城市污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施選址研究

◎ 寧波市規(guī)劃設(shè)計研究院 鄔揚

工業(yè)化帶來的環(huán)境污染已經(jīng)成為當(dāng)代社會不可回避的問題。近年來陸續(xù)新建或計劃建設(shè)的垃圾焚燒廠、變電所、高架道路、熱電廠等市政基礎(chǔ)設(shè)施，都遭受了或多或少的阻力，公眾因“鄰避情結(jié)”引發(fā)了各類網(wǎng)絡(luò)聲討、集體“散步”、靜坐請愿等群體行為屢見不鮮。如何在規(guī)劃方案設(shè)計階段盡量避免可能發(fā)生的沖突成為本文的主要探討內(nèi)容。

1、城市污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施的釋義

市政基礎(chǔ)設(shè)施是建設(shè)城市物質(zhì)文明和精神文明的重要保證，是持續(xù)保障城市可持續(xù)發(fā)展的一項關(guān)鍵性的設(shè)施。它主要由交通、給水、排水、燃?xì)?、環(huán)衛(wèi)、供電、通信、防災(zāi)等各項工程系統(tǒng)構(gòu)成。同其他公共設(shè)施相比，市政基礎(chǔ)設(shè)施有其獨有的特點：一是市政基礎(chǔ)設(shè)施一般是由政府直接或間接投資的公益性項目，其產(chǎn)品為公眾使用；二是市政基礎(chǔ)設(shè)施的投資效益只能在其使用過程中顯現(xiàn)；三是市政基礎(chǔ)設(shè)施的集體性價值和社會性價值屬性占據(jù)主導(dǎo)；四是市政基礎(chǔ)設(shè)施往往對周邊的土地價值、生態(tài)環(huán)境等有較強的互動。事實上，絕大多數(shù)的市政基礎(chǔ)設(shè)施都對環(huán)境存在一定程度的污染，只是輕重緩急不同。本文的研究對象正是基于這些特點基礎(chǔ)上，在建設(shè)、使用及生產(chǎn)過程中可能會產(chǎn)生對周圍環(huán)境的污染，而導(dǎo)致民眾反對建設(shè)的污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施。

2、城市污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困境的成因分析

早在四十多年前，西方學(xué)者就注意到了社會上存在反對某種設(shè)施建設(shè)或土地使用的現(xiàn)象，推動了80年代初“鄰避”(Not-In-My-Backyard)的概念產(chǎn)生，引起了當(dāng)時社會的廣泛關(guān)注與討論。在上世紀(jì)八十年代初期，污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施的概念剛剛開始建立，學(xué)者們普遍認(rèn)為污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平息息相關(guān)。在經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的區(qū)域較易大規(guī)模出現(xiàn)：首先是當(dāng)?shù)氐耐恋爻杀颈容^低，同時這些地區(qū)的可供開發(fā)的土地資源比較多；其次就是該類設(shè)施進入這些區(qū)域的綜合成本比較小。經(jīng)濟補償作為一種可行的手段充分采用在對于當(dāng)?shù)鼐用竦难a償中來，從而使得這些地區(qū)的民眾能主動接受這些具有鄰避性質(zhì)的公用設(shè)施建設(shè)，極端情況下，該類污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施帶來的一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈甚至能大幅推動一些地區(qū)的經(jīng)濟增長。而在現(xiàn)今社會，城市中污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施最終選址方案越來越接近城市中心區(qū)域，究其原因主要是由于中心區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平較高，使得該區(qū)域內(nèi)對于屬于基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)的市政基礎(chǔ)設(shè)施的配套要求也相應(yīng)提升，由于市政基礎(chǔ)設(shè)施的不斷建設(shè)，環(huán)境惡化的問題日益嚴(yán)重，居民對于如垃圾焚燒廠、變電所等設(shè)施的反應(yīng)通常是立即排斥，擔(dān)憂環(huán)境品質(zhì)可能的影響，以及同時而來的地價、房價的下跌，政府部門雖極力宣稱污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施對于當(dāng)?shù)氐牟豢苫蛉?，但仍然無法阻止類似的情況，無法做出及時、有效的回應(yīng)。

3、城市污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施選址主要影響因素

3.1 區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平

污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)置一般以“最小抗?fàn)巺^(qū)域”為基本準(zhǔn)則，這個“最小抗?fàn)巺^(qū)域”的特定地點既包括地理意義上的非中心區(qū)域，也可能是其他意義上的（如文化或經(jīng)濟意義上）非中心區(qū)域?？偟膩碚f，它與經(jīng)濟發(fā)展水平、社會地位、受教育程度均有很大程度的聯(lián)系性。它相對較易設(shè)置在對于上述因素相對弱小的地區(qū)：首先是當(dāng)?shù)氐耐恋爻杀颈容^低，同時這些地區(qū)的可供開發(fā)的土地資源比較多；其次就是該類設(shè)施進入這些區(qū)域的綜合成本比較小。經(jīng)濟補償作為一種可行的手段充分采用在對于當(dāng)?shù)鼐用竦难a償中來，從而使得這些地區(qū)的民眾能主動接受這些具有鄰避性質(zhì)的公用設(shè)施建設(shè)，極端情況下，該類污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施帶來的一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈甚至能大幅推動一些地區(qū)的經(jīng)濟增長。

3.2 決策透明和公正性因素

污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施往往是由國家直接或間接擁有的，決策部門預(yù)料到由于污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施存在的危險性，地方民眾對它可能采取消極對待，因而采取的決策過程一般是小范圍的，待規(guī)劃完成才對外公布。這種偏袒犧牲了社區(qū)利益，造成了社區(qū)與政府之間的沖突，從而進一步加深當(dāng)?shù)鼐用竦牟粷M。

3.3 決策的一致性

規(guī)劃決策制訂隨意性較大，規(guī)劃缺乏權(quán)威性，存在“朝令夕改”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了規(guī)劃對市政基礎(chǔ)設(shè)施選址的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)，乃至出現(xiàn)無序的重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，國家資源被大量的浪費。缺乏科學(xué)的指導(dǎo)，僅僅依靠規(guī)范是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足要求的。造成的問題不僅有損規(guī)劃決策的科學(xué)性、有效性，也不利于和諧社會的創(chuàng)建。

4、城市污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施選址的對策措施

規(guī)劃工作者目前在城市規(guī)劃中對于污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施選址更多的依據(jù)規(guī)范來進行。單一的規(guī)范來源有它的局限，造成城市中污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施選址的困境短期內(nèi)將難以解決。本文試著從城市規(guī)劃的角度提出了幾個概括性的解決策略。

4.1 提升規(guī)劃的科學(xué)性與法律效應(yīng)

在規(guī)劃的編制過程中應(yīng)首先考慮促進資源的有效配置，針對土地的不同使用性質(zhì)及相容性情況，在每個區(qū)域（例如，住宅、商業(yè)和工業(yè)用途的獨立的區(qū)域）劃分出特定的土地使用面積作為污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施的選址。同時利用其它措施對用地之間加以隔離。例如，它可以調(diào)節(jié)種植喬木和灌木，廣告牌，顏色，高度的建筑物和其他美觀的考慮。污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施如污水處理廠和垃圾填埋場或固體廢物的垃圾場的選址都因預(yù)先在相關(guān)規(guī)劃中明確。這樣有助于減少因規(guī)劃缺失而導(dǎo)致的土地用途性質(zhì)的沖突，同時降低任何從設(shè)施所產(chǎn)生的負(fù)外部性程度。如果規(guī)劃的法律地位能夠得到充分承認(rèn)，在選址和建設(shè)過程中也可減少額外代價。

圖表1 規(guī)劃選址技術(shù)路線

4.2 提高公眾參與的程度

傳統(tǒng)的閉門造車式的決策過程——由專家進行技術(shù)、經(jīng)濟、社會及政治影響等因素分析，然后做出決定，再告知或說服當(dāng)?shù)鼐用瘢蛞哉姓顝娖冉邮堋诋?dāng)今社會體系下的運作已經(jīng)不足夠順暢，并導(dǎo)致了種種社會問題。因此自下而上的決策過程及政治對話的強化有助于“鄰避”困境的化解。為與沖突有關(guān)的各方提供充分接觸了解的機會。即通過公眾參與的形式，平衡各類集團之間的利益。應(yīng)對與解決鄰避現(xiàn)象的發(fā)生。

4.3 健全風(fēng)險評估與保障機制

考慮到設(shè)施負(fù)面影響的潛在性，應(yīng)積極采用風(fēng)險評估與機制體制的完善。規(guī)劃過程中的風(fēng)險評估應(yīng)成為在污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施建成前后避免意料之外后果的一種有效手段。通過環(huán)境影響報告書中對項目實施的評估，完全可以通過修改該項目的規(guī)模，設(shè)施的搬遷，甚至取消擬建項目來保障當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境的影響。

5、后記

顯然，城市污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施的選址問題是一個值得每個城市規(guī)劃決策者和參與者關(guān)注的問題。一味地將選址沖突視為人性自私的反映，缺乏必要的風(fēng)險意識和沖突應(yīng)對機制，沖突爆發(fā)之后再亡羊補牢，不但不利于問題的解決，反而極易引發(fā)更大范圍的對立和沖突，造成嚴(yán)重后果。該類設(shè)施的選址必須回到理性的公共利益分析上，面對已經(jīng)存在的矛盾沖突，通過梳理矛盾背后的復(fù)雜動因，促成規(guī)劃的順利實施。在今后的規(guī)劃制定及實施過程中，我們可以更多的采用引入第三方機構(gòu)的形式，增強規(guī)劃的科學(xué)性及公正性，強化公眾參與，更好的表達(dá)個人利益的訴求。為更有效的指導(dǎo)污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，建立一套獨立的對于該類設(shè)施的社會評價體系，以便能夠較好的理清污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施選址過程中各方利益的得失與社會成本的大小等問題。