十八屆三中全會：紀檢體制改革期待破局

王全寶

11月5日，中央紀委副書記張軍做客中央紀委監察部網站，就“改進巡視工作，強化巡視監督”與網友進行在線交流。

在提問環節，不少網友提出對紀檢體制改革的關注和建議。一位名為閆一時的網友認為，十八大之后中共中央反腐力度之大、效果之明顯有目共睹。從現在報道查處的反腐案例來看，這些案件多數是中央巡視組和網絡舉報首先發現或曝光的，而同級紀檢組織主動查處的則很少。

為此，網友閆一時提問說：“請問張書記，如果不進行紀檢體制改革，在同級黨組織領導下的紀檢組織，如何能真正發揮監督作用？”

網友百靈鳥也提出類似的問題：“張書記，基層紀檢改革勢在必行，同級黨委領導下并不能發揮很好的監督作用，你認為如何？”

近年來，無論是在學術界還是在實務部門，改革現有紀檢體制的呼聲日益高漲。今年8月27 日，中共中央政治局會議通過了未來5年懲治和預防腐敗體系規劃，其中重點提到了“要改革黨的紀律檢查體制”。為此，公眾對改革現有紀檢體制更是充滿了期待。

中共十八屆三中全會將于11月9日召開。對于此次會議可能商討的議題，反腐無疑是公眾最予以厚望的事項之一，其中反腐機構的改革和調整備受輿論關注。甚至有觀察家預測，十八屆三中全會后，中共的紀律檢查體制將有所改革。

條塊分割引致職能分散

9月2日，中央紀委監察部網站在整合機關5個網站的基礎上正式創建開通。網站公開了中央紀委監察部組織機構的內部設置。

根據該網站信息顯示，中央紀委、監察部合署辦公，內設27個職能部門，其中負責聯系中央國家機關和國有大型企業的紀檢監察室4個；負責聯系華北、東北、華東、中南、西南、西北等地方的紀檢監察室6個；綜合部門17個，中央紀委、監察部派駐紀檢監察機構53個。

一位不愿具名的中央紀委人士向《中國新聞周刊》透露，今年4至5月，中央紀委監察部就對其內設機構進行了調整，由原來的8個紀檢監察室擴至10個。紀檢監察室，也稱“查辦案件室”。

這位官員進一步透露說，在此次調整中，原黨風廉政建設室與原糾風室合并，成立“黨風政風監督室”；原執法監察室和原績效管理監察室也合二為一，成立新的“執法和效能監督室”。由此，目前中央紀委監察部的內設機構仍然是27個。

在上述紀委人士看來，中央紀委監察部組織機構內部設置的調整，與十八屆二中全會提出的轉變職能要求息息相關。“十八屆二中全會提出轉職能，一般都認為是政府的事，但實際上黨的部門也需要轉職能”。

“中央紀委機關轉職能力度還是很大的，不僅機關內部機構該撤的撤掉，該合的合并，該交的交出，該減的精簡，該放的放權。就連原來中央紀委參加各種領導小組共一百多個，現在已經砍掉近四十個，以后還要根據情況繼續清理。”這位紀委人士透露說。

中央紀委監察部適時調整內部機關設置，目的是為了讓反腐工作更有效率。紀檢監察室由8個擴至10個，則意在增強反腐敗力量。

制度反腐專家李永忠從軍事角度分析認為，“整合就是要適度收縮戰線。這些年，中國的反腐戰線拉得太長。紀委的戰線外擴得越來越大，由專門的監督機關到辦案機關，再到糾風部門，又到執法檢查部門等，離黨內監察機關這一職能越來越遠。因此要縮短戰線，集中精力打殲滅戰”。

但在全國層面，目前整個反腐體制則顯得過于分散。按照立法和制度設計，中國反腐機構的布局大致是：在黨內有紀檢部門，在政府有監察、審計部門，在司法體系則有檢察部門。

在中央層面，1993年1月，中共中央紀委和監察部（屬國務院組成部門之一）合署辦公，即“一套工作機構、履行黨的紀律檢查和行政監督兩項職能”。按照職責分工，中紀委負責黨內的紀律檢查，監察部負責行政官員的違法違紀監督和處分。

在最高人民檢察院之下，則設有反貪污賄賂總局，負責處理觸犯司法的腐敗犯罪行為。

此外還規定，國家審計署在審計中發現的違紀線索，要移交線索并協助配合有關部門查處相關重大案件。

學界將上述中國式反腐敗機構布局稱為“條塊分割”。在反腐敗學者、中央黨校教授林吉吉看來，分散在紀委、監察局、審計局、檢察院等部門的反腐力量，難以形成合力，造成各自為政，難以應對腐敗的多樣化。

對于反腐敗機構體系過于分散問題，中央紀委駐國家糧食局紀檢組長趙中權曾6月24日發表文章指出，反腐敗的職能分散于各級紀檢監察機關、政府專門設立的預防腐敗局、各級檢察機關及檢察機關設立的反貪污賄賂機構之中，這些機構職能重疊、邊界不清，難以形成反腐敗的合力。

反腐機構之橫向整合

2012年9月，珠海市橫琴新區廉政辦公室甫一成立，便引來社會關注。廉政辦公室下設綜合部、紀檢監察部、審計監督部、反貪污賄賂和反瀆職侵權部等4個部門，并成為珠海市紀委、監察局、審計局、檢察院的派駐機構，接受這些部門的對口業務指導。廉政辦公室成立之后，橫琴新區將不再單設紀檢、監察、檢察、審計等部門機構。

對這一項新的改革嘗試，廣東省紀檢部門顯得尤為低調，甚至很少對外宣傳橫琴反腐機構整合。

但這并不能減少輿論的關注。媒體將上述廉政辦公室比喻成內地版的“廉政公署”。它整合了紀檢、監察、檢察、審計等部門，成為中國內地第一個整體防治腐敗的機構。

但這一創新很快就產生新的問題。如果按照現行憲法規定和黨政機制的運行規律，橫琴新區廉政辦的推廣將遇到很大的挑戰，因為它不僅涉及政黨運行機制，還涉及行政管理體制改革以及司法上的銜接問題。

比如，紀檢監察屬于黨委系統，審計屬于行政系統，檢察則屬于司法系統，如果三者合并，就要修改憲法、黨章以及監察法，否則改革就缺乏法律支撐。

對于反腐敗機構的橫向整合，中紀委駐國家糧食局紀檢組組長趙中權建議，對現有分散在紀檢監察機關（預防腐敗局）、檢察機關（反貪污賄賂局）等反腐敗專門機構進行整合，建立“國家反腐敗委員會”，作為相對獨立的反腐專門機構。

對此，一位不愿具名的學者保持謹慎樂觀。他告訴《中國新聞周刊》，反腐機構橫向改革難度最大。因為涉及黨務系統（中央紀委）、政府系統（監察部與預防腐敗局）以及司法系統（檢察院），改革需要三大系統達成一致，這不同于一般的機構改革。

破解“同體監督“難題

近些年，中央紀委、監察部派駐紀檢監察機構所在單位發生的腐案件日漸增多，比如國家食品藥品監督管理局原局長鄭筱萸案、原鐵道部部長劉志軍案、發改委原副主任劉鐵男案等等。今年8月，上海高院紀檢組副組長、監察室副主任倪政文嫖娼事件，再次引發學界對派駐紀檢監察機構設置的反思。

這就是所謂的“同體監督”難題。實際上，為了破解這一難題，有關部門也做了不少改革的努力。2004年，中央紀委、監察部改革派駐機構的領導體制，將派駐機構由中央紀委、監察部和駐在部門雙重領導改為由中央紀委、監察部直接領導。一年后，又對20個單派駐機構實行了統一管理，這在當時被視為紀檢監察體制改革的突破點。其最大的突破，在于派駐機構從原來的受同級黨委、上級紀委“雙重領導”，改為由“上一級紀委統一管理，直接領導”。

針對反腐監督問題，在一些地方也做了一些改革試點。2007年11月，四川宜賓市南溪縣撤銷了全部15個鄉鎮紀委，設立了4個受縣委、縣紀委直接領導的片區紀委，他們分片包干全縣鄉鎮，片區紀委不受鄉鎮黨委領導。

這一“統一直管”的改革模式，破解了紀委受制于同級黨委“同體監督”的難題，實現了基層紀委垂直領導，一度成為全國學習的樣板。

然而，這個樣板并不符合《黨章》規定。根據現行《黨章》有關規定，鄉鎮紀委應當置于鄉鎮黨委和縣級紀委雙重領導下。于是，上述“統一直管”的嘗試在2012年被叫停，所撤的鄉鎮紀委現已經全部恢復。

迄今為止，派駐機構統一直管改革已經推行了9年，而用北京航空航天大學教授任建明的話來評價，“派駐機構依然是‘同體監督，沒有實質性改變。”

雖然派駐機構實現了統一直管，但紀檢組長仍是同級黨組成員，歸同級黨組領導。而且，派駐機構的福利、待遇、工資乃至人事安排，都由同級黨組負責。“屁股決定腦袋，這就削弱了派駐機構的異體監督功能。”李永忠說。

李永忠認為，相對于同體監督，異體監督更有效。“現在回頭看，中央巡視制度相對有力、有效，就是得益于比較完全的‘異體監督。而派駐機構主要受制于‘半同體、半異體監督，不利于監督職能的發揮，致使其作用大打折扣，效果也就不理想。”

也有學者建議，紀檢體制改革可仿照海關、稅務部門的垂直管理方式，地方紀委與同級黨委脫鉤，上提一格，由上一級紀委監督下一級政府，實施上級紀委的統一管理和直接領導。

近期有輿論稱，十八屆三中全會可能討論上述“紀檢體系垂直管理”問題，但據《中國新聞周刊》多方求證，此事目前并未提上議事日程。

始于中共十六大的紀檢體制改革，已經走過十年時間。而在下一步，這一改革又將何去何從？這讓公眾對十八大三中全會能否繼續推進紀檢體制改革有所期待。

北京航空航天大學教授任建明很早就提出改革現有反腐敗機構體制。在他看來，未來反腐制度改革的關鍵，是反腐敗的機構和體制設置。而反腐機構和體制改革的基本任務，應當是改革目前“條塊分割”的機構設置和體制安排。改革的方案可以總結為十六個字，即縱向垂直，橫向整合，授權充分，分步實施。

也就是說，首先要對反腐敗機構內部進行垂直化改革；其次是對反腐敗機構進行整合改革；三是通過體制改革和立法對反腐敗機構進行充分授權；四是通過體制改革，設置與反腐敗機構權力對應的外部和內部制約機制；五是對黨紀和法律的某些關系做出必要的調整。