全球有效治理緣何如此艱難？

■ 吳志成 何 睿／文

（第一作者系南開大學周恩來政府管理學院院長，教授，博士生導師；第二作者單位：南開大學周恩來政府管理學院）

新世紀以來，在國際社會的共同努力下，全球治理在消除貧困、健康衛生與疾病防治、能源與環境保護等領域確實取得了不同程度的進展。然而，隨著全球化負面效應的凸顯和各種全球性危機的涌現，全球治理需求與效果之間的鴻溝日漸擴大，全球治理的許多重要議題至今被束之高閣或總是議而不決、行無實效，現行全球治理模式不斷遭受挑戰和考驗，甚至引發出國際社會對全球治理失靈的擔憂。在世界經濟論壇2012年與2013年報告中，全球治理失靈已被列為地緣政治類的最大風險，構成未來世界最令人擔憂的核心風險之一。考察全球治理的艱難歷程，政治多極化趨勢與經濟發展失衡、全球治理主體的利益分歧與現有治理機制的合法性危機、國際議題與國內政治界限的模糊等因素均制約著全球治理的作用與效果。

一、大國的合作治理滯后于世界多極化進程

在全球體系層面，隨著冷戰的結束，世界權力秩序的變革加速，主要大國合作治理能力的提高嚴重滯后。二戰以來，美國的全球霸權地位幾經起伏，日趨衰落，其GDP總值占全球的份額從二戰結束時的近乎50%持續減降，1980年后在20-25%之間搖擺，2008年金融危機爆發后跌破20%，2013年4月僅為18.6%。與美國實力衰落形成對比的是，其他大國或國家集團的復興與崛起，世界正緩慢地向多極化發展。同樣以GDP衡量，中國所占世界份額將從1980年的2.2%穩步上升至2013年的15.6%，印度也由同期的2.5%上升至5.8%，作為最大經濟聯合體的歐盟所占世界份額在2013年將達到18.7%，與美國保持平衡。這種大國間權力的消長反映了世界的多極化進程，但對全球霸權的直接打擊則來自其合法性的衰退。二戰結束時，絕對的實力優勢和盟國安全感的缺乏構成了美國霸權的合法性基礎。美國通過布雷頓森林體系和馬歇爾計劃逐步確立了其在西方世界與部分第三世界國家的地位。當西歐和日本逐漸擺脫二戰陰影時，美國的霸權不再為其盟友無條件接受，不結盟運動的興起和77國集團的出現更是加速了這一趨勢。隨后，蘇聯的解體一方面使美國成為唯一的超級大國，另一方面也削弱了美國領導世界事務的合法性。盡管后冷戰時代美國依然在軍事、經濟、文化等領域保持著強大的影響力并在世界主要地區扮演著重要的國際角色，但“就它的領導地位得到普遍承認和接受而言，它甚至連全球霸權都不是”。

霸權的衰落呼喚新的國際秩序維護者，而多極化趨勢意味著美國失去的霸權不會再為某個國家所繼承，全球化進程中的新興政治力量也未為此做好準備，當今世界面臨著構建大國伙伴關系框架的重任。然而，現實中這種伙伴關系框架的構建進程，特別是主要大國合作治理能力的提高——無論是多邊還是雙邊，都遠遠滯后于世界政治多極化的發展趨勢。

首先，在多邊框架問題上，目前包括聯合國在內的絕大多數國際機制都是美國及其盟友主導創立的。這一系列“舊機制”如今面臨著新興國家崛起與全球化深化的雙重挑戰，從而導致既有全球治理的不確定性。無論聯合國還是世貿組織，都不同程度地忽視了權力在國家之間的流散。新興國家與廣大第三世界國家還未能有效地普遍參與到國際事務中，導致國際組織治理能力的缺失。這些國家也由于缺乏參與世界事務的經驗，而在治理全球問題時無法形成有效的合力。

其次，美國在許多地區構建的雙邊合作關系，也阻礙了地區層面國家間多邊伙伴關系的形成。由于雙邊關系具有明顯的排他性，一國往往用其作為同第三國討價還價的資本甚于合作的途徑。2013年2月，日本首相安倍在華盛頓表示，日本永遠不會成為一個搖擺國家，它必須在亞太地區扮演規則主導者的角色。日本無疑希望在強化日美同盟的基礎上加強對東亞事務的領導能力，但領導權并不是僅靠聲明就可以獲得，它首先必須得到鄰邦的承認。安倍的言論顯然無法贏得鄰居尤其是中國的好感。而對于美國而言，由于東亞共同體內兩個最主要的參與者中日之間存在矛盾, 美國和日本又有著同盟關系,其很難扮演好平衡者的角色。因此，中美日三國也難以在東亞地區形成實質性的多邊合作。

二、經濟全球化發展失衡未能得到有效控制

不合理的國際經濟秩序與資源配置加劇了全球問題的蔓延，也增加了全球治理的難度。盡管勞動力、資本、原料、技術等生產要素的跨國流動，使全球市場經濟出現局部不均衡現象，但長期且明顯的不平衡不利于全球總體財富的增加。失衡的持續增長不僅會增加弱勢群體參與全球化的成本，也會造成全球治理主體之間在經濟地位上的分裂，進而阻礙全球共識的形成。

首先，國家間經濟發展不平衡影響著世界財富的分配。一方面，世界經濟在全球的分布具有不平衡性。世界GDP總量從1980年到2013年增長了近7倍，但撒哈拉以南非洲國家的GDP總額占世界份額卻始終維持在2.5%左右，而目前人均GDP最高的五國人均GDP總和是最低五國之和的376倍。世界大部分財富掌握在少數發達國家手中的現實并未因世界GDP總量的增長而改變。另一方面，經濟發展在地區內的分布也體現出不平衡性。即便在區域經濟一體化程度最高的歐元區，人們也逐漸意識到在不平衡的貿易與不謹慎的國家間借貸的影響下，南歐國家的破產與北部國家的繁榮是一枚硬幣的兩面，富國對其鄰國的經濟低迷同樣負有責任。因此，南北差異在多個層面蔓延，經濟與金融危機的爆發又加劇了這些矛盾。與有能力變革的既得利益者相比，大部分飽受失衡之苦的國家卻無力扭轉局面。

乍得沙塵暴的場景

2013年4月20日，在世行和國際貨幣基金組織（IMF）舉行的新聞發布會上，世行行長金墉（左二）舉起一張寫著“2030”字樣的紙，表示兩個機構要為在2030年基本消除全球絕對貧困而不懈努力。

其次，參與全球化的國家內部收入差距加大，使國家內部風險上升。收入鴻溝的存在不僅是國內問題，也與過去30年世界經濟的發展趨勢密切相關。技術革命對勞動技能要求的提高、勞動力跨國競爭的加劇和里根主義對當代國家政府角色的影響導致全球化進程中國家需要承受收入差距擴大之苦。收入差距所引發的問題，不僅會沖抵國家在經濟全球化進程中的收益，也會加劇國內階層間的對立。一旦經濟出現下滑，這種對立就會與政治斗爭、教派矛盾、高失業率等現象結合產生連鎖反應，對國家和地區穩定造成嚴重影響。北非—中東國家的一系列政治地震以及歐元區弱幣國的政局不穩，都是這一威脅的現實體現。

再次，世界經濟發展失衡還體現在不同領域之間。經濟一體化并非想象般廣泛，而是局限于某些經濟部門中。與汽車制造或高新技術產業相比，農業、新能源等領域的發展仍顯不足，使氣候變化、糧食短缺等全球問題無法得到有效控制。近年來，由于相關國家對農業領域投資減少，世界農業生產的增長率出現了總體性下滑，2013年糧食短缺的風險由2012年的9.4%上升為14.9%，成為第三大社會類風險，且極易與其他問題并發。世界糧食供應系統的結構性脆弱還體現在2008年后世界糧價的兩次飛漲，進而影響400—440萬中低收入國家民眾的生活。同時，近年來以生物燃料為主的新能源開發由于需要消耗大量谷物，客觀上推高了世界糧食價格，使得發展新能源以減少環境污染與保證糧食安全兩個目標相互掣肘。由于氣候變暖與饑餓問題的緊迫性，不論各國政府達成怎樣的減排協議，都必須增加對相關產業的投資與政策支持來緩解部門間的發展失衡。

全球層面的政治多極化與經濟發展失衡表明，許多既有的跨國治理機制與原則都是在為一個已經無法完全反應客觀現實的世界秩序而服務。因此，更加有效的全球治理要求改革現有治理機制，但國家之間的利益矛盾卻阻礙著全球治理革新的推進。

三、世界主要國家之間的利益分配存在分歧

在行為體互動層面，全球治理難以奏效的一個重要原因就是世界主要國家之間的利益爭奪。這種全球治理失靈被描述為脆弱或不合適的全球機制、共識與互動，與沖突的國家利益相結合，妨礙著行為體在應對全球危機領域的合作。國家利益的分歧部分源于全球體系，同時也來自國家目標的相互沖突。

首先，由于不確定性所導致的安全困境對當代國家安全的影響依舊巨大。冷戰結束時國際社會對世界新秩序的期望過于樂觀，21世紀國家在政治安全領域所面臨的不確定性不亞于冷戰時代。一方面，美國與被其視為對手的國家之間存在著戰略不信任，這些國家被認為將威脅美國的世界地位，或在近期可能損害美國的地區利益或國家安全。前者如中國、俄羅斯，美國與這些國家的關系長期處于合作與對抗的交織之中，雙方主觀上的不確定性構成了互信缺失的客觀基礎，阻礙著深層次合作的展開；后者如伊朗、敘利亞和朝鮮，美國對待這些國家時常奉行單邊主義或以軍事打擊相威脅，它對敘利亞危機的立場，不僅導致地區不穩定因素上升，也不利于構建國際社會的互信與合作。另一方面，其他國家間也因領土爭端、宗教矛盾、資源開發等問題存在安全困境。由于這些國家多是發展中國家或是在民族解放運動中誕生的民族國家，主權意識強烈，不易達成妥協，從而加大了協商治理的難度。

其次，由于經濟發展失衡與資源稀缺，以市場為導向的國家間也會產生尖銳的利益摩擦。一方面，由于發展階段與增長方式不同，各國在經濟、環境等領域存在利益沖突，立場分歧使合作治理陷入商而不定的窘境。世界性經濟低迷也使國家更傾向于根據短期利益行事而罔顧他國。在2009年哥本哈根氣候大會上，發展中國家與發達國家就責任分攤問題爭論不休，最終也未能達成具有法律約束力的協議。另一方面，為確保發展所必需的稀缺資源，國家通過增加直接的對外投資以保證供給。但跨國投資在當地產生的經濟與社會影響并不一定都是正面的，這就增加了投資國與目標國之間產生利益沖突的風險。更重要的是投資國之間的矛盾上升，如近年來西方國家對中國的對外投資十分警惕，中非關系的密切尤其增加了西方國家的不安，它們甚至在相關議題上屢屢刁難中國。

四、現有全球治理機制面臨合法性危機

治理機制的合法性在于機制的統治力能否為人們自愿認可，包括頒布規則，并通過獎順懲逆的方式確保規則得到遵守。如果治理機制所針對的對象或成員，甚至一般民眾對治理機制的合法性產生懷疑，治理效果就會大受影響。目前現有國際組織與治理機制存在的合法性問題主要集中于兩個方面。

一是國際組織的民主赤字影響著機構合法性，并存在于縱橫兩個維度中。在橫向上，現存國際組織是否能夠民主地代表大部分國家的利益，而不為少數國家所操控，正在面臨越來越多的發展中國家的質疑。例如，IMF被指責其不平等的加權表決系統忽視了小國與發展中國家的利益，撒哈拉以南的非洲國家占成員國總數近四分之一，卻只擁有5.6%投票權。合法性的流失迫使IMF尋求改革，2010年最高決策機構理事會批準相關方案，迄今已有148個成員國同意此項方案的第14次份額總檢查。在縱向上，伴隨公民社會網絡在全球范圍的形成，公眾不滿國際機構黑箱式的運作模式，要求決策者顧及一般民眾的利益甚至直接向選民負責。在復雜且高度一體化的世界中，大部分國際組織、地區組織都具有此類民主赤字的特征。如在歐洲一體化進程中，民眾與政治精英就歐盟東擴問題存在的沖突曾導致一體化進程在歐盟多國的社會層面受阻。

二是國際組織在表決機制上的爭議也影響著決策的合法性與效率。盡管國際機制的組織完備程度不及國家政府，但它同樣需要頒布規定，并明確遵守或觸犯規定的后果，同時宣稱自身具有此種權威。合理的表決機制有利于提高組織效率，增強決策權威，但不同國家對于“合理”的理解并不一致。一方面，在表決權分配上存在著加權與平權之爭。平權即一國一票、票票等值，體現了主權平等的精神，但缺乏令大國承擔更多國際責任的激勵；加權則根據貢獻賦予不同成員國票數，體現權利與義務的對等，但對小國則有失公允。正如各國在IMF決策改革中的激烈討論所反映的，現實中的決策需要在效率與公平間權衡，既要反應特定群體的利益，又要防止其獨斷專行。另一方面，在表決規則上存在著簡單多數、絕對多數與全體一致的爭論。顯然通過決議所需票數越多，其決策合法性就越高。全體一致邏輯上最具合法性，但這一方式易誘使國家頻頻動用否決權作為武器，從而使決策陷入癱瘓。因此與表決權分配一樣，平衡效率與公平也是提高決策合法性所要解決的問題。

五、全球治理議題與國內政治的聯系日益緊密

從國內角度看，全球治理議題與國內政治的界限日益模糊也增加了跨國治理的難度。隨著全球化的不斷深入，國家之間更加相互依賴，國際開放與互利合作變得日益重要。互聯網技術與大眾傳媒的發展，以及全球公民社會的發育也加劇了這一過程。跨國協商不再是外交家或政治精英的專利，越來越多的行為體能夠參與其中并施加影響。

首先，民主與媒體的發展使國內社會對國際事務的關注程度上升，由此增加了國際談判的觀眾成本。當政府間就分歧較大的議題進行協商時，國內壓力的存在使雙方讓步的可能性更小、協議達成的難度更大。其次，在一體化程度較高或地理位置相鄰的國家之間，國內活動可能外化并影響國際合作或造成區域性國際問題。《歐洲聯盟條約》簽訂以來，丹麥、法國、愛爾蘭等國多次通過全民公決延緩、阻止甚至改變了歐洲一體化的進程；2010年底始于突尼斯的政治動蕩在阿拉伯世界擴散，最終形成了席卷北非—中東地區的政權更迭，這些便是鮮明的印證。互聯網的普及與大眾傳媒的發展使這些影響的擴散和應對難度有增無減。

另一方面，經濟全球化尤其是加速的資本流動削弱了政府在宏觀經濟領域的自主權。政府對國內經濟的控制能力減弱，同時國內經濟狀態外溢的可能性卻在增加。2009年始于希臘的歐債危機就是一個國內危機與國際危機相互反映和加強的過程，資本市場信心喪失與各國主權債務惡化交織發展，產生了明顯的循環效應。這意味著在未來的全球經濟治理中，參與國家必須涉及更多的國內制度安排，觸及不同國內群體的利益，甚至牽涉主權讓渡。這種協商的風險和壓力無疑是巨大的，但在一個命運與共的全球社會中，單個國家別無選擇。

[1] Lee Howell eds., “Global Risks 2012 seventh Edition”, p.13. http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalRisks_Report_2012.pdf; Lee Howell eds., “Global Risks 2013 Eighth Edition”, p.52.

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[3] 本文涉及的國家和地區GDP世界份額為基于購買力平價的計算，IMF World Economic Outlook Database, April 2013.http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/weorept

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[10] Uri Dadush and KemaL Dervis, “The Inequality Challenge”, Current History, Jan.2013,p.13.

[11] IMF World Economic Outlook Database,April 2013. http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/weorept.

[12] Andrew Moravcsik, “Europe After the Crisis: How to Sustain a Common Currency”,Foreign Affairs, Vol.91., No.3, 2012, p.58.

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[17] Ray Witlin, “Global Food Crisis Response Program Quick Responses to Facilitate Longer-Term Solutions”, World Bank, 2013, http://www.worldbank.org/en/results/2013/04/11/global-food-crisis-responseprogram-results-profile.

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[21] Keen Booth and Nicholar J. Wheeler,The Security Dilemma: Fear, cooperation and Trust in World Politics, Pal-grave: Macmillan, 2008,pp.268-274.

[22]聯合國正式文件12-42814(C)，2012，http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=S.

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[25] http://www.brettonwoodsproject.org/art-549743

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[29] [美]羅伯特·基歐漢.全球治理機制的合法性[J].南京大學學報,2011,2:30.

[30] Lane, Jan-Erik, “International Organization Analyzed with the Power Index Method, ”CSGR Working Paper. No. 181/05,2005, p.5. http://wrap.warwick.ac.uk/1922/1/WRAP_Lane_p18105.pdf