中國生態(tài)城市建設(shè)仍“在路上”

◎ 本刊記者 陳桂龍

6月20日，由中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展研究中心、甘肅省城市發(fā)展研究院、蘭州城市學(xué)院共同研究編撰，社科文獻(xiàn)出版社出版的《生態(tài)城市綠皮書》發(fā)布會(huì)在中國社會(huì)科學(xué)院舉行。

《中國生態(tài)城市建設(shè)發(fā)展報(bào)告（2013）》指出：城鎮(zhèn)化是繼我國工業(yè)化、市場化之后，推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大引擎。

毋庸置疑，生態(tài)城市建設(shè)仍然“在路上”，任重而道遠(yuǎn)。2011～2012年，中國發(fā)生了許多涉及生態(tài)城市建設(shè)的事件和問題，值得我們密切關(guān)注、深度反思，需要我們進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積極拓展生態(tài)城市的建設(shè)思路。

中國生態(tài)城市建設(shè)任重道遠(yuǎn)

1.汽車快速發(fā)展問題與生態(tài)城市建設(shè)

縱觀世界城市發(fā)展歷史，城市發(fā)展的一個(gè)主要特征和軌跡就是城市重心從“步行城市”向“汽車城市”的遷移和過渡。當(dāng)前中國的城市發(fā)展中，城市化與汽車化正在同步快速進(jìn)行。隨著汽車價(jià)格的下降和居民收入的增加，各大中城市的汽車擁有量正在快速增長，中國已經(jīng)成為一個(gè)汽車生產(chǎn)和消費(fèi)大國。據(jù)工業(yè)和信息化部2012年1月20日發(fā)布的2011年中國汽車工業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況公告，2011年我國汽車市場實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)增長，汽車產(chǎn)銷量雙超1840萬輛，再次刷新全球歷史紀(jì)錄。據(jù)新華網(wǎng)2012年11月10日報(bào)道，到2012年6月底，中國汽車保有量達(dá)到1.14億輛，其中私人汽車保有量達(dá)到8613萬輛。全國17個(gè)城市的汽車保有量超過100萬輛，其中北京、成都、天津、深圳、上海等5個(gè)城市的汽車保有量超過200萬輛。

對于人口基數(shù)龐大、人口高度密集的中國來說，發(fā)達(dá)國家的發(fā)展模式，即依靠石化類燃料、以汽車為中心的不可再生型經(jīng)濟(jì)模式和消費(fèi)模式，并不適合。在小汽車交通還沒有成為城市交通主要方式之前，我們應(yīng)該抓住調(diào)控的主動(dòng)權(quán)和治理的最佳時(shí)機(jī)，妥善處理汽車引發(fā)的城市問題：第一，按照“就近原則”合理規(guī)劃城市，控制城市規(guī)模，建設(shè)緊湊型城市；第二，按照步行、自行車、鐵路、軌道、公共交通、小轎車和卡車的優(yōu)先順序，發(fā)展城市的綠色交通體系；第三，總結(jié)全國節(jié)能和新能源汽車示范推廣試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展節(jié)能與新能源汽車、發(fā)展智能交通系統(tǒng)。

2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題與生態(tài)城市建設(shè)

2012年7月21日，首都北京市遭遇特大水澇自然災(zāi)害。61年來最大的一場降雨使市內(nèi)出現(xiàn)了嚴(yán)重的內(nèi)澇，不少路段因積水交通中斷，大量汽車浸泡在積水中熄火，由于溺水、觸電、房屋倒塌、泥石流、創(chuàng)傷性休克、高空墜物、雷擊等原因77人遇難。無獨(dú)有偶，根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2010年對全國351個(gè)城市的調(diào)研，在2008～2010年的3年間，中國62%的城市都曾發(fā)生過內(nèi)澇事件，發(fā)生3次以上較大內(nèi)澇事件的城市有137個(gè)。這些事件充分暴露了我國城市建設(shè)的諸多問題：一是在城市化快速發(fā)展進(jìn)程中，對支撐城市運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)尤其是排水系統(tǒng)不夠重視，投入嚴(yán)重不足；二是城市的大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，嚴(yán)重破壞和干擾了城市地表覆被和自然水文條件；三是許多城市對涉及雨洪控制的園林、水利、道橋、管理等方面缺乏綜合協(xié)調(diào)性設(shè)計(jì)規(guī)劃；四是面對極端的降雨事件，許多城市缺乏科學(xué)的預(yù)警機(jī)制、應(yīng)對技術(shù)和治理手段。

一系列內(nèi)澇事件引發(fā)了我們對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市建設(shè)關(guān)系問題的反思。當(dāng)前，中國城市防洪排澇體系布局與急速擴(kuò)張中城市水安全保障需求不匹配的矛盾日益突出。尤須指出的是，中國城市非理性擴(kuò)張的現(xiàn)象普遍存在，“先地上、后地下”的城鎮(zhèn)化擴(kuò)張模式，使本應(yīng)先行的城市防洪排澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)舉步維艱。城市發(fā)展中充斥著肆意擠占河湖水域的短視行為，往往擴(kuò)張到防洪圈外或低洼易澇區(qū)中，卻沒有必要的自保措施，這為城市防洪安全留下了重大隱患。

城市人居環(huán)境包括自然系統(tǒng)、人類系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、居住系統(tǒng)和支撐系統(tǒng)，其中支撐系統(tǒng)主要指人類住區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，包括公共服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)——自來水、能源和污水處理，交通系統(tǒng)，通信系統(tǒng)，計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)和物質(zhì)環(huán)境規(guī)劃等。生態(tài)城市建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是要建立起科學(xué)、便捷、安全、合理的符合生態(tài)規(guī)律的基礎(chǔ)設(shè)施支撐系統(tǒng)。目前中國許多城市正在進(jìn)行新城區(qū)的開發(fā)及老城區(qū)的改建，城市規(guī)劃、道路建設(shè)必須與城市地下管道綜合走廊建設(shè)同步進(jìn)行，綜合解決城市發(fā)展對排水、排污、供水、供氣、供熱、供電、通信等各種管網(wǎng)系統(tǒng)的需求問題：第一，系統(tǒng)規(guī)劃城市地下水道以及其他管網(wǎng)的配套協(xié)調(diào)建設(shè)；第二，精心設(shè)計(jì)城市水資源的給排處理以及循環(huán)利用開發(fā)；第三，積極借鑒和引進(jìn)國外雨水生態(tài)處理先進(jìn)方法和技術(shù)；第四，避免基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對城市生態(tài)足跡和自然肌理的破壞。

3.空氣質(zhì)量監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)問題與生態(tài)城市建設(shè)

近年來，隨著以煤炭為主的能源消耗大幅攀升、機(jī)動(dòng)車保有量急劇增加，京津冀等區(qū)域灰霾現(xiàn)象頻發(fā)，PM2.5污染問題日益凸顯。PM2.5正式納入中國空氣質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)，表明國家將要以更大的決心、更高的標(biāo)準(zhǔn)、更有力的措施，切實(shí)加強(qiáng)大氣污染綜合防治，推動(dòng)空氣質(zhì)量的持續(xù)改善。生態(tài)城市建設(shè)將要在以下方面予以關(guān)注：第一，各城市要加快淘汰電力、鋼鐵、建材、有色、石化、化工等行業(yè)的落后產(chǎn)能，積極推進(jìn)使用清潔能源，對城區(qū)重污染企業(yè)實(shí)施搬遷和節(jié)能環(huán)保技術(shù)改造，優(yōu)化工業(yè)布局。第二，要提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻，在重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤└訃?yán)格的大氣污染物排放特別限制，禁止新建、擴(kuò)建除熱電聯(lián)產(chǎn)以外的燃煤電廠、鋼鐵廠、水泥廠。嚴(yán)把新建項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管。第三，要突出抓好機(jī)動(dòng)車污染防治，提高車用燃油品質(zhì)與機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)。第四，要加強(qiáng)城市間的協(xié)同防控，特別是在京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域的城市之間，實(shí)施大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，建立極端氣象條件下的大氣污染預(yù)警體系。

4.環(huán)境影響評價(jià)問題與生態(tài)城市建設(shè)

環(huán)境影響評價(jià)是指對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，并進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。環(huán)境影響評價(jià)的根本目的是鼓勵(lì)在規(guī)劃和決策中考慮環(huán)境因素，最終使人類活動(dòng)更具環(huán)境相容性。近年來國家加強(qiáng)了對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)的監(jiān)管，對不符合環(huán)保法律的建設(shè)項(xiàng)目采取了嚴(yán)厲措施：國家明令淘汰、禁止建設(shè)的不符合產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目一律不批；環(huán)境污染重，產(chǎn)品質(zhì)量低，能耗、物耗高，特別是污染物排放不能達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目一律不批；環(huán)境質(zhì)量不能滿足環(huán)境功能要求的項(xiàng)目，盡管項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益好，但是當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量已經(jīng)不能滿足環(huán)境功能要求的，已經(jīng)沒有總量指標(biāo)的項(xiàng)目一律不批；位于自然保護(hù)區(qū)、核心區(qū)、緩沖區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目一律不批。做出了一系列嚴(yán)格規(guī)定：嚴(yán)格限制涉及飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)以及重要生態(tài)功能區(qū)的項(xiàng)目；嚴(yán)格控制高耗能，就是產(chǎn)業(yè)開發(fā)中能耗、物耗、污染物排放量大的項(xiàng)目的審批，并且要堅(jiān)決杜絕已被淘汰的項(xiàng)目以所謂技術(shù)改造、拉動(dòng)內(nèi)需的名義上馬；嚴(yán)格按照總量控制的要求，把污染物排放總量作為區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)發(fā)展的約束條件。另外根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》，把“區(qū)域限批”納入日常環(huán)境監(jiān)管。“區(qū)域限批”是指如果一家企業(yè)或一個(gè)地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)境違法的行為，環(huán)保部門有權(quán)暫停這一企業(yè)或這一地區(qū)所屬或境內(nèi)的除循環(huán)經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目外的所有項(xiàng)目，直到它們的違規(guī)項(xiàng)目徹底整改為止。這一舉措使環(huán)境影響評價(jià)對于我國調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式具有重大意義。

近年來，公眾對一些項(xiàng)目可能對自身生活環(huán)境產(chǎn)生的影響十分關(guān)切。一些項(xiàng)目遮遮掩掩上馬，在環(huán)評過程中未能讓公眾充分了解相關(guān)信息、參與項(xiàng)目評價(jià)，最終引發(fā)了群體性事件。2012年10月22日，寧波市鎮(zhèn)海區(qū)灣塘等村數(shù)百名村民，以該市鎮(zhèn)海煉化分公司擴(kuò)建一體化項(xiàng)目中的PX項(xiàng)目距離村莊太近為由，到區(qū)政府集體上訪，并圍堵了城區(qū)一處交通路口，造成群體性事件。10月28日，寧波市經(jīng)與項(xiàng)目投資方研究決定，堅(jiān)決不上PX項(xiàng)目，煉化一體化項(xiàng)目前期工作停止推進(jìn)，再作科學(xué)論證。近年來，全國多個(gè)城市發(fā)生了抵制PX項(xiàng)目的群體性事件。2011年，大連市民游行反對PX項(xiàng)目，2007年廈門市民為反對PX項(xiàng)目進(jìn)行“集體散步”抵制。PX是二甲苯的簡寫，屬于低毒類化學(xué)物質(zhì)，可燃，有毒，有刺激性。PX對眼睛及上呼吸道有刺激作用，高濃度時(shí)，對中樞系統(tǒng)有麻醉作用，吸入較高濃度的二甲苯甚至?xí)霈F(xiàn)急性中毒。此事件反映出兩個(gè)問題：一是群眾“鄰避效應(yīng)”意識(shí)的增強(qiáng)。“鄰避效應(yīng)”是指居民或當(dāng)?shù)貑挝灰驌?dān)心建設(shè)項(xiàng)目（如垃圾場、核電廠、殯儀館等鄰避設(shè)施）對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來諸多負(fù)面影響，而產(chǎn)生的嫌惡情結(jié)和“不要建在我家后院”的心理，并由此采取的強(qiáng)烈和堅(jiān)決的、有時(shí)高度情緒化的集體反對甚至抗?fàn)幮袨椤６侵袊F(xiàn)行的環(huán)境影響評價(jià)制度在實(shí)踐中亟須完善，其中最重要的就是要做到信息公開，讓公眾充分參與到環(huán)評過程中，保障相關(guān)居民的知情權(quán)及對與自己相關(guān)事項(xiàng)的決策權(quán)。

中國生態(tài)城市發(fā)展戰(zhàn)略和政策法律建設(shè)的缺陷不容忽視

（1）生態(tài)城市發(fā)展戰(zhàn)略的研究缺乏高度

目前，中國對生態(tài)城市發(fā)展戰(zhàn)略的研究還處于一個(gè)相對較低的水平。很多生態(tài)城市提出的發(fā)展戰(zhàn)略基本雷同，沒有特色。如不少生態(tài)城市都提出要大力發(fā)展信息技術(shù)、生物技術(shù)和新能源技術(shù)等高新技術(shù)，其結(jié)果只能是重復(fù)建設(shè)，造成資源的浪費(fèi)和環(huán)境的破壞。一些城市的發(fā)展戰(zhàn)略沒有充分體現(xiàn)生態(tài)和環(huán)境優(yōu)先的原則。有的則過分強(qiáng)調(diào)了某一個(gè)方面，如植樹種草、環(huán)境保護(hù)或旅游開發(fā)，而忽視了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和人文等因素。

（2）系統(tǒng)的生態(tài)城市規(guī)劃和政策體系尚未形成

生態(tài)城市規(guī)劃是一種以生態(tài)為導(dǎo)向的整體規(guī)劃，旨在建立合理的生態(tài)城市建設(shè)目標(biāo)體系。目前，我國生態(tài)城市建設(shè)規(guī)劃與生態(tài)城市建設(shè)的保障措施明顯缺乏。實(shí)踐中，中國大中城市各類開發(fā)區(qū)、大學(xué)城、科技園、軟件園、旅游度假村等獨(dú)立規(guī)劃的現(xiàn)象，給城市的健康持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。

當(dāng)前中國建設(shè)低碳生態(tài)城市陷入了循環(huán)困境：一方面，地方政府沒有經(jīng)驗(yàn)，寄希望于中央的政策文件指導(dǎo)，以向中央取經(jīng)；另一方面，國家發(fā)改委同樣沒有經(jīng)驗(yàn)，寄希望于通過地方實(shí)施，以觀地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。“中國政府尚沒有提出關(guān)于‘低碳生態(tài)城市’的專門政策，在中國‘低碳生態(tài)城市’是歸于‘節(jié)能減排’政策和統(tǒng)計(jì)核算單位之中的，因此，中國低碳生態(tài)城市政策體系即可視同于節(jié)能減排政策框架。”受困于經(jīng)驗(yàn)的缺乏導(dǎo)致城市低碳發(fā)展政策結(jié)構(gòu)的零散性和嘗試性。從低碳發(fā)展政策來說，處于探索階段的城市低碳發(fā)展政策實(shí)施出現(xiàn)了政策價(jià)值認(rèn)定片面化、政策結(jié)構(gòu)不合理、政策執(zhí)行功利化及政策評估結(jié)果不透明等一系列誤區(qū)。

（3）生態(tài)城市政策法律體系不夠健全

盡管中國現(xiàn)已初步形成包括憲法、法律以及相應(yīng)的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)所構(gòu)成的保障城市生態(tài)化建設(shè)的法律法規(guī)體系，但與國外較完善、成熟的規(guī)范城市生態(tài)化建設(shè)的法制相比，中國的相關(guān)立法還處于較低層次，某些法律、法規(guī)有待制定和頒布。國外立法將可持續(xù)發(fā)展、尊重生態(tài)規(guī)律、預(yù)防污染、污染者負(fù)擔(dān)、污染物綜合控制，尤其是公眾參與、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)綜合決策等原則納入立法中，而中國并沒有完全納入。如土壤污染、化學(xué)物質(zhì)污染、生態(tài)保護(hù)、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護(hù)、環(huán)境損害賠償、污染責(zé)任保險(xiǎn)和環(huán)境監(jiān)測等方面的法律法規(guī)，有關(guān)清潔生產(chǎn)方面的法規(guī)、有關(guān)重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)整治的法律法規(guī)、有關(guān)資源保護(hù)再生的法律、有關(guān)環(huán)境保護(hù)基金的法律等專項(xiàng)立法都有待建立與完善。

盡管中國絕大多數(shù)地級(jí)以上城市都把“生態(tài)城市”作為建設(shè)目標(biāo)，但缺乏類似于《生態(tài)城市促進(jìn)法》的生態(tài)城市建設(shè)綜合立法。生態(tài)城市的建設(shè)只能按照現(xiàn)有法規(guī)進(jìn)行，而現(xiàn)有的與生態(tài)城市建設(shè)有關(guān)的法律法規(guī)，只是針對一般城市建設(shè)所設(shè)，因此相對生態(tài)城市建設(shè)而言，這些原則性的法律條款難以操作。例如，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了“政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，但誰來執(zhí)行？誰來監(jiān)督？負(fù)不了責(zé)怎么辦？負(fù)不起責(zé)怎么辦？需要制定相應(yīng)的細(xì)則。《可再生能源法》確立了國家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度，但由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，全額保障性收購不能得到很好的貫徹執(zhí)行。一些法律條款與生態(tài)城市建設(shè)的宗旨相背離,如，中國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》明確規(guī)定，國家鼓勵(lì)和支持農(nóng)作物秸稈的綜合利用，但從農(nóng)田的可持續(xù)利用角度考慮，農(nóng)作物秸稈應(yīng)當(dāng)盡可能還田，而不是利用。

（4）生態(tài)城市建設(shè)的配套法規(guī)制度缺失

當(dāng)前，開展生態(tài)城市實(shí)踐的大部分城市沒有就生態(tài)城市建設(shè)制定相關(guān)的配套法律法規(guī)，缺乏對生態(tài)城市建設(shè)的制度保障。國外生態(tài)城市的建設(shè)從國家層面到地方層面都對生態(tài)城市建設(shè)的立法工作極為重視。通過立法，為生態(tài)城市建立了一套綠色（或生態(tài)）法律保障體系，包括綠色秩序制度、生態(tài)激勵(lì)制度、綠色社會(huì)制度等。因此，中國生態(tài)城市建設(shè)過程中的法制建設(shè)亟待加強(qiáng)，從生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)投融資、生態(tài)城市建設(shè)和機(jī)制保障等方面進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)制定。