國外區(qū)域規(guī)劃評(píng)估發(fā)展脈絡(luò)

◎ 盛蓉

目標(biāo)和進(jìn)程

目前，國外區(qū)域規(guī)劃評(píng)估涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共政策和管理、數(shù)理統(tǒng)計(jì)、社會(huì)學(xué)和心理學(xué)等多個(gè)學(xué)科。評(píng)估的目標(biāo)主要集中于三點(diǎn)：幫助決策、幫助資源分配和提高可信性。首先，評(píng)估幫助決策，是指評(píng)估結(jié)果有助于政府判斷區(qū)域規(guī)劃的真正價(jià)值和實(shí)際影響，因此直接關(guān)系到政府的下一步?jīng)Q策；其次，評(píng)估幫助資源分配，是指在財(cái)政和預(yù)算壓力下，評(píng)估可以幫助政府更好地分配資源并更好地使用現(xiàn)有資金，通過評(píng)估方案的效用和效率，判斷優(yōu)先發(fā)展某些地區(qū)和領(lǐng)域；再次，是指評(píng)估可以提高政府及區(qū)域規(guī)劃的信譽(yù)，通過提高透明度和公布評(píng)估結(jié)果，使公眾更了解區(qū)域規(guī)劃的效果并增加信任感?？傮w而言，評(píng)估是對(duì)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施效率和效用的直接反饋，有利于政策的完善和創(chuàng)新。

規(guī)劃和規(guī)劃評(píng)估是相互關(guān)聯(lián)的活動(dòng)，隨著規(guī)劃理念和實(shí)踐過程的演變，國外對(duì)區(qū)域規(guī)劃的評(píng)估也從單純考慮經(jīng)濟(jì)效用，發(fā)展為納入更多的社會(huì)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。具體進(jìn)程如下：

20世紀(jì)前半葉，規(guī)劃學(xué)者和實(shí)踐者已開始就區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，這時(shí)主要集中在規(guī)劃文本本身，以格迪斯為代表的城市研究者，采用調(diào)查——分析方法分析規(guī)劃文本，對(duì)規(guī)劃文本個(gè)體要素進(jìn)行分析，包括對(duì)現(xiàn)有框架的分析、規(guī)劃方案的一致性分析、規(guī)劃方案的相關(guān)性分析等。

20世紀(jì)下半葉開始，進(jìn)入綜合理性評(píng)估的時(shí)代，主要是基于對(duì)規(guī)劃方案的描述和目標(biāo)闡述，運(yùn)用嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)學(xué)和數(shù)理方法評(píng)估規(guī)劃方案，在計(jì)算衡量規(guī)劃成本和收益后做出所謂的“理性選擇”。

20世紀(jì)80年代后，進(jìn)入溝通型規(guī)劃時(shí)期，重在規(guī)劃過程中評(píng)估各方利益如何達(dá)成一致，規(guī)劃各方是否共同參與、相互溝通及相互博弈等情況。

20世紀(jì)90年代后，環(huán)境和能源問題受到公眾關(guān)注，這一時(shí)期規(guī)劃者關(guān)注城市形式、可持續(xù)發(fā)展等議題，規(guī)劃評(píng)估主要以環(huán)境和社會(huì)影響評(píng)估為主。

評(píng)估步驟

國外對(duì)區(qū)域規(guī)劃評(píng)估，一般有9大步驟：

（1）對(duì)區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行界定，并明確評(píng)估的目標(biāo)。

（2）明確評(píng)估的主要參與者，包括政府機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估結(jié)果的使用者（如政策制定者、政策實(shí)施或者項(xiàng)目管理者）及其他相關(guān)方。

（3）選擇適合的評(píng)估機(jī)構(gòu)，包括自我評(píng)估、政府機(jī)構(gòu)評(píng)估、外部評(píng)估（如研究結(jié)構(gòu)和管理咨詢機(jī)構(gòu)）等。

（4）選擇適當(dāng)?shù)脑u(píng)估方法對(duì)區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，計(jì)算成本投入和收益。

（5）營造較好的評(píng)估文化。

（6）策略性地管理評(píng)估活動(dòng)，在政府機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌和管理下，實(shí)際的評(píng)估活動(dòng)可能會(huì)分散到不同層級(jí)和職能處，這有利于從不同的角度、使用不同的方法進(jìn)行評(píng)估。

（7）提高評(píng)估結(jié)果的信譽(yù)。

（8）將評(píng)估結(jié)果與決策過程緊密聯(lián)系。

（9）積極向外公布評(píng)估結(jié)果。

范式與方法

目前，國外對(duì)區(qū)域規(guī)劃的中后期評(píng)估主要包括以下幾種范式：

第一種范式是PPIP。是由Alexander 和Faludi于1989年提出的規(guī)劃和政策評(píng)估的框架，該框架綜合性和互補(bǔ)性較強(qiáng)，整合了各個(gè)發(fā)展階段的特點(diǎn)，其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括一致性、理性的成本效用比例、事前最優(yōu)性、事后最優(yōu)性、效用性，這些標(biāo)準(zhǔn)被具體化為一系列的問題，直接運(yùn)用于政策或規(guī)劃方案的評(píng)估，根據(jù)調(diào)查中對(duì)這一系列問題的回答，評(píng)估結(jié)果被分為正面、中立、負(fù)面三種。

第二種范式是MEANS。20世紀(jì)90年代末期，歐洲委員會(huì)為了便于分配結(jié)構(gòu)性基金，提出了MEANS的評(píng)價(jià)框架。它包括四個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn)，即相關(guān)性、效果和效率、效用。此外還有三個(gè)互補(bǔ)性的標(biāo)準(zhǔn)，即目標(biāo)是否清晰、各個(gè)目標(biāo)的內(nèi)在聯(lián)系性、各規(guī)劃之間目標(biāo)的外在聯(lián)系性。

第三種被稱為Norton范式。共涉及六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，其中三個(gè)與實(shí)施過程相關(guān)，包括當(dāng)?shù)毓賳T對(duì)于規(guī)劃是否重視和投入、規(guī)劃的總體質(zhì)量、規(guī)劃的使用。另外三個(gè)與規(guī)劃內(nèi)容相關(guān)，包括當(dāng)?shù)毓賳T的政策偏好、規(guī)劃政策的重點(diǎn)、規(guī)劃應(yīng)用的重點(diǎn)。在20世紀(jì)90年代，該范式曾用于評(píng)估美國南卡羅萊納州沿海地區(qū)的眾多地方性規(guī)劃。

第四種可以稱為Brody/Highfield/Thornton范式。曾運(yùn)用于美國弗羅里達(dá)州濕地開發(fā)許可項(xiàng)目的空間模式評(píng)估。Brody、Highfield和Thornton的評(píng)估主要關(guān)注區(qū)域規(guī)劃的三個(gè)問題：一是濕地在十年中如何開發(fā)、開發(fā)的范圍怎樣劃定，二是濕地許可是否集中在高密度開發(fā)許可地帶或者是否嚴(yán)重偏離了規(guī)劃的原定空間范圍，三是規(guī)劃的實(shí)施在多大程度上符合規(guī)劃原文的質(zhì)量和內(nèi)容。在以上框架范圍內(nèi)，通過GIS技術(shù)測(cè)量實(shí)施前和實(shí)施后的用地變化做出評(píng)估，這一方法還曾運(yùn)用于評(píng)估當(dāng)?shù)氐某鞘袛U(kuò)張限制政策。

此外，還有研究者將評(píng)估方法分為四類，即分析型方法、參與型方法、專家型方法和主觀型方法，方法操作所需的信息簡介如下（表1）：

表1 評(píng)估方法簡介

綜上可知，西方盡管重視規(guī)劃，在方法和細(xì)節(jié)上考慮得很周全，但并沒有專門性的規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估指標(biāo)體系和系統(tǒng)的政策法規(guī)。這既與中西方的國家和政府體制不同，也與其區(qū)域與城市發(fā)展的背景、形勢(shì)和任務(wù)不同相關(guān)。但其中一些政策、指標(biāo)與方法，對(duì)我國開展區(qū)域規(guī)劃評(píng)估仍有借鑒和參考價(jià)值。