解密巡視制度
——訪中國紀檢監察學院副院長、反腐專家李永忠

□ 本刊記者 張永軍

解密巡視制度
——訪中國紀檢監察學院副院長、反腐專家李永忠

□ 本刊記者 張永軍

巡視制度是體制改革的先驅，它把實踐中的經驗上升到理論的層面，用制度化的成果推進整個體制改革，健全和完善黨的紀檢監察體制和干部人事制度，這才是巡視制度最應該發揮的主要功效。

為此，本刊就巡視制度的發展歷程，現在所處的狀態及應該注重解決什么問題、有何重大意義？采訪了中國紀檢監察學院副院長、反腐專家李永忠——

記 者：巡視制度作為一項有效的監督制度，經歷了不平凡的發展過程，從最初的提出到制度的確立，再到近十年來的發展，可劃分為幾個階段？經歷了怎樣的發展過程？

李永忠：可劃分三個階段：認識階段、操作階段和深化階段。

由于我們國家制度借鑒的是蘇聯模式，而蘇聯模式最重要的是有權力結構和用人體制兩大硬傷，就決定了我們的監督是同體監督，而不是異體監督。

同體監督是一種低效、無效，成本很高的監督方式。比如，我有一把世界上最鋒利的刀，我請世界上最好的武林高手，給他的命題是用這把刀的刀刃去砍這把刀的刀背，無論你怎么做，肯定是做不到。所以蘇聯、東歐解決不了他們自身的問題，因為他們采用的是同體監督。同樣，30多年來，幾乎沒有一個黨政主要領導的腐敗問題，是由同級紀委監督檢舉揭發的。而事關黨和國家命運的反腐敗斗爭，中央紀委也還沒能提出預防為主、治本為主的戰略方針。但這并非中央紀委不愿意提出，而是政治體制改革如果沒有實質推進，紀檢監察體制如果沒有實質性改革，各級紀委很難做到治本為主，預防為主，制度建設為主。

同樣用一把比他短且并不鋒利的刀，去砍那一把鋒利的刀，無論你叫什么人去砍，也無論你去砍他的什么地方，都會留下痕跡，這種辦法就叫異體監督，異體監督被證明是世界上有效、高效，成本很低的監督。

鄧小平說，必須改革黨和國家領導制度，必須改革權力結構，必須解決“權力過分集中”的“總病根”。反腐能否在治本上取得突破，紀檢監察體制能否有實質性改革，我們能否走出愈演愈烈的反腐困境，均取決于權力結構的改革。

令人欣慰的是，領導層現在也意識到權力過分集中的問題所在。正在逐步改革，建立巡視制度，就是變同體監督為異體監督，已經取得效果。

在我們的紀檢系統，三十多年來推動了兩個支點往前推移，一個是巡視（異體監督），一個是派出機構的同一管理。

同一管理叫做半同體、半異體，垂直管理是異體，他不屬于同級黨組領導，但他又是同一黨組的成員，又是同體。所以，這半同體、半異體就沒有巡視制度好，巡視制度解決什么了？就是解決管得著，看不見的。而派出機構是解決看得見的，卻管不著的。

這兩個支點是我們這么多年來吸取蘇聯、東歐的教訓，總結我們的不足。所以，第一個階段叫統一認識階段，從同體監督轉變為異體監督，大家都意識到了。

第二個階段是操作階段。我們依靠群眾打下天下，后來我們卻怕群眾。在改革的整個過程中，我們是靠群眾起家的，靠解放思想起家的，從兩個凡是、包產到戶、讓一部分人先富起來，但一旦有了改觀我們就怕解放思想、怕群眾，這就成了我們一些領導心中的一個難解之痛。所以有人提出，走一條不搞群眾運動，依靠制度和教育的路子。

十五大提出反腐敗的領導體制工作機制：黨委統一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責，依靠群眾的支持與參與。前四句都有不同程度的落實，唯獨第五句，因為群眾想參與沒渠道，想支持沒平臺，群眾本來是腐敗的直接對立面，群眾本來是反腐敗的主力軍，卻在三十多年的進程中成了旁觀者，僅僅依靠專門機關的單打獨斗，是仗越打越差，戰斗力越打越弱，效果越來越差。正如習總書記那句話：腐敗問題愈演愈烈。

第三個階段，深化階段。異體監督經過那么長時間的發展，已經逐步深入，到現在已經成為了監督的一種重要形式，而且聲勢、規模不斷擴大，效果不斷增強，達到了檢察、震懾的作用。

記 者：從我們能查到的資料看，準確說是1996年十七屆中紀委六次全會提到巡視，然而到了2003年才正式運行，從提出到正式運行用了七年時間。2003年具備了哪些條件或契機后才啟動的？您如何評價最近十年的巡視制度？

李永忠：2003年最重要的契機是《中國共產黨黨內監督條例（試行）》和《聯合國反腐敗公約》的頒布，而《中國共產黨黨內監督條例》的出臺是最重要的。《中國共產黨黨內監督條例（試行）》從開始到頒布，我們稱之為十三年磨一劍。《中國共產黨黨內監督條例（試行）》顯示監督要到位必須選擇異體監督，但《中國共產黨黨內監督條例（試行）》并沒有反映出異體監督的實質，至少說反映的并不多。所以，《中國共產黨巡視工作條例》正好是對《中國共產黨黨內監督條例（試行）》的一個有效補充和深化。

這十年腐敗在加劇，同體監督的效果越來越弱，而這十年中相當一部分黨政領導的主要問題是巡視制度發現的，而不是同級紀委檢舉的，這說明中央對巡視組已經重視，從中央紀委、中組部巡視組轉變為中央巡視組名稱的變化就可以看到國家的重視程度。

記 者：巡視工作應該側重于發現我們決策權、執行權、監督權的權力結構到底存在哪些問題，您認為，我們的巡視工作應注意解決哪些問題？

李永忠：第一，重“視”而非重“巡”。巡視工作實質性內容應傾向于“視”。巡視工作，巡是一種手段，是視的一種載體。到哪個地方巡，巡的時間長短，并不十分重要。重要的是通過巡，到底看到了多少真東西，聽到了多少真情況，解決了多少真問題。

第二，重在查找問題，而非重在了解成績。巡視組的主要任務是發現問題，是中央派下去的眼睛和耳朵。更多的職責是查找問題，反映成績有其它的渠道，如辦公廳、組織部、宣傳部的渠道，都可以反映成績。而巡視組就像是巡回醫療隊，主要是去看病，不是去幫其總結經驗。

第三，重在成果的運用，而非交差了事。巡視工作要花費大量的人力、物力和財力，巡視組應該把巡視的成果逐條梳理和科學歸類。另外，還有哪些需要向當地老百姓公開做解釋、做澄清的也應該有所涉獵。巡視工作的成果應該仔細梳理，找到規律上升到理論的層面去指導實踐。

最后，也就是所有重點里面最關鍵的，我認為巡視工作應該物化并固化的重點，就是利用發現我們權力結構中主要弊端的巡視成果，并以此推動體制改革。巡視組是紀檢體制改革和干部人事改革的先遣隊，而非單打獨斗的孤軍。由中央紀委和中組部派員組成的中央巡視組，其主要職責不僅是在技術層面查處問題披露個案，而且應努力發現紀檢監察體制和干部人事制度層面上的主要弊端。

記 者：巡視工作要注重方法和方式上的總結，更應理解巡視制度的最終目的是為了什么？通過您多年來的研究，您認為巡視制度最根本的目的是什么？將要實現什么目標？

李永忠：巡視制度是體制改革的先驅，它把實踐中的經驗上升到理論的層面，用制度化的成果推進整個體制改革，健全和完善黨的紀檢監察體制和干部人事制度，這才是巡視制度最應該發揮的主要功效。

三十多年改革開放的經驗教訓證明，中國必須要走制度變革的道路，舍此沒有其他路好走。反腐敗的歷程也足以證明，技術層面上的揚湯止沸，只是治標的權宜之計，其結果只能不斷加快水沸的頻率，所以必須從制度層面上釜底抽薪。

抽調到巡視組的人的素質和水平，并不一定比紀委、組織部的人高，但效果卻明顯地好。原因在于，巡視制度的相對獨立性。這種獨立性放大了監督權力的威懾力，也體現了體制改革的制衡力。但是，必須看到，這種威懾作用是有限并遞減的。

需要提及的是，過去欽差大臣那種頻繁的巡視，就存在邊際效應遞減的情況。每用一次，效應就會遞減一分。我們的巡視制度將來也會遇到同樣情況。隨著巡視效果達到一定高峰，如果不通過改革制度去物化固化其成果，那么巡視的頻率再高，人再多，最后解決問題可能仍不盡如人意，要考慮邊際效應遞減，所以必須要往制度方面發展。一定要靠制度反腐，而不能靠權力反腐。