底特律危機(jī) 城鎮(zhèn)化之鑒

文│趙云偉

清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)博士，師從中國(guó)城市規(guī)劃先驅(qū)趙炳時(shí)教授。

曾赴倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)習(xí)，師從薩森、索加等國(guó)際著名教授，現(xiàn)為知名建筑設(shè)計(jì)事務(wù)所洲聯(lián)集團(tuán)CEO。

“可持續(xù)”大考

作為全球最著名的“汽車之城”，底特律一度是美國(guó)最繁榮的制造業(yè)中心。上世紀(jì)40年代城市規(guī)模達(dá)到頂峰，人口多達(dá)180萬(wàn)人，排名全美第四大城市。到2012年，底特律人口跌至71萬(wàn)人。從上世紀(jì)七八十年代開(kāi)始，城市已陸續(xù)失去了20萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。以汽車制造業(yè)聞名的底特律，現(xiàn)在僅剩兩條高度自動(dòng)化的裝配生產(chǎn)線，就業(yè)人口不到1萬(wàn)人。

底特律制造業(yè)的轉(zhuǎn)移并非偶然。隨著世界范圍內(nèi)新一輪的國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工開(kāi)始，制造業(yè)企業(yè)為進(jìn)一步節(jié)約成本、追求利潤(rùn)，逐漸把制造業(yè)基地向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移。從而導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)急劇下降，城市稅收持續(xù)降低，最終使底特律市陷入嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。接著，引發(fā)城市安全問(wèn)題，城市基礎(chǔ)設(shè)施破敗，生活質(zhì)量下降，又促使更多的居民搬出底特律市區(qū)。

全球化所帶來(lái)的制造業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)而引發(fā)的城市衰退是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。幾乎所有以制造業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的西方城市都經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型之痛，如美國(guó)的匹茲堡、英國(guó)的謝菲爾德、德國(guó)的魯爾工業(yè)區(qū)等。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的努力，目前這些城市大都已經(jīng)成功轉(zhuǎn)型，底特律則屬于“沒(méi)有準(zhǔn)備好”的反面典型。

底特律與周邊的市郡共同構(gòu)成了大底特律都市區(qū)。從大底特律都市區(qū)來(lái)看，底特律市周邊地區(qū)仍然是全美最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，是美國(guó)汽車設(shè)計(jì)、銷售以及企業(yè)后臺(tái)服務(wù)的重要基地，容納了近500萬(wàn)以中產(chǎn)階級(jí)為主的居住人口，充滿生機(jī)和活力。底特律市區(qū)的近一半就業(yè)人口在這些地區(qū)工作。

就底特律市區(qū)看，城市核心地區(qū)同樣是充滿就業(yè)和活力的地區(qū)，通用汽車全球總部所在地區(qū)仍是大底特律都市區(qū)的三大就業(yè)中心之一。底特律的城市衰敗主要出現(xiàn)在城市核心區(qū)以外地區(qū)，尤其是以制造業(yè)為主的老舊工業(yè)區(qū)。

底特律之所以沒(méi)有能夠及時(shí)完成城市轉(zhuǎn)型，除了深層次的種族問(wèn)題和強(qiáng)大工會(huì)迫使中產(chǎn)階級(jí)和企業(yè)遷出外，龐大的城市規(guī)模和市政設(shè)施也使得城市政府無(wú)力招架。

一個(gè)為180萬(wàn)居民提供基礎(chǔ)設(shè)施配套服務(wù)的城市骨架要縮減成為一個(gè)為70萬(wàn)人提供服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系談何容易。因此，從城市規(guī)劃專業(yè)角度看，底特律的城市問(wèn)題是結(jié)構(gòu)性的。底特律市政府真正面臨的城市問(wèn)題是如何集中財(cái)力為這70萬(wàn)居民提供一個(gè)高效的、可持續(xù)的城市發(fā)展前景，而不是將資金分散投入到全市各個(gè)地區(qū)，盤活整座城市。把一個(gè)大城市建成區(qū)規(guī)劃成一個(gè)小城市，盡量縮小城市基礎(chǔ)設(shè)施的負(fù)荷是底特律政府的主要任務(wù)。其次才是如何再利用城市中近20平方英里閑置土地。最后才是住房問(wèn)題，底特律總共有37.5萬(wàn)套住房，其中33.6萬(wàn)套有人居住，3.9萬(wàn)套住房空置。

作為全球最著名的“汽車之城”，底特律一度是美國(guó)最繁榮的制造業(yè)中心。美國(guó)通用、福特和克萊斯勒三大汽車公司總部均坐落在這座城市。鼎盛時(shí)期的絕大部分汽車工廠都已遷到世界各地，從上世紀(jì)七八十年代開(kāi)始，城市已陸續(xù)失去了20萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。以汽車制造業(yè)聞名的底特律，現(xiàn)在僅剩兩條高度自動(dòng)化的裝配生產(chǎn)線，就業(yè)人口不到1萬(wàn)人。

顯而易見(jiàn)，底特律市的非重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)地區(qū)將不再有政府持續(xù)投入，而是要交給市場(chǎng)運(yùn)作。缺乏政府的資金支持和基礎(chǔ)設(shè)施配套，空置地區(qū)的房地產(chǎn)幾乎沒(méi)有什么價(jià)值，這也是為什么我們會(huì)看到美國(guó)房地產(chǎn)機(jī)構(gòu)售賣城市衰敗地區(qū)“1美元1套房”的原因了。

“底特律未來(lái)城”規(guī)劃開(kāi)啟城市轉(zhuǎn)型

為積極應(yīng)對(duì)城市萎縮，重樹(shù)市民信心，底特律政府于2013年1月公布了一份城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃——底特律未來(lái)城（Detroit Future City）。該規(guī)劃的總體戰(zhàn)略是把資源集中整合起來(lái)，選定幾個(gè)目標(biāo)區(qū)域，集中投資在人口密集地區(qū)，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，形成就業(yè)中心，吸引人來(lái)工作和就業(yè)。

依照未來(lái)城規(guī)劃，到2030年，底特律人口將穩(wěn)定在60萬(wàn)～80萬(wàn)人口，穩(wěn)居美國(guó)前20名。實(shí)現(xiàn)初步產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型后，城市就業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤龔默F(xiàn)在的1/4增長(zhǎng)到1/2。就業(yè)的主要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)包括：教育和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、數(shù)字和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)、地方企業(yè)。從空間布局來(lái)看，規(guī)劃了1條以城市核心區(qū)為主要地區(qū)的就業(yè)走廊和7個(gè)就業(yè)集中區(qū)。

空間策略方面，規(guī)劃將城市人口減少看作實(shí)現(xiàn)城市空間轉(zhuǎn)型的機(jī)遇。未來(lái)底特律仍以各類產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，配有一流的大學(xué)和醫(yī)院，加上豐富的土地（再利用）資源，實(shí)現(xiàn)一個(gè)現(xiàn)代的、高效的、可持續(xù)的城市發(fā)展模式指日可待。

具體實(shí)施策略包括：

政府集中投入高密度建成區(qū)，改善市政條件和居住環(huán)境

重新評(píng)估土地價(jià)值，將閑置土地轉(zhuǎn)換成城市固定資產(chǎn)

將大批閑置土地轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色社區(qū)，增加城市的景觀價(jià)值和居住品質(zhì)

將較大的棄置地塊和城市道路規(guī)劃為公共空間網(wǎng)絡(luò)，供居民休憩和娛樂(lè)

底特律未來(lái)城規(guī)劃得到了全社會(huì)的支持。從2008年～2011年，美國(guó)10個(gè)基金會(huì)累計(jì)投資4.22億美元，修建了城市輕軌和景觀步行系統(tǒng)。基金會(huì)還計(jì)劃繼續(xù)提供1.5億美元用于發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

資源型城市主要依靠不可再生資源，以單一產(chǎn)業(yè)完成城市化和城市發(fā)展。一旦資源耗盡或產(chǎn)業(yè)形勢(shì)產(chǎn)生波動(dòng)，就會(huì)對(duì)城市造成毀滅性的影響。底特律遭遇值得我們警惕，從國(guó)際資源型城市轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市轉(zhuǎn)型應(yīng)由政府主導(dǎo)，有計(jì)劃、分步驟地制定詳細(xì)目標(biāo)，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)多元化，適當(dāng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

美國(guó)政府的相關(guān)資料表明，隨著以汽車業(yè)為代表的制造業(yè)在美國(guó)的回歸，到2020年美國(guó)將在這一領(lǐng)域增加250萬(wàn)～500萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。因此我們有理由相信，底特律人會(huì)重拾信心，勇敢面對(duì)城市轉(zhuǎn)型。

對(duì)中國(guó)城市的啟示

在新中國(guó)的城市發(fā)展過(guò)程中，一大批工礦城市和老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型同樣經(jīng)歷了和底特律一樣的城市危機(jī)。首先，資源型城市要提前做城市轉(zhuǎn)型的準(zhǔn)備我國(guó)目前資源型城市還很多，資源型城市主要依靠不可再生資源，以單一產(chǎn)業(yè)完成城市化和城市發(fā)展。一旦資源耗盡或產(chǎn)業(yè)形勢(shì)產(chǎn)生波動(dòng)，就會(huì)對(duì)城市造成毀滅性的影響。從國(guó)際資源型城市轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市轉(zhuǎn)型應(yīng)由政府主導(dǎo)，有計(jì)劃、分步驟地制定詳細(xì)目標(biāo)，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)多元化，適當(dāng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，城市空間結(jié)構(gòu)也是隨之進(jìn)行調(diào)整。城市從單一中心向多中心結(jié)構(gòu)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)因是產(chǎn)業(yè)的多元化。紐約、倫敦、北京等世界級(jí)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越來(lái)越趨向于以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主，而制造業(yè)更會(huì)集中在地區(qū)級(jí)的大城市。因此，資源型城市的轉(zhuǎn)型應(yīng)根據(jù)自身情況選擇產(chǎn)業(yè)多元化的路徑。

此外，城市新區(qū)規(guī)模過(guò)大、速度過(guò)快是城市另一敵人。底特律被稱為“鬼城”是指部分城區(qū)空置房比例過(guò)大，逐漸衰敗。而中國(guó)城市稱作“鬼城”往往指城市新區(qū)。由于城市新區(qū)開(kāi)發(fā)規(guī)模過(guò)大、速度過(guò)快、城市功能單一而造成的供遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于求而導(dǎo)致的地廣樓空的現(xiàn)象。底特律出現(xiàn)“鬼城”的原因是由于稅收持續(xù)減少而引發(fā)的政府財(cái)政赤字，居民被迫遷出，導(dǎo)致城市衰敗。中國(guó)城市“鬼城”大多出現(xiàn)在城市新區(qū)，形成原因是城市政府過(guò)分依賴土地財(cái)政，過(guò)度出讓土地，基礎(chǔ)設(shè)施和市政配套跟不上，居民不愿遷入導(dǎo)致大批量空置房的出現(xiàn)。

解決底特律的問(wèn)題靠豐富產(chǎn)業(yè)類型，提高就業(yè)密度，改善居住質(zhì)量。最終使“鬼城”地區(qū)的環(huán)境和設(shè)施得到改善，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)價(jià)值的提升。而解決中國(guó)城市“鬼城”問(wèn)題的核心在于合理確定城市新區(qū)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展時(shí)序，切忌盲目發(fā)展。