，但形勢更趨復雜，全球發展加劇分化。尤其是,雖然華爾街金融海嘯過去五年，但世界經濟仍處深刻調整中，金融危機深層矛盾依然存在，經濟結構問題遠未解決，發達國家經濟雖然企穩復蘇，但病體經濟仍需長期調理，新興市場經濟增長減速，發展遭遇結構性難題。面對復雜的新環境，國際社會期待G20能夠匯集各方智慧，采取切實有效措施，穩定國際金融，推動世界經濟實現真正意義上的“強勁、可持續和平衡增長”。然而，G20成員間保護行徑有增無減，美等發達國家“轉嫁危機”隱現，“自掃門前雪”現象普遍。凡此各種，確實令人擔憂。

第一，西方輿論極力唱衰新興市場，后者面臨“被危機化”風險。眾所周知，金融危機以來，世界經濟發展主要靠新興市場和發展中國家牽引。據聯合國貿發會議統計，2008—2012年間，世界經濟增長的83.3%來自新興市場和發展中國家，其中亞洲發展中經濟體貢獻率最大，達到58.8%，而中國一家的貢獻率就占亞洲的60%，世界的35.3%，而發達國家經濟的貢獻率只有11.7%。上述數據說明，在過去五年中，假如沒有新興市場和發展中國家的透支發展，今天世界經濟或許依然掙扎在衰退邊緣。為制止危機蔓延，刺激經濟復蘇，在華盛頓和倫敦峰會上，中國等新興市場慷慨解囊，一方面承諾向IMF增資，幫發達國家戰勝危機，另一方面以巨資刺激本國經濟發展。當時的透支發展(2010—2011年新興市場和發展中國家的經濟分別增長7.6%和6.4%)，釀成了而后的過度投資和資產泡沫后果，加之以美為首的發達國家持續執行量寬政策，導致熱錢大量涌入新興市場。特別是，近期美聯儲主席伯南克反復表示將退出量寬，攪得全球資本市場不得安寧。結果是，一則美元匯率升跌無常，使以美元計價的大宗商品價格起伏跌宕；二則美國長期利率上升，經濟預期走強，使美元資產更受青睞，大量資金撤離新興市場。加之，歐債危機開始見底，資金加速回流歐洲。新興市場不得不再次經歷類似2011年那樣的過山車現象，資金由涌入到流出，經濟由熱到冷，令其措手不及。西方則借此做足文章，輿論大勢唱空，市場瘋狂做空，把一些新興市場推入衰退邊緣。西方媒體更是添油加醋，惡炒“金磚”褪色，不再是世界經濟引擎，預言“第三波危機”降臨，甚至引發經濟、金融和社會危機疊加的“完美風暴”。

在美國經濟持續復蘇引領下，發達國家經濟些許改善。迄今，美國經濟復蘇已近四年，實體與虛擬經濟同步復蘇，前景相對明朗。日本因受“安倍經濟學”刺激，虛擬經濟復蘇強勁，但結構調整困難，發展前景依然混沌。歐債危機最困難時期過去，經濟開始止跌，衰退似顯底部。需要指出的是，發達國家尤其歐洲經濟只是脫離“重癥監護”，剛轉入“普通病房”(日本尚難定論)，病體經濟仍需長期調理。但即使在黑暗隧道中見到一絲光線，亦讓發達國家心態發生變化。美國橋水聯合基金公司迫不及待放言，2013年世界經濟將由美歐日等發達國家引領，貢獻率約為60%，自2007年年中以來首次超過中印巴西等新興經濟體。然而，橋水聯合基金公司報告提及的兩個數據，即世界經濟規模為74萬億美元和預計新增為2.4萬億美元，與IMF2013年4月《世界經濟展望》報告數據庫的數據吻合。然而，IMF與橋水聯合基金公司對世界經濟增長貢獻率的預期截然相反。據IMF估計，2013年發達國家經濟整體企穩，全年增長為1.2%，新興市場與發展中國家增速減緩，但全年增長5%。IMF估計，按美元匯率計算，新興市場與發展中國家GDP的增量約為1.8萬億美元(未包括“四小龍”，IMF將其計入發達經濟)，如果加之“四小龍”的GDP增量，將達l.9萬億美元?？梢?，2013年中國等新興市場對世界經濟增長的貢獻率仍高達70%。即使考慮到下半年增速放緩一個百分點，2013年世界經濟增量比重仍將是新興市場貢獻率高于60%，發達國家貢獻率低于40%。英國《經濟學家》雜志也大造輿論，宣揚2013年發達國家對世界經濟增長的貢獻率將超過新興市場。用意何在?

聯合國貿發會議最近發表報告，證明筆者之前對美國橋水聯合基金和英國《經濟學家》失實報道的反駁的正確性。聯合國在2013年《貿易和發展報告》中指出，發達國家經濟將繼續落后于世界平均水平，2013年經濟增長率只有1%，發展中經濟體和轉型期經濟體將保持與2012年類似的速度增長，分別略高于4.5%和2.5%，仍將是世界經濟增長的主要動力。最近，IMF副總裁朱民在大連夏季達沃斯論壇上表示，雖然目前新興市場經濟增長有所放緩，但未來幾年里全球經濟增長的動力仍將有80%要靠新興市場。朱民預期，亞洲新興市場在今明兩年經濟增長率仍可有6%左右。那么，橋水聯合基金與《經濟學家》緣何同時作出失實預期，是無意中的失誤，還是有意中的彎曲?但是，有一點必須提出，他們起碼達到了混淆視聽的目的，更為唱空言論添油加醋。新興市場必須高度警惕，在加快自身經濟結構調整同時，千萬不能讓惡意預言自我實現。

第二，G20機制內合作意愿弱化，規則大博弈似全面展開。當年，為遏止金融危機惡化，G20成員齊心協力，華盛頓峰會達成“五項改革原則行動計劃”。而后，為刺激經濟復蘇，G20成員同舟共濟，倫敦峰會推出1.1萬億美元刺激計劃。今天，危機陰霾似散去，成員間分歧則增多，利益沖突凸顯，“過河拆橋”苗頭露面。特別是美國經濟好于預期，霸權意識再度膨脹，奧巴馬甚至宣稱，“抓住千載難逢機遇”加緊制定全球經貿規則，重掌全球治理大權。在亞太，美與小伙伴搞“跨太平洋伙伴關系”即TPP，被外界比作“沒有中國卻針對中國的談判”；在大西洋兩岸，與歐盟擺起“跨大西洋貿易與投資伙伴協議”即TTIP，實質上針對整個新興市場，是“WTO的WTO談判”。加上日本近期加入TPP，與歐盟洽談經濟合作協議，國際市場被搞得支離破碎，多邊合作有名存實亡之虞，WTO機制恐被架空。特別是，美歐在TTIP內搞經貿新規則，意圖建成“經濟北約”，存在肢解G20合作機制之虞。

事實上，在灌木叢般雜亂無章的細枝末節背后，一場新的國際規則大博弈正在全球展開，美通過“兩洋戰略”暫時占得先機。多哈回合談判擱淺以來，為應對金融危機和促進經濟增長，WTO框架內雙邊和區域自貿協議方興未艾。據WTO統計，目前地區貿易協定總數達231個，另有100多個已經實施但未向WTO通報。尤其是巨無霸型、超WTO標準的自貿區開始浮出水面。如TPP談判已進行18輪，年底或將簽署協定，TTIP談判于2013年7月啟動，美歐經濟和貿易占全球45%，亞洲“區域性全面經濟伙伴關系協定”(RCEP)2013年5月開談，建成后將成為世界最大自貿區。一旦美歐主導的TTIP完成談判，全球經貿發展重心或重回西方世界，全球規則制訂權將重歸其掌控。西方國家同步加快自貿區談判，有其力量變遷之近憂考慮，但更具長期戰略謀劃。奧巴馬總統想借TPP，全面打亂亞洲地區苦心經營十余年的整合地盤，由此改寫亞太地緣經濟版圖。奧巴馬總統直言，“TPP是一項高標準的‘21世紀’貿易協議”，涵蓋關稅、非關稅、安全標準、技術貿易壁壘、衛生檢疫、競爭政策、知識產權、政府采購、爭端解決，以及勞工標準和環境保護，標準之高和覆蓋之廣遠超一般自貿協議，也超WT0現行框架規則。一旦TPP與TTIP間打通，前者占世界貿易三分之一，后者達4.7萬億美元，美歐將有權重寫國際地緣經濟版圖，新興市場或再次被邊緣化。歐盟理事會主席范龍佩坦言，“讓歐美成為世界標準設定者，具有核心戰略意義”。霸權意識在西方確實根深蒂固，危機又使其萌生強烈的憂患意識，“如現在不行動，10—20年后將難有機會”。這正是美歐加緊構建TPP和TTIP之戰略謀劃。

2013年9月6日，中國國家主席習近平在圣彼得堡出席二十國集團領導人第八次峰會。這是與會各國領導人及有關國際組織負責人集體合影。

三、發展需要新思維，合作需要新創舉

(一)堅持“發展創新、增長聯動、利益融合”的發展理念。2013年G20圣彼得堡峰會是中國國家主席習近平首次出席，全球對中國寄予厚望，高度關注中國的立場。圣彼得堡峰會又是在世界經濟增長乏力、金融危機深層影響揮之不去的背景下召開的，更是G20機制發展的關鍵時期，何去何從直接關系到21世紀的全球經濟治理和世界經濟秩序架構的設計。

峰會上，習近平主席站在推動全球經濟更加強勁、可持續和平衡增長的高度，提出“發展創新、增長聯動、利益融合”等一系列新理念，倡導G20成員國建立伙伴關系，樹立命運共同體意識，在競爭中合作，合作中共贏。

1、執行負責任的宏觀經濟政策。當前世界經濟已經高度融合，全球化使各國經濟“一榮俱榮、一損俱損”。

G20成員應該共同采取負責任的宏觀經濟政策，是世界經濟發展的客觀要求，符合各方對世界經濟“強勁、可持續和平衡增長”的共同需求。習主席強調，各主要經濟體必須做好自己事情，確保自身經濟不出大問題，是保障世界經濟穩定的最起碼責任。各國在追求自身利益時須兼顧別國利益，在尋求自身發展時要兼顧別國發展。相互幫助不同國家解決面臨的突出問題，是世界經濟發展的客觀要求。讓每個國家發展都能同其他國家增長形成聯動效應，相互帶來正面而非負面的外溢效應。這是中國向G20也是向世界發出的聲音。

2、維護和發展開放型世界經濟。

全球化下世界經濟呈現“一花獨放不是春，百花齊放春滿園”現象。在此大環境下，維護和發展開放型世界經濟，成為各國的共同責任，也是G20成員國構建命運共同體的基本精神。各國經濟相通則共進，相閉則各退。然而，在國際貿易中，保護主義明顯抬頭，多哈回合談判停滯不前，多邊貿易體系面臨諸多挑戰，不利于世界經濟復蘇，不符合各國利益。G20成員占國際貿易的80%，需要有憂患意識，承擔責任，推動新一輪世界貿易大發展，要維護自由、開放、非歧視的多邊貿易體制，不搞排他性貿易標準、規則、體系，避免造成全球市場分割和貿易體系分化，共同建設全球價值鏈，各國才能充分發揮比較優勢，全球經濟資源才能實現優化配置，全球產業布局才會完善，互利共贏發展才會成為現實。世貿組織新任總干事阿澤維多認為，與過去相比，貿易保護主義變得更為錯綜復雜。很多限制性措施不易覺察，利用現有協議的灰色地帶得以滋長。加之，迄今成員間簽署的雙邊和地區自貿協定已超過300個，多邊體制面臨被“架空”風險。阿澤維多強調，多邊體制仍是抵御貿易保護主義的最佳保障，也是推動增長、復蘇和發展的最強力量。

3、完善全球經濟治理架構。穩定世界經濟、構建國際金融安全網、改善全球經濟治理，建立一個更加公平、公正、合理的國際經濟秩序，是G20一項迫在眉睫的艱巨任務，亦事關世界經濟長遠發展。G20成員既有發達國家，也有新興市場，一起協商全球經濟大事，體現了世界經濟格局變化和國際經濟關系發展大趨勢。然而，2010年的IMF份額和治理改革方案要盡快落實，新一輪改革要充分反映各國經濟在世界經濟的權重，改革特別提款權（SDR）貨幣籃子組成。同時，繼續加強國際金融市場監管，使金融體系真正依靠、服務、促進實體經濟發展。要建設穩定、抗風險的國際貨幣體系，加強國際和區域金融合作機制的聯系，建立金融風險防火墻。世貿組織總干事阿澤維多指出，新興經濟體為全球增長作出重大貢獻，理應在全球經濟治理中發揮更加重要的作用。

國際機構尤其IMF是全球治理架構的重要環節，也是有效提升新興市場話語權的最佳途徑，更是國際金融體系改革的核心，其改革不能只停留于份額改革，還需作更多更深層次的改革。首先，要敦促美國做“負責任的利益攸關方”，不能借國會未通過為由拖延IMF份額改革，尤其要按時啟動第15輪份額大檢查，為后續進一步改革奠定基礎。其二，必須最終解決美在IMF中擁有“一票否決”的特權。它源自戰后國際體系的特殊安排，已成為國際金融體系改革的絆腳石。G20有義務推動IMF改章立制，迫美放棄上述特權。其三，改革特別提款權(SDR)。現SDR僅由美元、歐元、英鎊和日元等四種貨幣加權構成，雖然SDR的實際影響力較小，但象征意義重大。美國一直以中國等新興市場資本項目未全面放開為由，阻撓新興市場貨幣進入。但IMF并無明文規定進入SDR的貨幣必須與資本項目開放掛鉤，日元進入時并未完全放開資本項目。今天，新興市場貨幣也不能用此論調所困，可要求IMF考慮新興市場貨幣進入，增加SDR貨幣籃子組合，并獲得與其經濟實力相匹配的權重。其四，提高IMF監察與預警能力。IMF長期受發達國家控制，危機前觀點明顯傾向于西方，危機后雖有變化，但仍需強化全球金融市場研判、分析和監測能力，關注面要拓寬，意見更客觀公正，當前尤其要關注美國量寬退出的負面溢出效應，密切關注新興市場資本流出，設立相應基金作為防火墻，真正承擔起金融安全監護責任。

(二)恪守G20是全球經濟治理主要平臺原則。G20成員涵蓋全球主要發達國家和新興經濟體，占世界經濟85%(2012年)、國際貿易的80%和世界人口的三分之二，具有極強的代表性和時代特征。因為，G20機制化進程，充分反映國際力量格局變遷，順應世界經濟發展趨勢，是過渡時期強化全球經濟治理的最佳機制，也是應對多極化世界面臨挑戰的最佳平臺。迄今，G20機制在反衰退、促增長、穩金融、提信心等領域發揮了不可替代的作用，迄今世界上尚無一個機制可與之相比。

首先，強化G20在國際經濟規則和經濟秩序構建中的主導作用。后危機時期，G20需要適時制訂相應規章制度，明確中長期發展的基本準則，尊重各國國情、兼顧彼此關切，以包容發展促機制化建設。決策機制應堅持權利和義務平衡原則，強調權力分配公正性，承擔義務公平性，切實提升新興市場影響力和話語權。

其次，明確G20未來轉型目標，當務之急是將危機應對機制轉變成全球治理長效機制。建議在下一屆或未來的峰會上將其提上日程，并建立由官員與專家組成的權威研究團隊，與相關國際機構任命，在總結經驗與教訓基礎上，做好長效機制的頂層設計，制定出中長期發展戰略，明確建章立制時間表。

第三，提高G20決策透明度，成立專門機構評估成員宏觀經濟政策執行結果。在G20成員出臺相關經貿政策時，要兼顧對本國和世界經濟的影響。當前，IMF、世界銀行等機構應高度關注美歐日量寬政策效應，以及發達國家債務與財政危機問題，定期評估其對世界經濟尤其對發展中國家的負面沖擊，及時向成員國通報。G20機制必須推進國際經濟規則制訂。

第四，建議在G20機制內成立一個監督委員會。由美中日德俄印等組成，督促峰會決議執行結果，以及各國承諾的落實情況。

(三)關注全球性、戰略性和前瞻性問題，以高屋建瓴樹立G20權威性。G20的關注焦點應該放到全球性、戰略性和前瞻性大事要事上，以抓大放小減少成員間分歧和矛盾，用高屋建瓴維護全球治理權威性。后危機時期，全球經濟轉型將需要經歷一個漫長而曲折過程。為降低轉型風險，需要G20機制來協調和平衡發達國家與新興市場之間的利益關系。筆者認為，應該將G20定位于全球經濟治理的“議事堂”，領導人峰會是“司令部”，具體事務應由相關國際機制負責落實。如國際金融問題應有IMF主管，國際貿易問題應由WTO負責，全球發展問題由世界銀行主抓，氣候變化、糧食安全等由聯合國相關機構承擔。G20只有“抓大放小”，才能“一言九鼎”，反之會陷入日常事務，而因小失大。

總而言之，G20機制的戰略目標是構建21世紀公平公正的國際經濟秩序，是設計全球經濟秩序這座大廈的“大腦”，國際機構則是構建大廈的“手腳”。未來，G20合作領域將拓寬，道路將越走越遠。