探索干部任用提名制度的正確途徑

□ 文/王曉樺

(作者系河北省質量技術監督局黨組成員、副局長)

執政黨領導體制改革有一個戰略重點，就是干部任用制度改革，即各級領導干部產生機制的改革。只有形成能夠確保優秀干部進入各級領導崗位的產生機制，才能不斷組建出政治過硬和能力過硬的各級各類執政團隊。這樣的領導體制才具有長久不衰的生命力。

今天，我國正面臨著國內經濟發展和社會維穩的巨大壓力，也面臨著國際經濟和政治環境的嚴峻挑戰。應對好這兩方面的壓力和挑戰，迫切需要我們造就出對內能妥善處理經濟發展和維穩難題，對外能積極化解嚴峻挑戰的各級各類執政團隊。這就要求我們必須加快干部任用制度改革，必須盡快形成能夠確保優秀干部進入各級各類執政團隊的產生機制。這是在當前復雜形勢下實現中國夢的一個關鍵，也是執政黨應當優先破解的戰略課題。而建立起負責任的和有序民主的干部任用提名制度，是其中至關重要的環節。

我們黨在干部任用提名制度上，進行了多年不懈的改革探索，也有大量的試點經驗可圈可點。目前各級組織部門認可并推廣實踐的主流做法，是分層分級的海推式大會民主推薦提名制度，已被廣泛運用于省市縣鄉四級換屆，成為執政黨干部任用提名的基本制度之一。組織部門之所以將其確定為干部任用提名的基本制度，是因為這一制度滿足了人們普遍認為多數推薦提名即為民主的主流認識，也滿足了推薦者皆會出于公心的假定前提，并認為這一提名制度具有民主政治的形式。

其實，多數推薦提名只有在范圍較小的單位，在單位內部不存在宗族關系，并且在推薦人對被推薦人充分知情的條件下，才可能成為能夠正確實踐的民主行為。離開這個范圍或者存在宗族關系和不具備充分知情的條件，多數推薦提名就會因為推薦人對被推薦人的茫然無知，而變成徒有民主形式的盲目行為和不負責任行為，必定淪為少數人以種種方式加以操控的行為。各地的換屆實踐已表明，分層分級的海推式大會民主推薦提名制度，正在越來越顯現出它日益嚴重的負面效應。

首先是推動了吃喝風盛行。1987年中紀委就發出過立刻剎住用公款吃請受禮歪風的通報，20多年后卻呈現出驚人的蔓延勢頭。新華網2012年10月21日報道，年初全國兩會期間九三學社的上會提案，就列舉了全國公款吃喝3000億元的數據。基層感受也可謂觸目驚心。海推式大會民主推薦提名制度的實行，對于吃喝風起了推波助瀾作用。這一制度促使人們平時不斷相互拉攏感情，以便能在大會推薦時贏得更多選票。這也是吃喝風難剎住的一個重要原因。

其次是催生了朋黨政治的抬頭。近幾年同鄉會和校友會盛行于所有的省市縣。即使是各種短期培訓班，人們也要抓住機會頻繁開展聯誼活動。這些活動有利于在大會民主推薦提名時形成所謂團體力量。朋黨政治的抬頭還有另外一個更為重要的原因，就是大會民主推薦提名制度為各級政治人物選擇利益代言人提供了機會。從政治學角度看，政治人物的推薦提名行為受兩種利益驅動，一種是經濟利益驅動，一種是政治利益驅動。政治人物的直接經濟利益就是其自身和家族的經濟收益，直接政治利益則是能夠掌控權力資源。在當前權力資源對于經濟資源仍有極大支配作用的體制下，掌控權力資源就成為獲取經濟收益的捷徑。當一些政治人物沒有條件實現對更高權力的掌控時，積極利用大會民主推薦提名制度提供的機會推舉出自身利益代言人，就會成為必然的政治行為。而有可能實現掌控更高權力的人，就會與前者結成各種類型的政治盟友，通過朋黨式集團力量的推動，將更高權力的掌控由可能變為現實。看不到這一點，認為在大會民主推薦提名時推薦者都會出于公心來行使投票權，要么是秀才般不諳世事，要么是自欺欺人，要么想暗度陳倉。朋黨政治的抬頭嚴重毒化著黨內政治生活，顛覆著黨內政治生活的黨性原則。

第三是導致腐敗現象的普遍化。當吃喝成為各級政治人物獲取選票的共用手段時，拉票作用也會隨之降低，于是鈔票與選票的交易就會應運而生。在今天，兩票交易已成為中國省以下各級黨委政府換屆時的洶涌暗流。每一名擁有投票權的人，都可能因所投選票重要程度的不同或者參與投票次數的不同，而收到數量不等的鈔票或禮物，這使得腐敗范圍有了極大拓展。這種愈演愈烈的現象，不僅敗壞了黨在干部任用上進行民主探索的名聲，還成為廣大干部群眾側目的又一熱門話題。

第四是引發干部任用提名的不負責任行為。各種問題官員被查處后，我們很少看到用人失誤者會受到追究，兩者間呈現出明顯的不對稱性。即便是邊腐敗邊被提拔的問題官員被查處后，也鮮見用人失誤者受到追究。造成這種情況的一個重要原因，是大會民主推薦提名制度讓用人者能夠規避責任風險。凡用人皆為大會民主推薦提名的結果，已成為用人者逃避用人失誤責任的有效盾牌。

因此，來源于多數推薦提名即民主的主流認識，基于推薦者皆會出于公心的假定前提，并具有民主形式的海推式大會推薦提名制度，決不能保證優秀干部在任用時進入提名候選人隊伍，反倒惡化了我們的黨風。這種制度或者會成為被少數人操控的偽民主制度，或者會成為導致亂象叢生的劣質民主制度。我們應當盡快予以擯棄。

如何才能確保優秀干部進入提名候選人隊伍？通過長期在縣一級黨委的執政探索，我們認為，實行黨委公開提名與大會民主推薦提名相結合的制度安排，是一個頗具操作性的正確改革方向。

這一制度安排的具體內容是：黨委通過醞釀討論首先在黨內民主提出組織的提名人選，然后將組織的提名人選向社會公開以接受各界監督，之后將組織的公開提名人選放回到他所在單位的工作界面，與其他具有同等任職資格的同志一起安排在同一張選票上，通過封閉獨立寫票或者電子投票的方式，接受一定范圍內知情者的大會民主推薦提名與選擇，最后再將大會民主推薦提名的選擇結果確定為正式擬任用人選，進入組織考察環節。

這種制度安排的優點在于：一是既堅持了黨組織對干部任用的提名，又擴大了參與提名和被提名的范圍。二是在明確黨組織干部任用提名權的同時，客觀賦予了黨組織負責人在干部任用提名上推卸不掉的政治責任。三是體現了公開和公正。將黨組織公開提名人選與具有同等任職資格的同志一起納入同張選票，來接受大會民主推薦提名的選擇，不僅在被推薦提名者中間體現了公平和公正，也確保了推薦者能在更大范圍內自主選擇的民主權利。四是能夠建立起黨組織提名與大會民主推薦提名之間的有效制約關系。黨組織公開提名能引導大會民主推薦提名免于滑向拉票賄選的劣質民主泥潭，實現干部任用提名的有序化民主；大會民主推薦提名又能制約黨組織提名無法回歸到少數人說了算，從而便于買官賣官暗箱交易的傳統弊端。這就有效解決了當前我們干部任用中容易發生的兩個突出問題。也就是說，實現了這樣的制度安排，我們才能在干部任用上實現有序、負責和公平公正的優質民主。

一些同志對于堅持黨組織的干部任用提名持有懷疑態度，認為這與黨內民主的改革方向背道而馳。導致這種態度的原因無非有兩個：一個來源于多數推薦提名才是民主的粗陋認識。多數推薦提名只是民主的一種形式，而且只限于在較小范圍內才能有效使用的形式。把這種形式看作是黨內干部任用提名的最基本形式是錯誤的。

《中國青年報》2013年2月27日的一篇特別報道，將這個方向的做法稱之為提名權革命，則更進一步推動了這種誤導。

另一個來源于我們黨內各級組織的一些主要領導同志，不愿意承擔提名的政治責任，擔心干部任用提名出現失誤后會受到追究。既不向社會公開又沒有經過大會民主推薦的干部任用提名，由于便于一把手打著組織的名義通過私下拿捏來實現，失誤的概率當然很大甚至成為一個區域性政治災難。這也是傳統組織提名制度的致命傷。中紀委早前查處的安徽王懷忠和黑龍江馬德等一系列典型買官賣官窩案，就充分說明了這一點。但是當組織提名必須通過社會公開和大會民主推薦提名這兩個制度程序時，黨組織的干部任用提名就受到了兩方面的監督與制約。一方面通過社會公開這一民主形式實現了對組織提名的監督與制約，另一方面通過大會推薦的民主形式實現了對組織提名的監督與制約。這兩方面的監督與制約都會為組織提名加上兩道過濾器，大大降低黨組織在干部任用提名時的失誤風險。

我們可以看到，堅持黨組織的干部任用提名與實現黨內民主的改革方向并不矛盾。當組織提名與社會公開和大會民主推薦提名這兩種民主形式相結合時，就成為在黨內干部任用上實現有序民主的基本要素；明確黨組織的提名責任則能嚴格約束各級組織負責人在干部任用提名時，必須按照黨的原則來行事，否則就會在社會公開中露出馬腳，或者在大會民主推薦提名中被集體另選他人所否定。

在堅持黨組織干部任用提名的情況下，我們僅僅提出社會公開和大會民主推薦提名的制度框架是不夠的，還必須落實到細節上。沒有細節保障，黨組織公開提名與大會民主推薦提名相結合的制度安排就不能落到實處，干部任用上的公開公正和有序民主也就無法實現，并很容易再一次滑入少數人蠅營狗茍的操控模式中。在社會公開方面，我們要嚴格規定黨組織的提名人選必須公布在相關黨委機關網站、黨委機關報和電視臺上。通過這種嚴格規定，為社會創造出能夠對黨組織的提名人選實施有效監督的長期平臺。杜絕“猶抱琵琶半遮面”式的一貼紙公開方式，杜絕有形無實電話征詢表態式的公開方式，杜絕偷偷摸摸內部信函式的公開方式。在大會民主推薦提名方面，要嚴格規定每一位投票者都必須在秘密寫票室寫票或者通過電子投票器投票，而不是實際上將秘密寫票室當做可有可無的，甚至成為有意顯示投票人另有所圖的機巧安排。有了這兩方面的嚴格規定，黨組織就能從社會公開的過程中，獲取各界對組織提名人選的真實監督信息并及時調整不恰當提名；黨組織就能做實大會民主推薦提名的民主性質，有效發揮大會民主推薦提名對于組織提名行為的制約作用。

黨組織公開提名與大會民主推薦提名相結合的制度安排不僅適用于省級以下的干部任用，同時也適用于省級以上的干部任用。目前，省級以上的干部任用方式與省級以下的方式有所不同。省級以上大多采用黨內個別醞釀提名，然后集體討論決定的傳統方式；省級以下則主要采用大會民主推薦提名，然后集體討論決定的方式。省級以上的干部任用方式雖不像省級以下那樣會產生劣質民主的現象，但也面臨著傳統式的失誤風險，并且因為這種失誤的不時發生，如原鐵道部部長劉志軍和四川省委原副書記李春城等案件，而降低了干部任用的公信力。省級以上在干部任用提名上對于傳統方式的恪守，還會給社會傳達出這樣一種信息，即你搞你的改革探索，我堅持我的干部任用方式，這使基層改革探索難以得到宏觀政治環境的實際支持，并使很多有價值的改革探索悄然流失在時間中，也將一個又一個改革者變成官場中逆環境而動的另類，進而在政治上被邊緣化。

省以上高層所以會繼續保留傳統的干部任用方式，除了因為這有利于保持高層干部任用的穩定態勢外，還有一個重要原因，就是我們尚未找到既能保持高層干部任用的穩定態勢，又能實現黨內用人民主的良好方法。黨組織公開提名與大會民主推薦提名相結合的制度安排，則能同時實現這兩方面的目標，因而可以成為一個良好方法。由于黨組織公開提名只是黨內個別醞釀結果的一個向外表達，是接受社會監督的具體形式，兩者之間不存在任何矛盾，能夠很好地銜接和過渡，所以在操作層面上是簡便易行的。這樣做也有利于消除在省以上高層干部的任用過程中，只有個別醞釀而無公開提名情況下的傳統式失誤風險。

黨組織公開提名與大會民主推薦提名相結合的制度安排還適用于黨政機關和事業單位。時下黨政機關和事業單位的干部任用多采用競爭上崗方式。首先個人報名，然后報名者在單位內進行大會演講，再由與會人員對演講者進行大會民主推薦提名，最后由單位黨委或黨組對大會民主推薦提名的勝出者進行集體研究，并確定出能夠進入考察環節的擬任用人選。

從表面上看，這種競爭上崗方式在提名環節上似乎更加民主，是一種個人自我提名與大會民主推薦提名相結合的制度安排。但通過對實際運作過程的觀察，我們會發現其中另外的秘密：在公開層面上黨組織不再對干部任用進行初始提名，實際行動中則借口統一思想，采用打招呼的方式在領導內部和干部隊伍中傳播主要領導意圖，將本應光明正大的組織提名變成了偷偷摸摸行為，并通過這種私下傳播行為的暗示來影響大會民主推薦提名，最終達到實現主要領導提名的目的。

這種做法的負面作用是嚴重的。虛化了大會民主推薦提名的真正民主性質，使與會者不同程度會產生被愚弄欺騙的感覺，并使大家對干部任用提名上的任何改革探索逐漸喪失信心。即使排除單位主要領導授意的可能，個人自我提名和大會民主推薦提名相結合的競爭上崗方式，也同樣會陷入劣質民主的陷阱，實踐已證明，與省級以下各級黨委政府換屆時的亂象十分相似。實行黨組織公開提名和大會民主推薦提名相結合的制度安排，則能在黨政機關和事業單位的干部任用中消除這種亂象。

然而，黨組織公開提名與大會民主推薦提名相結合的制度安排，并不排斥競爭性因素的引進和運用。排斥競爭性因素的干部提名制度是沒有活力的。在黨組織公開提名與大會民主推薦提名相結合的制度安排中，不僅包含著黨組織公開提名人選，與大會民主推薦時可能從同等資格人員中被推薦提名出來的人選之間的競爭，還可以通過設定黨組織公開提名人選和從大會民主推薦中提名出來的人選，多于實際崗位需要的人數來實現崗位競爭。這種崗位競爭與目前黨政機關和事業單位所流行的，在個人自我提名和大會民主推薦提名相結合的基礎上的崗位競爭不同，是一種既體現了公開公正和競爭性民主原則，又體現了有說服力的黨組織引導下的有序性崗位競爭。因而會成為一種良性制度。

實行黨組織公開提名與大會民主推薦提名相結合的制度安排，能夠與績效考核制度有機結合起來。績效考核制度的意義在于，用指標量化干部的工作實績，將工作實績作為干部任用提名的重要依據，給能干者以其位，使干部任用具有公信力和說服力。然而實踐給出的結果是，在傳統的干部任用提名模式下，能干者雖具有被任用提名的可能，但由于監督制約機制的缺失，暗箱操作和私下交易便很容易侵蝕這種可能。尤其當實績突出者有一些瑕疵時，這種侵蝕就會堂而皇之完成，使績效考核制度形式化。而在海推式大會民主推薦提名模式下，實績突出者只有在推薦者真正出于公心的前提下才可能被推薦提名出來。如前文所分析，推薦者是在自身政治和經濟利益的驅動下做出推薦提名行為的，出于公心不過是一個假定前提。

在這種推薦提名模式下，能夠被推薦提名出來的人，大多具有同學多、老鄉多和用利益相互關照方式結成的團隊背景，埋頭干事和講原則的人很難被推薦提名出來。即使有少數人能夠被推薦提名出來，要么恰好處于同學多和老鄉多的社會背景之中，要么已經為進入某種政治團隊暗暗下了番功夫。這顯然使績效考核制度的設計初衷也無法真正實現。

黨組織公開提名與大會民主推薦提名相結合的制度安排，由于存在著組織提名受到社會公開和大會民主推薦提名的制約，這就為各級黨組織必須嚴格依據實績考核的結果進行提名加上了兩道緊箍咒。這兩道緊箍咒能夠確保實績考核結果真正體現在組織提名中。充分體現績效考核結果的組織提名，反過來又為大會民主推薦提名提供了有說服力的正確引導。因此，績效考核制度的有效性，只有在黨組織公開提名與大會民主推薦提名相結合的制度安排中才能得以實現。

實行黨組織公開提名與大會民主推薦提名相結合的制度安排，對于中國這個超大國家的超大執政黨也具有生命攸關的意義。中國共產黨是一個擁有八千多萬黨員和包含有眾多民族成分的執政黨，在世界范圍內絕無僅有。在這樣一個獨具中國特色的情況下，確保黨在組織上的統一性，不僅對于保持黨的長期執政地位有重大意義，對于維護國家統一也有重大意義。堅持黨對各級領導干部的任用提名，是實現黨組織的統一性，保持黨的長期執政地位和維護國家統一的重要政治手段。如果我們放棄這一有效手段，用大會海推方式實現干部的任用提名，這個超大國家超大執政黨在宏觀上的組織統一性必將趨于瓦解。統一性趨于瓦解的執政黨是不可能持續長久保持執政地位的，更不可能維護中國這個多民族超大國家的統一。

我們強調黨組織公開提名與大會民主推薦提名相結合的制度安排，既不是否定在干部任用上積極推進黨內民主的改革方向，也不是要延遲改革進程，而是為了使這一改革更加符合中國實際，通過建立起負責任的、有序的干部任用的優質民主制度，徹底解決干部任用中長期存在的暗箱交易和買官賣官的傳統痼疾，徹底解決已經流行起來的另一種劣質民主傾向，實現干部任用的科學化。用管用的體制機制規范干部任用提名行為和凈化政治生態。讓德才兼備和埋頭干事的同志能夠不斷被大量吸納進各級執政團隊，讓廣大干部不再糾結于是否對上巴結和對下跑票的心理困境。這也是中國特色政治現代化的核心內容之一。