推進農村集體土地確權登記

周雀輝

【摘 要】各省、自治區、直轄市及副省級城市國土資源主管部門、農辦（農工部、農委、農工委、農牧辦）、財政廳（局）、農業（農牧、農村經濟）廳（局、委、辦），新疆生產建設兵團國土資源局、財務局、農業局，解放軍土地管理局：為切實落實《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》（中發〔2010〕1號），國土資源部、財政部、農業部聯合下發了《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2011〕60號），進一步規范和加快推進農村集體土地確權登記發證工作。

【關鍵詞】農村集體土地確權；登記

【中圖分類號】D912.3【文獻標識碼】A【文章編號】1672-5158（2013）07-0464-01

1 農村集體土地所有權確權登記存在的問題

1.1 二次土地調查數據庫與農村集體土地所有權確權登記發證數據庫的關系

二次土地調查農村土地調查中，村與村之間都簽訂了《土地權屬界線協議書》，為這次農村集體土地所有權確權登記發證工作打下了很好的基礎。有些地方以農村土地調查數據庫為基礎平臺，開展集體土地所有權的權屬調查，這個思路是正確的，但是不能取而代之。現在有幾種情況值得警醒：一是編技術方案時，用二次土地調查農村土地調查建庫方案代替確權登記發證建庫方案；二是直接提取農村土地調查數據庫中的行政村數據層，打印成圖后作為這次所有權確權登記發證工作的宗地圖，不到實地復核。其實兩個數據庫是有很大區別的。

其一，從時效性講，農村土地調查的數據是標準時點數據，已報國務院備案，一成不變，是各行各業所需的土地數據重要的基礎平臺。確權登記發證的數據是動態的，以發證的時間為準，且所有權的范圍面積年年都有變化，所形成的各項成果，是今后依法管地、科學管地的重要基礎。

其二，從內容與工作環節上講，農村土地調查是以地籍調查為主，而地籍調查只是農村集體土地確權登記發證的一個組成部分（工作環節），而申請、權屬審核、公告、注冊登記、頒發土地權利證書等，是這次確權登記發證的重中之重，其成果必須納入數據庫中。

1.2 關于一村一證與一宗一證的問題

少數地方還在堅持一村一證。受這種觀念的支配，在辦理土地登記手續時，不是按宗地填寫土地登記簿，而是按行政村填寫。實際上行政村面積大于等于集體土地所有權面積。由于填寫不規范，導致土地所有權面積不準確。還有的不是按“權利人”填寫土地歸戶卡，而是按土地所有權主體代表填寫。諸如此類的問題要予以澄清。

（一）一村一證的做法是錯誤的。不少行政村是由多宗地組成的。《土地登記辦法》第二章第五條規定：“土地以宗地為單位進行登記。宗地是指土地權屬界線封閉的地塊或空間。”一村一證不能等同或替代一宗一證。

（二）按宗地填寫土地登記簿。土地登記簿首頁的地號，就是地籍調查中的地籍編號，即宗地的編號（見國土資源部《關于印發〈土地登記表格〉（試行）的通知》，附件5土地登記表格使用及填寫說明）。

（三）按“權利人”填寫土地歸戶卡。《土地登記辦法》第二章第十四條規定：“根據土地登記簿的相關內容”以權利人為單位填寫土地歸戶卡。

（四）實行屬地登記原則。《土地登記辦法》第三條規定：土地登記實行屬地登記原則。申請人應當依照本辦法向土地所在地的縣級人民政府國土資源行政主管部門提出土地登記申請，依法報縣級以上人民政府登記造冊，核發土地權利證書。跨縣級行政區域使用的土地，應當報土地所跨區域各縣級以上人民政府分別辦理土地登記。

1.3關于地籍區、地籍子區的對應關系問題

《宗地代碼編制規則》（試行）定義：地籍區，即在縣級行政區內，以鄉（鎮）、街道辦事處為基礎結合明顯線狀地物劃分的土地管理區域；根據實際情況，可以行政村、街坊為基礎將地籍區再劃分為若干個地籍子區。

（一）地籍區+地籍子區——鄉（鎮）+行政村——街道辦事處+街坊（縣級行政區劃+地籍區+地籍子區12位阿拉伯數字）

（二）在二次土地調查中，有些行政村編入201、202圖斑，造成城鎮土地調查的邊界與農村土地調查圖斑范圍線有部分重復。這次如何處理？各地根據實際情況而定，或保持原狀，或將行政村部分劃出來再編代碼。在編制地籍區的代碼時，應首先保證與城區內街道界線的一致，便于城區已有地籍調查資料的轉換無損銜接。

（三）201、202圖斑的土地不全部是國有土地或建設用地，相當一部分是集體土地或耕地、林地等。

1.4 關于測量坐標與圖解精度不一致的處理問題

采用解析法獲得的界址點坐標，一般界址點點位中誤差可以保證±5cm的測量精度，所有權測量采用解析法的主要測量對象是有變化的界址線。按照總體方案的要求，要充分利用二次土地調查的成果，二次土地調查的界址點坐標主要獲取手段是采用圖解法，圖解精度取決于正射影像圖（DOM）的平面精度。根據實際檢測結果來看，我省DOM的精度一般在10米左右，最大的達到37米。兩個不同尺度獲取的界址點坐標成果，具體到某一宗地，可能只有少量的幾個點是采用解析法獲取的坐標，其余點采用圖解坐標，兩者不能很好地匹配。

解析點可根據以下情況加以利用，一是在影像模糊的地區，應盡量選用解析點。二是如果影像清晰，展繪的解析界址點與明顯影像之間的矢差以最大值10米作為標準，小于標準的直接利用，大于標準的，可以采用圖解坐標計算宗地面積。由于解析法獲取的坐標，精度遠遠高于圖解點，但因計算的面積與實際面積有較大的誤差，在整理宗地界址點成果表時必須將該解析點進行整理備案，供日后在精細化地籍管理時使用。

2 推進農村集體土地所有權確權登記的對策

2.1 充分認識農村集體土地確權登記發證工作的重要意義

一是黨中央、國務院高度重視；二是國土資源部納入重點工作專題推進；三是省政府和省廳專門進行部署；四是政府要把其列為全市重點項目。各單位必須充分認識抓好農村集體土地確權登記發證工作的重要性和緊迫性，進一步增強責任感和使命感，扎扎實實、不折不扣、保質保量按時完成各項工作任務。

2.2 全力打好農村集體土地所有權登記發證工作攻堅戰

全面完成集體土地所有權登記發證任務。當前，要重點解決好三方面難題：一是資金保障問題；二是領導保障問題；三是林、農權屬矛盾問題。要采取集中決戰、倒排時間、跟蹤督辦等措施，加快工作進度，全力完成好此項工作。要積極爭取，確保經費落實；要規范運作，確保成果質量；要主動協調，按時完成任務。

2.3 強化農村集體土地所有權登記發證工作的組織領導

一是要明確縣（市）區政府領導為第一責任人。明確由本行政區政府領導對農村土地確權工作負總責，發揮主導作用。國土資源部門作為具體承辦單位，要積極主動向當地政府匯報和請示，爭取理解、支持和配合。二是要堅持“7個到位”標準。要以“政府重視是否到位、宣傳發動是否到位、部署安排是否到位、政策細化是否到位、經費落實是否到位、質量標準是否到位、督促指導是否到位”的“七個到位”為評判標準，對上做好匯報和爭取工作，橫向抓好與相關部門的銜接、協調，對下理順工作機制、加強質量控制，確保農村集體土地確權登記。發證工作按計劃有序、穩步、順利推進。三是要強化工作力量。四是要加強督查考核。

3 結束語

農村集體土地確權登記發證工作是一項意義重大的民生工程，事關人民群眾切身利益，事關經濟社會發展大局。我們要以高度負責的精神，提高認識，集中精力，扎實工作。當前各項工作任務繁重、頭緒繁雜，要求各鄉鎮政府、各部門統籌兼顧，合理安排，確保這項工作按照時間進度順利完成。

參考文獻

[1] 趙喬貴.農村集體土地所有權登記發證主體確定問題研究[J].地礦測繪，2004年01期