南非包容性增長戰略的進展及啟示

■ 唐 軍 張春宇／文

（第一作者單位：北京師范大學國民經濟核算研究院；第二作者單位：中國社會科學院世界經濟與政治研究所）

2009年，南非總統祖馬在其就職典禮中即提出要以促進就業為中心建立更具包容性的經濟。2011年，祖馬再次在其國情咨文及政府財政預算報告中提出了包容性經濟增長戰略。包容性增長成為了指引南非經濟社會發展戰略的重要指針。包容性增長尋求的是社會和經濟協調發展、可持續發展。對于南非這一有著長期實行種族隔離制度的國家來說，包容性增長似乎具有先天的吸引力和號召力。但是，包容性增長的提出實際上還有著更為深刻的經濟社會背景。根本上來說，包容性增長是在面臨“中等收入陷阱”的情況下，南非政府為了化解收入和貧富差距過大這一根深蒂固的困局而做出的面向長期發展的重大戰略抉擇。

南非經濟社會發展面臨“中等收入陷阱”

位于非洲大陸最南端的南非是非洲發展水平最高的國家。20世紀60年代初南非脫離英聯邦以來的經濟增長可以分為四個階段。

第一個階段是20世紀60—70年代的高速增長時期。這一時期外部需求高漲，儲蓄率常年保持在30%上下，經濟增速常年保持在9%左右。就像如今被津津樂道的“東亞奇跡”一般，南非經濟快速增長時期同樣可以用“奇跡”來標記。

第二個階段為20世紀80年代初到90年代初的動蕩停滯階段。這一時期種族矛盾引發社會動蕩和國際制裁，儲蓄率逐步下滑，南非經濟增速也開始出現波動，大部分年份經濟處于負增長狀態。

第三個階段是從20世紀90年代初新南非的誕生到2008年金融危機的爆發。這一時期，南非經濟重新走上穩定增長軌道。1993—2008年共16年間，南非經濟持續增長，年均增速在3.4%左右；到2008年，不變價國內生產總值是1992年的1.72倍。

第四個階段始于2009年。表面上來看，在經歷2009年短暫的負增長后，南非經濟重拾增勢。但是，實際的情況并非如此。步入中等收入國家行列的南非實際上已經進入一個經濟增長的困局。南非面臨的最大困局在于，經濟增長并沒有改變根深蒂固的收入和貧富差距。在南非，收入差距與貧富差距有著明顯的共生關系。收入差距的長期累積拉大了貧富差距的鴻溝，貧富差距又成為造成收入差距的新的來源。新南非誕生前，收入和貧富差距可以歸結為種族隔離制度。然而事實是，在種族隔離制度已經廢除以后，南非收入和貧富差距問題并沒有太大改善。2011年，南非基尼系數仍然高達0.650。從基尼系數來看，南非恐怕是世界上收入差距最大的國家之一。收入和貧富差距是一種典型的“中等收入陷阱”，過大的收入和貧富差距既能抑制需求、壓抑經濟增長，又可能引發社會不滿、造成社會動蕩。面臨困局，有必要對新南非誕生以來的經濟社會政策進行反思。

對新南非誕生以來經濟社會政策的反思

一般而言，解決南非收入和貧富差距癥結無外乎有三種政策視角。一是種族視角。從種族視角來看，如果實現種族平等，那么在市場競爭中自然可以實現經濟增長、就業機會和經濟地位的平等。實踐中，種族視角的政策也輔助以向弱勢族群（特別是占南非人口比重達到80%左右的黑人）傾斜的制度安排和再分配政策，但是通常力度較小。二是再分配視角。從再分配視角來看，通過再分配政策可以調節分配關系，縮小收入和貧富差距。實踐中，該類政策面臨的阻力最大，以致難以大范圍、大規模實施，往往只能作為輔助政策。三是經濟增長和就業視角的政策。從經濟增長和就業視角來看，應該直接依照經濟增長和充分就業目標制定經濟社會政策，實現經濟地位的平等。實踐中，這一政策要求政府進行廣泛干預，但是與大規模再分配政策相比，這類政策的阻力較小。

1996年南非政府制定的“增長、就業和再分配計劃”實際上是從種族視角制定的政策。該計劃是新政府早期政策的代表。從理論邏輯上來看，師從“新自由主義”的新南非政府經濟社會政策似乎是無懈可擊的。該計劃主要包括推進私有化、削減財政赤字、增加勞動力市場靈活性、促進出口、放松外匯管制以及鼓勵中小企業發展等內容。按照該計劃的設想，上述政策的實施可以推動經濟增長，增加就業，逐步改變分配不合理的情況。然而，該政策的效果并不盡如人意。問題在于，該項政策短期內無法提升經濟增速和創造足夠的就業機會。從“新自由主義”的初衷來看，該類政策實際上本身也不謀求短期效應，認為能夠在長期內解決問題即可。但是，誠如凱恩斯所言，“從長期來看，我們都將死去。”新南非誕生之初的十年間，雖然經濟持續增長，但是3%水平的增速不足以破解收入和貧富差距困局。

南非包容性增長戰略是涵蓋多方面政策內容的綜合性政策體系，是為化解收入和貧富差距過大這一根深蒂固的困局而做出的面向長期發展的重大戰略抉擇。圖為南非約翰內斯堡郊區尚待改造的貧民窟及生活在這里的居民。

2003年南非議會通過的《廣泛性黑人經濟振興法》仍然是從種族視角制定的政策，但是明顯加大了再分配性輔助政策的力度。該法案主要包括五方面的內容。第一，從企業和產業層面為黑人經濟振興制定量化目標。第二，制定傾斜性的國有企業重組政策。第三，實行政府優先采購政策。第四，支持黑人經濟組織的發展并且設立黑人振興戰略顧問委員會。第五，通過公私合作推行黑人振興項目。從經濟增速來看，上述政策確有成效。但是，即使2008年金融危機爆發前5%水平的增速也不能保證足夠的就業機會增長，從而仍然無法達到解決問題的目的。

金融危機的爆發使得問題變得更糟。在金融危機沖擊下，南非經濟增速下滑，失業水平高位增長。2012年南非失業率高達25.1%，比2008年增加了2.2個百分點。在這種情況下，收入和貧富差距問題顯然只會向著更加惡化的方向發展，這就使得南非經濟社會發展需要新的思路。

南非包容性增長戰略的提出

從邏輯上來看，并不能把金融危機作為包容性增長戰略的起點。事實上，2006年實施的“南非加速和共享增長倡議”就已經一定程度上改變了政策思路。該倡議要求加大政府干預經濟力度，通過加強基礎設施建設、實行行業優先發展戰略、加強教育和人力資源培訓等措施，促進就業增長和減少貧困。這一倡議實際上要求政府進一步加強對經濟的干預以解決就業以及與就業相關的貧困問題，改變了之前“種族平等政策”配合輔助性“再分配政策”的政策思路。

不過，金融危機確實增加了政策思路調整的緊迫性。2009年祖馬上臺后，包容性增長戰略開始逐步被列入議事日程。按照總統祖馬包容性增長的思路，2010年南非政府提出了“新增長路線”發展戰略。該戰略一方面肯定了以往政策思路的有效性，另一方面強調要將就業置于經濟發展的中心位置。其實質內涵是進一步加大政府對經濟增長和就業問題的干預力度。

按照新的發展戰略，南非政府計劃未來十年優先發展基礎設施建設、農業、礦業、綠色經濟、制造業、旅游及服務業等六個重點領域，每年創造50萬個新增就業機會，也即意味著未來十年南非將新增500萬個就業崗位，失業率也將從25%左右降至15%左右的水平。此后，南非政府制定的《2030年國家發展規劃》同樣圍繞就業這一核心目標。

從獅頭山眺望開普敦城市景色。

因此，如果用最簡短的文字來概述南非政府的包容性增長戰略，“經濟增長和就業”應該是最合適的選擇。具體來說，南非政府的包容性增長戰略事實上是同時融合了種族視角、再分配視角以及經濟增長和就業視角的綜合性政策體系。

需要指出的是，雖然南非政府政策思路明確，但是要實現政策目標仍然有較大的難度。原因主要有兩個方面。第一，政府大規模干預將增加公共債務負擔。從理論上來說，政府當期加大干預必然增加未來的債務負擔。南非儲蓄率已經下降到較低水平，投資增長將主要依賴舉債，從而將加大債務負擔。第二，產業結構的深刻變化也增加了就業目標實現的難度。當前，南非第二產業增加值占國內生產總值的比例已經從20世紀60—70年代超過40%的水平降低到目前不超過20%的水平，同時服務業比重接近70%，而服務業本身對一、二次產業的依賴性較大，直接增加就業較為困難。

總的來看，南非包容性增長戰略是涵蓋多方面政策內容的綜合性政策體系，一定程度上也是南非政府對新南非誕生多年以來經濟社會政策進行總結和反思的結果。就目前狀況而言，由于政策實施的時間還較短，政策成效還有待未來進一步觀察。

南非經濟增長令人在一定程度上保持樂觀的原因在于其增長基礎仍然較好，有利于其增長目標的實現。一是南非屬于中等收入國家，仍然具備較大的收入增長空間。二是礦產資源優勢仍然存在。驚人的礦產資源是其得以取得經濟社會快速發展的基礎條件之一。礦產資源大國的地位使得南非易于融入世界經濟體系。豐富的礦產資源也是20世紀60—70年代南非經濟能夠脫穎而出、領跑全非洲的關鍵所在。三是良好的基礎設施條件。南非交通基礎設施完善，其高速公路網和鐵路網是非洲地區最為發達的運輸網絡。四是發達的銀行和金融市場體系。南非銀行業集中度較高，具備全球競爭能力，而金融市場則更是有百年以上的歷史，包括發達的股票、債券、期貨和各類衍生產品，是世界范圍內發展程度較高的市場之一。

對中國經濟社會發展的若干啟示

經過多年的發展，中國也已經進入中等收入國家的行列，經濟發展方式面臨轉型，發展體制機制也需要不斷改革以促進經濟轉型和新增長動力的培育。同時，南非面臨的收入分配等方面的問題在中國也一定程度存在。因此，基于以上對南非包容性增長戰略來龍去脈的分析，可以得到一些對中國經濟社會發展的有益啟示。

第一，將加大財政對教育投入的支持作為長期戰略。

加大對教育的投入是消除種族隔離負面影響的長期戰略，也是新南非誕生以來始終堅持的政策。1995年1月，南非正式實施7—16歲兒童免費義務教育，并廢除了種族隔離時代的教科書。此后，政府不斷加大對教育的投入，著力對教學課程設置、教育資金籌措體系和高等教育體制進行改革，并且增加技能和就業培訓方面的投入。目前，教育投入已經上升為政府財政預算第一大支出。統計數據顯示了，2010年南非公共教育支出占國內生產總值的比重為10.1%（2000年僅為4.5%），教育支出占財政支出的比重則達到18%。可以看到，上述教育支出比重已經遠遠超過了許多發達國家的水平。2012年，中國財政性教育經費支出占國內生產總值的比重首次超過4%。從南非的事例來看，未來該比例的增長可能仍然還有空間。

第二，實施以增加就業為重心的政策。

南非就業政策的核心在于增加投資，提升經濟增長速度。雖然中國就業問題遠不及南非嚴重，但是隨著經濟轉型期的到來，經濟增長趨緩，就業壓力正在明顯增加。在這種情況下，如何將經濟增速保持在合理的水平以滿足就業需求也是中國當前需要加以解決的重大問題。此外，南非政府新的發展戰略出臺了包括就業基金在內的政策手段也值得中國借鑒。

第三，實施積極的社會再分配政策

。南非政府新發展戰略中包括完善社會保障制度以及為低收入人群改造住房、實行用電用水補貼等政策舉措。雖然中國社會保障制度已具雛形，但是在制度設計和保障水平等方面仍然存在進一步研究完善的空間。

第四，推動綠色經濟的發展。

面對日益明顯的能源瓶頸和不斷增長的環境保護需求，南非也把綠色發展作為包容性增長戰略的重要組成部分。與此同時，綠色發展同樣可以提供新的就業崗位。根據南非的《2010綜合資源規劃》，南非規劃在20年內，實現發電所用燃料的42%來自于可再生資源。南非國有的工業發展總公司（IDC）也已經把發展綠色經濟作為其首要的投資重點。該公司計劃在從2010年開始的未來五年內向南非的綠色產業投入15.6億美元的資金，以期實現增加就業和減少碳排放的目標。該公司一部分資金還將用于南非能源部的混合能源計劃，旨在使南非清潔能源發電量到2030年提高3725兆瓦。2011年11月，南非政府與企業家、勞工組織和社區組織簽署了一項涉及南非運輸、生物燃料、制造業、建筑業、可再生能源發電事業等相關行業，旨在鼓勵發展綠色經濟的協議。該協議的實施將可以創造30萬個就業機會。此外，南非政府還將推動議會通過向企業強制征收環境污染補償費的法案。在中國，綠色發展同樣也是經濟發展方式轉變的重要內涵之一。南非簽訂綠色發展協議、征收污染補償費等做法也有一定的借鑒價值。

第五，警惕政府干預政策的副作用。

分析表明，南非包容性增長戰略明顯依賴于政府對經濟干預程度的提升。但是，政府干預政策的副作用同樣值得警惕。政府赤字問題是其中最為突出后果之一。南非政府的數據表明，南非包容性增長戰略的實施伴隨著財政赤字占國內生產總值比值的增加。2009年以來，南非政府赤字明顯增加。赤字增長的直接的后果是南非政府債務負擔增長。未來包容性增長戰略的實施還將導致政府債務的增長，進一步增加償債負擔。對于中國來說，盡管仍然處于高位的儲蓄率水平使得無需大規模舉借債務來保障投資水平，但是隨著中國儲蓄率水平的下降，政府政策與債務問題的矛盾也將成為矛盾點，值得預先加以研究。