破解城鎮化資金難題

文│葉偉春 國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心戰略室負責人

新型城鎮化資金緊缺

“錢從哪里來”無疑是中國城鎮化過程中的一個難題。國家統計局數據顯示，2012年我國的城鎮化率達到52.57%，2013年預期達53.37%。根據我國近年來的情況，城鎮化率每增加一個百分點就意味著大約1000萬左右的農村人口進城，國務院發展研究中心《農民工市民化的成本測算》課題報告結論計算，推動城鎮化進程中一個農業轉移人口市民化的成本為8萬元左右，那么城鎮化率每提高一個百分點相關的投資就需要增加8000億左右。

假如按照中國發展研究基金會《中國發展報告2010：促進人的發展的中國新型城市化戰略》的結論，中國當前農業轉移人口市民化的平均成本在10萬元左右，那么城鎮化率每提高一個百分點相關的投資就需要增加1萬億元左右。

2012年，我國全國農民工總量達2.6億，僅以其中的外出農民工數量1.6億人計算，按照中國發展研究基金會的農業轉移人口市民化成本10萬元計算，未來即便農村人口不再流入城市，各級政府也必須累計將拿出16萬億來實現農業轉移人口市民化的目標。若按照國研中心的結論，也需要12.8萬億。而且，未來很長一個時期，我國城鎮人口預計還將增加3億左右，相當于美國的人口總量，按照中國發展研究基金會的農業轉移人口市民化成本的結論，將累計需要增加各類投資30萬億元左右。

未來幾年，我國經濟增速將有一定的下滑，伴隨著人口老齡化趨勢加快，財政支出的增速將遠遠大于財政收入的增速，特別是一些縣級政府因土地出讓金下降，財政收入的缺口將增大。如果僅僅依靠政府當期收入來推進城鎮化，各級地方政府壓力將很大，必須創新多元化的投融資方式。

土地財政不可持續

在我國，金融與土地密不可分，解決城鎮建設中的融資問題不得不把資金和土地聯系在一起。目前，我國有許多城市的建設資金還主要依賴土地出讓金，尚未突破以土地換公共基礎設施的模式。“土地財政”的本質是不斷征占農村集體用地，進行土地儲備，然后進行國有土地使用權轉讓，獲得土地出讓金。低價買進、高價賣出使政府獲利，而依靠土地資源進行抵押融資是獲得資金的更高級方式。而要使土地抵押融資得以良性循環，房價必須持續上漲，從而維持土地資源價值，政府繼續進行土地儲備取信銀行風險管理部門。由此可見，房價下跌對地方政府來說是難以接受的，土地財政的弊端也在這個循環中不斷暴露。

“政府通過對土地的經營，積累了大量資金，帶動了城市規模的擴張和經濟的繁榮發展。”我們在客觀看待“土地財政”歷史功績的同時必須清醒地認識到，經過改革的不斷深化和經濟向深層次變革，“土地財政”越來越不適應新型城鎮化的要求。

“土地財政”已經不可持續。一是“土地財政”嚴重異化了中國的城鎮化發展進程。土地財政的資金主要用在城市建設上，各地官員希望獲得更多的收入和GDP增速，高速擴張土地儲備，快速擴大城市規模，新城新區建設盛行，城市發展粗放，沒有同步考慮農業轉移人口市民化問題，也沒有同步考慮公共服務向農村延伸問題，部分民眾的幸福感下降焦慮感上升，地區差距和城鄉差距拉大。二是一些地方政府在土地財政難以為繼的關口，依靠行政事業性收費、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、罰沒收入、政府性基金、彩票公益金、政府財政資金產生的利息收入等非稅收收入作為地方債務償還的來源，但是一些資金緊缺的地方政府還想盡名目和辦法，產生了一些非法集資、亂攤派、亂收費行為，加重了民眾和企業的負擔，破壞了政府形象。三是土地財政改變了產業發展結構和地方發展方式，促使房價上漲，增加了土地泡沫風險，造成了社會資源和資金的浪費。中國在推進新型城鎮化進程中必須逐步讓“土地財政”退出歷史舞臺。

多元化投融資機制亟待建立

“土地財政”的逐步退出必須以多元化投融資機制的逐步建立為基礎。目前，我國整體的財稅和投融資體制機制還不盡完善，國家可以施行以下改革措施逐步建立適應新型城鎮化要求的多元化投融資機制。

一是積極改革現有“土地財政”形成機制，改革完善現有征地制度，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，破除城鎮化征地壟斷帶來的社會問題。創新城市投融資平臺的貸款擔保方式，探索利用海域和灘涂使用權、林權和農業用地的抵押以及收益權質押等新型擔保方式，同時要允許有條件的地區探索集體建設用地抵押貸款試點。穩步有序開展土地經營權質押融資業務，探索更多土地資本化方式，充分利用城鎮化進程中的土地增值集聚金融資源。逐步將土地出讓收入納入政府公共財政進行管理，加強使用效率監管。允許有條件的平臺貸款實行延期償付或展期，使融資政策環境更趨寬松，同時要加強對政府投融資平臺的監管，防止地方政府違規或變相提供擔保，理清土地儲備與融資的關系，防范土地儲備融資“滾雪球”，減少地方政府由此引發的潛在金融風險。

二是建立中央和地方財權和事權相匹配的財稅體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系，并按照常住人口規模安排財政轉移支付。要結合稅制改革完善結構性減稅政策，支持中小微企業不斷“減負”和可持續發展，通過完善稅制、增加直接稅形成地方稅收隨人口增長的機制，建立激勵吸納外來人口、擴大就業的長效機制，切實降低實體經濟發展的融資成本。

三是地方政府要按照市場規律建立多元化的融資渠道，積極引導民間資本和外資參與城鎮建設。發達地區可以將一些城鎮化項目交給市場去運作，中西部等欠發達地區可以先由政府做好基礎設施再交由市場運作。要逐步降低民間資本準入門檻，抓緊研究通過BT、BOT等模式投資城鎮基礎設施的利弊，加快公私合營的投融資模式推廣，推動民間資金投資建設經營性基礎設施，鼓勵和吸引民間資金參與準公益性項目建設，通過民間資本的參與切實提高投資效率并解決城鎮化建設中的資金短缺問題。在基礎設施建設和城鎮公共服務領域要學習借鑒國外城鎮化發展的先進理念，有實力的可以引進國外先進技術，并在合適的項目中經過有關許可程序加大利用外資的力度。

四是要積極鼓勵有實力的國有、民營或外資企業與政府聯合開發建設新城鎮，探索建立城鎮開發建設的各類新模式。比如土地一級開發由所在城鎮政府國有企業、民營、外資以及上市公司共同參股，經營性用地全部進入二級市場，實行公開招投標，引進有豐富開發經驗的公司參與開發，并廣泛吸收社會資本參與的模式。

五是積極鼓勵成立產業發展基金或私募股權基金引導大量的民間資本投入相關重點基礎設施和產業的建設，還可以借助資產證券化等金融工具多渠道構建城鎮化建設投融資體系。要在政府指導和支持下，鼓勵民間資本成立文化、教育、醫療、污水處理、養老等經營性質的產業化投資基金，通過向社會發行基金股份，設立社會發展基金公司，吸納社會閑散資金。鼓勵轉債務為股權的金融創新，切實緩解城鎮化的資金壓力。加快創新試點中小城市和小城鎮私募基金支持城鎮開發的模式，如北京市設立的總規模100億元的小城鎮基金就是用股權基金的方式，探索解決城鎮建設的資金瓶頸問題。

六是商業銀行要加大對城鎮化項目的資金支持力度，加大城鎮化產品創新設計，鼓勵打捆支持城鎮化優勢項目。七是調整國有資本配置，加快國有資本的公益性回歸。國有資本要逐步從一般競爭性領域退出，重點轉移到公共產品領域，把競爭性領域的國有資本集中配置在事關中長期國民經濟持續快速增長的能源、資源和高科技等戰略性新興產業，對確有必要保留在其他競爭性領域的國有資本，要提高收租分紅比例，并將收租分紅收益主要投入到人口城鎮化所需的社會公益領域，使城鄉居民直接受益，特別是要用在促進公共服務常住人口全覆蓋所需資金的領域。

八是加快推進地方政府自行發債試點，推動地方債向市場化方向邁進，同時加快總結試點經驗，在將來時機十分成熟、風險可控的情況下，穩步完善修改預算法，徹底解除地方政府發債的法律約束。