法治防腐，廣東低調“探路”

文/郭美宏

8月1日，作為國內首個預防腐敗的地方法規——《汕頭經濟特區預防腐敗條例》正式施行。此前幾日，廣東另一個經濟特區珠海，當地人大常委會第十二次會議亦二審了《珠海經濟特區預防腐敗條例（草案）》。兩份《條例》盡管內容各有側重，但目標指向相同：通過立法，以正式法規代替紅頭文件，實現了預防腐敗工作的規范化、法制化。

在國家層面的反腐敗基本法出臺尚有難度的形勢下，廣東汕頭、珠海兩地利用經濟特區的立法權優勢，率先為預防腐敗立法，在北京市原人大代表、北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安看來，這種做法值得稱道，“既為地方反腐累積了經驗，也為國家制定反腐敗法起到了試水、探路的作用”。

利用立法權優勢，經濟特區先行先試

在創新反腐機制方面，珠海一直在探索。去年3月，珠海率先在全國成立首個地市級預防腐敗局，此后又有了開創“預防腐敗立法地方先行”的想法。去年9月，起草小組成立，成員包括當地人大法工委、法院、檢察院等單位的骨干。大家達成一致的目標是，將預防腐敗工作拓展到珠海全社會，同時創新預防腐敗措施和手段。

兩個月后初稿形成，起草組多次征求當地職能部門和國內多位法律專家、反腐專家的意見建議。今年3月和5月，起草組又先后來到北京、廣州，聽取吸納各方意見建議。“回來后我們數易其稿。比如對腐敗的定義，我們幾次作了修改。另外，還有廉潔承諾保障金制度的規定，初時寫入條例草案，經過多次討論，大家認為此條款與合同關聯度不高，可操作性也不強，最后刪除。”一位起草組工作人員告訴記者。

與此相似，汕頭為制定出高質量的法規，亦成立了由當地市委書記、市人大常委會主任陳茂輝擔任組長的起草領導小組，條例由監察局、預防腐敗局、人大常委會法工委、法制局、汕頭大學聯合起草。在起草過程中，小組亦是廣泛征求各方意見和建議，且專程赴香港、澳門等預防腐敗成效較好的地區開展調研，召開立法專家論證會，邀請國內外知名專家學者把脈出招，提出論證意見。

參與了汕頭市預防腐敗條例起草和專家論證會的汕頭大學法學院教授、廣東省地方立法研究會副會長鄧劍光向記者透露，起草組反復修改稿件多達幾十次，有時為了一個措辭或者一個條款相互間爭得面紅耳赤，外人還以為在吵架。“這種狂熱的工作激情以及科學民主的立法精神令人感動。”

條例不乏亮點，直擊反腐制度軟肋

《珠海經濟特區預防腐敗條例（草案）》共6章67條，分別在用人、防腐預警、財產申報和“裸官”等問題上作出規定，亮點頗多且針對性強。譬如，針對當前村（居）、社區等基層腐敗現象有所增加，草案將社區股份合作企業也納入了預防腐敗范圍；針對“裸官”問題，規定配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員，不得提任區、鎮、街黨政正職，不得提任市、區黨政工作部門和國有企業、事業單位正職；針對“帶病提拔”問題，規定問題官員啟動倒查機制。

有反腐專家如此評價：《珠海經濟特區預防腐敗條例（草案）》難能可貴之處在于，直面了百姓最關注、反映最強烈的若干焦點問題，如“官二代”問題、“裸官”問題等，而這些問題以前一直是反腐敗制度上的軟肋。

當然，也有專家對條例中的一些創新規定提出不同看法。比如，珠海首次明確把非公有制經濟組織和社會組織以及非公職人員也列為腐敗主體，珠海市人大法工委主任王智斌認為“有利于在全社會開展腐敗預防”。對此，國家行政學院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家則強調，立法將腐敗概念擴大到社會腐敗是正確的，但權力腐敗和社會腐敗這兩種腐敗形式處理起來要分清主次，要以權力腐敗預防為著重點。

首次對“裸官”進行立法約束，也獲得專家和社會的普遍肯定。但竹立家和大部分網友的觀點是，對“裸官”的職位限制還應該更進一步：凡是“裸官”都一律罷免。“官員的權力都是國家、人民給的，試想如果一個官員的妻子兒女都在國外，他還能全心全意為國家辦事，一心一意為群眾服務嗎？”竹立家質疑道。

對問題官員啟動倒查機制，應該說是《珠海經濟特區預防腐敗條例（草案）》的另一大亮點。不過，廣東德賽律師事務所高級律師邱偉生建議，法律規定中對于啟動倒查機制的對象還可以擴大，讓職能部門根據具體情況多一種選擇的余地，而不必囿于非得撤職了才啟動倒查機制。

《汕頭經濟特區預防腐敗條例》（下稱《條例》）對“利益沖突制度”“利益回避制度”“重大事項報告制度”“三公經費公開制度”等熱點話題進行了回應。不過，汕頭市人大常委會相關負責人表示，要真正發揮《條例》的積極作用，把《條

例》的各項規定落到實處，還有大量工作要做。

后效值得期許，立法本身意義重大

“立法本身既體現了經濟特區充分利用立法權優勢先行先試的改革創新精神，同時也表明了地方治理腐敗的智慧與決心。更為重要的是，《條例》的先行先試對其他地方的立法探索必定會產生示范效應。”鄧劍光這樣評價道。

好評雖多，那么，《條例》對于地方預防腐敗到底能起多大的作用?

對此，珠海、汕頭相關部門負責人均表現得特別謹慎，不愿作過多評價。珠海一位參與立法的工作人員向記者表示：“很多人包括一些專業人士，都覺得《條例》抓住了反腐重點和焦點。但立法只是第一步，還需要有實際操作性更強更具體的制度來配合，慢慢來吧。”

參與了汕頭市預防腐敗條例專家論證會的中國政法大學教授劉莘表示，對《條例》的后續影響現在還不好預測。但她認為，兩地為預防腐敗立法所作的種種努力應該得到肯定。

“在目前反腐敗形勢依然嚴峻的情況下，他們愿意為制度反腐、法治反腐作出努力和嘗試，且很有誠意，也下了一番功夫。他們的創新給社會帶來了正能量。”

姜明安對兩地立法本身也給予了較高評價，認為不管效果如何，這種創新本身值得稱道。“我一直提倡制度反腐、法治反腐，因為相對懲治反腐、教育反腐，前者具有更加重要的意義，效果也更好。舉個例子，一位三四十歲的干部，價值觀已經形成，通過幾天學習讓他改變腐敗行為，基本不可行，必須通過制度來堵住腐敗漏洞。從這個意義上來說，我是非常肯定珠海、汕頭制定預防腐敗條例的做法。”

他同時提醒，當地對于立法本身不要表現得過于低調，應該加大宣傳力度，“如果媒體、專家不關注，影響會小很多。再者，反腐敗要靠全國來做，珠海、汕頭的做法如果效果好，就會促進國家制定反腐敗基本法”。

劉莘也持同樣觀點，認為輿論關注特別重要，反腐敗如果離開媒體的關注，就像沙子里的一滴水，馬上就不見了。此外，她再三強調，珠海、汕頭的預防腐敗條例通過后，相關配套制度一定得及時跟上，“創新一定要有配套措施，如果沒有，可能會處于癱瘓。比如條例規定的財產申報制度，應該進一步明確如何處罰、如何追究未能如實申報的官員的責任。另外，對于老百姓的舉報投訴，誰來受理，等等，一定要有配套制度”。

（圖為珠海灣仔口岸）

《珠海經濟特區預防腐敗條例（草案）》難能可貴之處在于，直面了百姓最關注、反映最強烈的若干焦點問題，如“官二代”問題、“裸官”問題等，而這些問題以前一直是反腐敗制度上的軟肋。

（圖為汕頭石炮臺公園）

《汕頭經濟特區預防腐敗條例》對“利益沖突制度”“利益回避制度”“重大事項報告制度”“三公經費公開制度”等熱點話題進行了回應。