我國民間借貸及其監管對策研究——以鄂爾多斯地區為例

賈 玢（內蒙古財經大學，內蒙古 呼和浩特 010070）

JIA Bin (Inner Mongolia University of Finance and Economics,Huhhot 010070,China)

改革開放以后，鄂爾多斯市依托本地區得天獨厚的地區資源儲量的優勢，大力推動發展煤炭及其深加工、電力行業、紡織加工行業、化學制品工業等主導性產業，地區經濟社會快速提升且發展勢頭迅猛。在經濟總量增大的同時，鄂爾多斯地區民間資本急速累積，富裕人群數量逐漸增大，地區居民可支配收入顯著提高，也增加了民間資本的累積，伴隨著逐漸增強的居民持有資本“逐利”的愿望，卻與投資渠道非常狹窄明顯不相適應，大量民間資本流向利潤更高的民間借貸行業。來自鄂爾多斯官方的調研數據顯示，目前鄂爾多斯地區民間借貸資金的總規模據推算應超過了1000億元。但是，據鄂爾多斯當地業內人士的保守估計，鄂爾多斯地區民間借貸資金總規模應該已經超過了2000億元[1]。處于“法”與“非法”邊緣的如此大規模的民間借貸，勢必蘊藏了巨大的金融風險。事實上，2011年間在我國部分地區都相繼出現了民間借貸泡沫破滅的事件，民間借貸該何去何從，如何規范、引導和監管民間借貸行為，使之更好地為國民經濟發展服務，已成為擺在相關部門面前的一項亟待解決的問題。

1 民間借貸的概念界定

在我國現行法律法規體系中沒有“民間借貸”這一概念，國內學術界對其仍沒有形成統一規范的認識，民間借貸也被稱為民間金融、地下金融、灰色金融、體制外金融、隱形金融、場外金融、非正規金融，等等。民間借貸是相對于國家正規金融而言的，它泛指在國家依法批準設立的金融機構以外的發生在自然人、法人及其他組織等經濟主體之間的資金借貸行為和活動。民間借貸是社會經濟發展到一定時期和階段的產物，企業、家庭和居民個人財富逐步增加并積累到一定程度、產業資本向金融資本轉化的欲望驅于強烈、正規金融機構不能完全滿足社會經濟發展企業對資金的需求等多種因素相互博弈綜合作用的結果，帶有一定的合理性與必然性。中國人民銀行曾發文表示，我國境內民間借貸的存在具有制度層面的合法性與合理性。我國的《合同法》與《民法通則》等相關法律法規也為民間借貸行為的合法存在與發展構筑了制度層面的環境和法律方面的基礎。

2 鄂爾多斯民間借貸的特點

2.1 參與借貸的機構和個人廣泛，數量龐大。據2008年中國人民銀行鄂爾多斯中心支行采用調查問卷形式進行的民間借貸狀況調查分析，當地約有近三分之二的人參與過民間借貸活動或有過民間借貸行為，進一步分析后還發現，當地的民間借貸資金的使用方向正在發生變化，由原來的消費型借貸為主逐漸朝著消費型借貸與投資型借貸并重的方向轉變。據鄂爾多斯市金融辦公室相關負責人的介紹，實際從事民間借貸業務活動但并未辦理工商注冊登記手續的各類地下機構及個人，數量無法準確統計，合規的民間借貸中介在鄂爾多斯地區民間半隱蔽金融中僅僅是一小部分，又由于存在監管部門之間的分割問題，對于這數量眾多的民間借貸中介機構要實施有效的監管非常困難。而且，這些民間借貸中介吸收放貸資金和發放貸款一般都是在熟人之間私底下隱蔽進行，各級各類監管部門難以核查和落實其借貸行為事實，更無法對其實施監管。

2.2 借貸總量逐年增長，規模龐大，行業分布較為集中。據統計分析推斷，2009年全年鄂爾多斯地區全部各類投資資金總額大約達到了5000多億元人民幣，其中來自于民間借貸的資金約占60%。鄂爾多斯市統計局的經濟普查數據資料顯示，2010年的1月到10月間，當地民間資本約完成了1000多億元人民幣的投資額，與2009年同期相比增長了近五分之一，民間投資的范圍涉足統計行業分類中的19個大行業，58個小行業[2]。另據經濟學家馬光遠的統計調查結果顯示，鄂爾多斯市所有的房地產開發項目中，其建設資金來源中約有80%來源于當地活躍的民間借貸市場，而非源于銀行信貸。從借貸資金流向的行業分布來看，鄂爾多斯的企業民間借貸資金的大部分集中在了電力行業、房地產項目開發、煤礦開采以及工業制造等行業，截至2010年6月底，在當地所有的房地產開發項目中，超過三分之二的投資資金來源于當地的民間借貸市場。

2.3 民間借貸利率水平總體呈現偏高態勢，且短期化現象明顯。在鄂爾多斯，不斷有普通民眾將閑置富余資金投入到當地的民間借貸市場，這些資金融入到民間借貸的鏈條之后，資金的利息收益較高，與同期銀行1年期貸款利率6.56%相比，最高時相當于其10倍多。從鄂爾多斯市統計局數據來看，鄂爾多斯市民間借貸利率高，且呈持續上揚的趨勢，月貸款利率在20‰～40‰之間的占69%，最高的甚至能達到月利率50‰以上，在民間借貸利率確定標準上，一般根據市場上的資金供求狀況、借貸對象的信用程度、貸款區域、當地經濟發展狀況以及期限長短、數量大小、關系親疏遠近等情況而定，沒有固定標準。在借款期限上，鄂爾多斯的民間借貸以短期為主，期限在一年期以下的民間借貸占地區全部民間借貸的90%以上[1]。

2.4 資金鏈堆積的風險值得關注，違規借貸現象嚴重。早年間鄂爾多斯地區的民間借貸關系是維系在“親緣、血緣、地緣”的基礎上，而近些年，隨著大量各類民間融資中介機構不斷涌現，鄂爾多斯地區的民間借貸逐漸脫離了“三緣”的關系基礎，如擔保公司、投資咨詢公司、典當寄賣商行等也參與民間借貸，還有為數不少的各類地下金融機構參與其中，因此借貸資金的敏感度升高，如果資金鏈條一但出現異常，后果會非常嚴重。隨著全市經有關部門審核批準準許從事融資服務的近千家各類民間借貸融資中介機構的出現與運營，打破了原有鄂爾多斯地區民間借貸的關系基礎紐帶，資金鏈條延長導致了民間借貸主體的資信度逐級、逐漸降低，機構違規從事高息融資活動的現象非常普遍。一些中介機構向公眾承諾較高利率吸收資金，再高利轉貸，部分民間借貸行為已經超出了傳統借貸行為的范疇，違規從事資金短期拆借活動，一旦資金無法回收發生風險，會出現多米諾骨牌效應，波及融資參與者和各類實體經濟，擾亂金融及經濟秩序，沖擊金融信用安全體系。

2.5 民間借貸地區性差異性明顯，借貸主體較單一。從地區看，經濟發展相對滯后的農牧區旗縣，民間借貸形式較為原始單一，主要形式為自由借貸和民間集資，與此相反，在依托當地資源等優勢經濟發展相對較快的旗縣區，企業發展對資金的需求普遍較為旺盛強烈，與之相適應，其民間借貸形式則向著多樣化、有組織化和規模化方向發展。據調查資料推算，在經濟相對發達的東勝區、準格爾旗和伊金霍洛旗等區縣的煤炭開采業以及房地產開發業中，有近70%的民間資本集中于此。從融資借貸主體看，近幾年由于國家的宏觀政策調控，加劇了中小企業的資本短缺，當地的絕大多數中小企業由于條件所限無法得到發展所需的資金，從而轉向民間借貸融資。這種情形從鄂爾多斯市統計局的統計數據同樣得到了證實，2011年中小企業對鄂爾多斯地區經濟總量的貢獻率超過了三分之一，但與此不相適應的是正規金融機構對當地中小企業的資金支持卻明顯與資金需求不相匹配，在此期間曾獲得過正規金融機構信貸支持的中小企業卻不足16%，其余的中小企業的融資需求則主要通過各類的民間借貸渠道獲取[3]。

3 鄂爾多斯地區民間借貸的成因分析

通過研究分析后發現，鄂爾多斯地區存在的民間借貸市場從無到有、從小到大，甚至后來眾多普通民眾也紛紛涌入，逐漸在當地演變為一場“全民借貸”游戲，滿打滿算不足10年的時間。分析鄂爾多斯地區民間借貸市場的形成原因，既有經濟社會發展中金融市場演變所普遍存在的因素，也有不同于我國江浙地區民間借貸形成發展的特殊經濟因素。

3.1 特殊的地區經濟背景因素。與我國其他地區不同，鄂爾多斯市是典型的資源型城市，依托當地特有的自然資源礦產儲藏優勢，走以資源發展帶動相關產業共同發展的路子，著力推動“大煤炭、大煤電、大化工、大循環”4大主干產業發展，并以此來帶動和促進地區經濟協調發展。以煤炭業為例，煤炭年產銷量由2000年的2679萬噸增加到2011年的59671萬噸，比2010年增加38%，鄂爾多斯市原煤產銷量占到全國的六分之一以上；以煤化工為重點，構建相關產業鏈協同發展，2010年鄂爾多斯市煤炭的就地轉化率達到了90%以上[4]。圍繞和依托本地區的羊絨加工、煤炭深加工和化學工業等優勢主導產業，走科技創新之路，地區經濟的飛速發展對資金的巨大需求催生鄂爾多斯民間借貸的迅速擴張。

3.2 煤炭采掘礦業因素。隨著鄂爾多斯地區電力、冶金、化工、建材等一批高耗煤企業紛紛上馬并快速發展，從2003年開始，國內煤價在短期內持續走高，以及煤礦開采當地住戶拆遷等造就的一部分當地人一夜“暴富”而成為有錢的富人，先富起來的“煤老板”一時手握巨資，其正常消費后的閑置富余資金，基于獲利目的與動機，“先富起來”的這批人紛紛涌入了民間借貸市場，這部分資金重新又進入到社會資金循環的鏈條中。另外，政府出于安全生產的考慮和保護當地的自然生態環境以及地區經濟的可持續發展目的，鄂爾多斯市政府在2006年全部關閉了年產量在10萬噸以下的小煤礦。原小煤礦礦主應對政府的調控政策，或者提高開采技術含量，實施正規化、機械化開采，擴大規模，或者合并重組，形成符合要求的規模較大的煤礦。事實的情況是，無論采取何種方式，都需要大量的資金，民間借貸即成為獲取資金的主要渠道。

3.3 房地產建筑與開發因素。在國家工業化和農牧業產業化的宏觀經濟政策引導下，2002年以來的隨著鄂爾多斯市的經濟社會穩步推進，城市化建設進程不斷加快，當地的房地產建筑開發也在飛速發展，房地產建筑開發業目前已成為鄂爾多斯市社會經濟發展的支柱產業之一。房地產價格是房地產運行的集中體現。煤炭開采、房屋拆遷給居民帶來的滾滾財富，又以高利貸形式參與房地產開發投資，賣房、炒房帶來超額回報。據當地了解內情的業內人士介紹，鄂爾多斯當地的房地產建筑行業約有三分之二以上的投入資金來源于當地的“地下錢莊”。另據高和投資調查認為，支撐鄂爾多斯房地產開發與銷售系統正常運轉的，正是當地繁榮發達的民間借貸體系。

3.4 居民可支配收入增加，個人財富積累迅速。據調查，2007年鄂爾多斯地區每百戶城鎮居民擁有家用汽車19輛，2011年達到了54輛。2012上半年，鄂爾多斯市城鎮單位在崗職工年平均工資為66444元，比2011年增長了13.6%。加之新城區改造帶來的拆遷款，當地居民財富快速增長并迅速聚集，據高和投資與國家住房和城鄉建設部政策研究中心組成的調研組在2010年對鄂爾多斯地區的民間資本展開深入調研，并發布了《中國民間資本投資調研報告》，該報告稱，鄂爾多斯地區資產過億元的富豪人數保守估計超過7000人。此外，據高和資本調查顯示，與山西、溫州等省市不同，鄂爾多斯人在獲得財富后，更愿意將財富投入到當地房地產以及能源、煤礦、民間借貸等高回報系統[5]。

3.5 地區中小企業擴張加快，企業融資量需求強盛。鄂爾多斯是較為典型的資源投資型城市，地方經濟一段時期內高速持續增長，導致地區中小企業的資金需求旺盛，然而鄂爾多斯地區正規金融機構貸款供給遠不能滿足經濟快速發展對資金的需求。隨著本地區中小企業數量和規模的擴張，在企業發展快速提升的同時，中小企業融資難問題卻一直未得到徹底解決。初步匡算，相對于鄂爾多斯地區中小企業每年15億元的流動資金需求總額來說，當地正規金融機構能夠提供的流動資金貸款總額不足其十分之一，還有60%～70%的企業因不符合銀行的貸款條件，銀行無法提供貸款。加上國家在2005～2006年期間金融方面進行宏觀調控，大量國有基層金融服務網點被撤并，放貸權限上收，當地的中小企業要想獲得正規金融機構的貸款支持更是難上加難。正因為如此，鄂爾多斯地區的民間借貸市場發揮著資金供給主力軍的功能。

4 鄂爾多斯民間借貸演化的理論分析——基于邊際貸款成本視角

從宏觀的角度出發，通過建立邊際貸款成本理論模型，以此來分析鄂爾多斯地區民間借貸的發展演化路徑及其發展趨勢。

邊際貸款成本是指每增加一單位的貸款對金融機構成本的影響變化額。從經濟學角度來分析，鄂爾多斯地區民間借貸之所以能夠在政府和正規金融機構的壓制下得以生存發展并逐漸壯大，主要原因有兩個：一是得益于民間借貸對投融資信息不對稱問題的快速反應與處理能力；二是民間借貸運營的低成本高效率。但是，當鄂爾多斯民間借貸機構規模擴大到一定程度，其邊際貸款成本會發生變化，由初期的逐漸減小到低點后，逐漸增大。那么，助其初期快速成長的兩個優勢會逐漸減弱并消失。同時，隨著鄂爾多斯民間借貸機構規模的擴張，其借貸資本總量也快速增加，客觀上要求借貸機構具備更專業的管理水平，其經營管理成本提高，民間借貸機構的規模不經濟凸顯，因而，在民間借貸資產總量超過一定規模的時候，其邊際貸款成本高于正規金融機構，對應的邊際貸款成本曲線呈現先下降后上升的U型。相比鄂爾多斯地區的正規金融機構，正規金融的管理運作卻具有規模優勢，隨著規模的增大，正規金融機構對應的邊際貸款成本曲線逐漸降低，規模經濟在正規金融機構得到充分體現，如圖1所示，橫軸為貸款規模，縱軸為邊際貸款成本，IRMC表示鄂爾多斯地區民間借貸的邊際貸款成本曲線，MC表示鄂爾多斯地區正規金融的邊際貸款成本曲線，兩條曲線相交于A點和B點，貸款規模介于區間A,［］B時，民間借貸的邊際貸款成本低于正規金融機構，借貸活動繁榮活躍，而當貸款規模達到或超過B點時，民間借貸市場貸款的邊際貸款成本高于正規金融機構，民間借貸的低邊際貸款成本優勢消失，民間借貸萎縮。

5 規范民間借貸的對策與建議

民間借貸在我國存在的價值和積極意義已成為業界的共識。但是，民間借貸的內生性缺陷不容忽視，如果任其自由發展，風險堆積并爆發，勢必會威脅我國金融體系的穩定和安全，甚至引起社會動蕩和經濟崩潰。這客觀上要求政府的干預和引導，使其規范化健康發展，切實可行的方針是“疏”、“堵”結合，以“疏”為主。從國際經驗來看，逐步走向規范化是民間借貸發展的最終趨勢。

5.1 建立科學合理的金融法律法規體系。我國的民間借貸活動存在已久，并普遍被視為特定經濟發展時期對正規金融的有益補充，但民間借貸內生于鄉土社會網絡，其不穩定性嚴重制約了其正常發展并極易誘發各種金融風險。為了給民間借貸的發展營造一個良好的外部環境，從國家層面針對民間借貸的法律法規、條例辦法的制定和出臺必須提上議事日程，同時修改和完善以前限制其發展的相關法律法規也迫在眉睫。盡快出臺適合我國國情的《民間借貸法》、《放貸人條例》、《私募基金管理辦法》、《企業委托貸款管理辦法》等法律法規，賦予民間借貸與正規金融機構借貸具有平等的法律地位和平等競爭權，嚴格規范民間借貸市場資金的借貸利率，實行民間借貸備案制度，嚴格界定民間借貸關系行為主體，使民間借貸陽光化和規范化。

圖1 鄂爾多斯民間借貸、正規金融的邊際貸款成本與貸款規模關系

5.2 完善民間借貸的跟蹤監測體系，強化教育與監管。為了防止過度投機行為風險擴散和各種借貸違法違規行為，要加強民間借貸監測與預警。一是建立民間借貸動態實時監測信息系統，與目前央行的“人民幣大額交易數據報告系統”和“金融機構反洗錢非現場監管信息系統”相結合，全面、及時、準確把握民間借貸相關信息的發展狀況與變化趨勢，做到有問題早發現、早報告、早處置；二是建立民間借貸監督管理制度，對可能發生的民間借貸風險要有前瞻性，做到預防在前，懲戒在后；三是高度關注民間借貸發展過程中與金融風險密切相關的各項指標變化，加強動態監測與預測，及早采取應對措施分散和化解風險，防止民間借貸風險惡化和擴散；四是廣泛開展投資風險預防教育和宣傳，普及相關金融與法律知識和投資的風險意識，提升投資者素養與自我保護意識，增強民眾的金融風險識別和理性投資意識；五是要加快建立和完善監管機構的構建，防止監管缺位，對影響面大、涉及人員廣泛的民間借貸資金鏈斷裂案件及時處理并予以公布，以作警示[6]。

5.3 加速推進金融體制配套改革。隨著中國金融市場的不斷發展和完善，應加速推進金融體制配套改革，以正規金融服務體系的重構為切入點和抓手，不斷創新和完善正規金融的服務體系，以地區經濟發展和中小企業需求為出發點，轉變經營思想與服務理念，合理規避風險的前提下，簡化正規金融機構的借貸手續，提高服務水平；在能有效預防和控制風險的條件下，要合理布局正規金融機構營業網點，有分工有協作，各有側重，合理分配信貸資金；根據地區經濟發展的實際需要，不斷創新金融產品和金融服務，依托網點優勢將個人委托業務納入到正規金融機構服務中來，成為民間借貸雙方的中間人；不斷深化西部農村牧區的金融改革，積極探索研究適合農村牧區經濟發展的金融合作聯盟組織模式，可借鑒采用股份制形式運作的優勢，培育良性競爭的農村牧區金融市場，條件成熟時，逐步開放農牧區的金融市場，最終實現我國農村牧區金融體制改革的目標；適時推進發達地區民間借貸規范化試點改革，建立起多元化的中小企業融資服務體系。

5.4 優化民間借貸發展的外部環境。優化我國民間借貸外部環境，可以考慮以信用服務為切入點，培育成熟完善的信用服務市場，構建高效信用服務保障體系和信用管理體系。對民間借貸的主體加強教育和引導，規范民間借貸交易機制，降低民間借貸中的信用服務成本的同時提高民間融資的效率，適時引入信用服務，減少民間借貸活動的主觀隨意性以降低和防范金融風險。通過完善的資金借貸交易信用服務平臺，一方面規范了借貸雙方的融資行為，拓展了民間資金的投資渠道，提供了金融服務質量，分散了銀行信貸風險，另一方面，使金融資金的配置資源得以優化，解決了中小企業融資的難題，又提高民間資本的利用效率。加大對民營經濟的支持，提高銀行對民營中小企業貸款額度和比重，對合規的民間借貸機構實施稅收優惠或稅收減免，結合國際國內經濟形勢的發展變化，適時調整相關政策法規，開發建設投融資服務信息平臺，降低金融信貸成本和金融風險，努力拓寬投融資渠道，加大對民營小微企業的信貸支持力度，以促其健康發展。

5.5 推進金融業利率市場化改革。2011年發生在江浙、內蒙古鄂爾多斯地區的民間借貸危機，主要是由于我國長期存在的金融壓抑造成的，金融深化是解除金融壓抑的根本路徑。要進一步深化金融體制改革，徹底打破國有金融的壟斷，逐步放松金融管制，使利率的浮動與變化完全由資本市場決定，從消除二元金融結構入手，擴大金融領域的對內開放程度，降低金融業準入門檻，規范和引導民間資本進入金融領域，逐漸打破國有金融機構的壟斷。應該將民間借貸納入正規金融體系，讓民間借貸資金規范化、陽光化，大力發展地區性中小銀行，逐漸放松金融管制，穩健推進利率市場化改革，逐漸形成良性的金融市場競爭環境與格局。地方政府要積極引導中小銀行探索地方金融改革與金融創新，摸索出一條切實適合各地方經濟社會發展特點的地區性特色金融服務體系，強化針對小微企業的金融服務，開發有針對性的金融產品和金融服務模式創新，推動地區民間借貸的規范化、陽光化。

5.6 鄂爾多斯民間借貸的發展路徑選擇之一：組建民營銀行。首先，2010年5月國務院常務會議鼓勵和引導民間投資健康發展的“新36條”政策性文件出臺，鼓勵和引導民間資本興辦金融機構，民營銀行的市場準入態勢基本明朗，為鄂爾多斯民營銀行的創辦提供了政策與制度基礎。其次，鄂爾多斯地區非公有制經濟的迅速發展為民營銀行提供了巨大的生存與發展空間。雖然目前鄂爾多斯有“四大”國有商業銀行、鄂爾多斯城市商業銀行、招行、交行、浦發行、包商行等股份制銀行，但是大銀行“大一統”經營服務戰略已不能滿足鄂爾多斯地區中小企業發展對金融服務“多元化”、“差異化”的需求，必然要求有與之相適應的靈活、快捷的民營信貸機制為其提供針對性的金融服務。第三，鄂爾多斯充裕的民間資本可以為民營銀行提供源源不斷的資金保障與支持。據中國人民銀行鄂爾多斯市中心支行2010年的推算，鄂爾多斯全市民間借貸規模約為540億元。而且隨著鄂爾多斯地區經濟的快速發展，近年來已成為中國最富有的地方政府之一，每年的稅收在400億元以上，2010年稅收收入達538.2億元，人均GDP在全國名列第一[7]。此外，“陽光化”運作的民營銀行在引導資金規范安全流動、降低金融風險更具優勢，也更便于有效監管。

[1]中國人民銀行鄂爾多斯市中心支行課題組.鄂爾多斯市民間融資研究報告[J].華北金融，2008（增刊）：43-48.

[2]陳俊嶺.鄂爾多斯民間借貸的危機與救贖[N].上海證券報，2012-02-22(A08).

[3]蔡曉陽.對我國民間借貸的思考[J].金融教育研究，2012(1)：35-39.

[4]李曉曄.鄂爾多斯民間借貸：勇敢者的游戲[N].第一財經日報，2011-08-04(A11).

[5]高和資本.鄂爾多斯民間借貸危機調查[N].中國建設報，2011-10-26(002).

[6]張君.對促進鄂爾多斯經濟轉型產業升級的思考[J].內蒙古金融研究，2012(3)：38-39.

[7]王海霞，楊菲.鄂爾多斯民間資金出路：創辦民營銀行的可行性與必要性分析[J].內蒙古金融研究，2012(3)：36-37.