地方稅體系如何破題

文│賈康 財政部科學研究所所長

房產稅是重點

解決中國地方稅體系不成型的問題迫在眉睫，在堅持分稅制改革方向下，必須想方設法完善地方稅體系，包括房產稅、資源稅、環境稅等。未來地方稅體系的構建，一個重點是資源稅，既可以與基礎資源、能源產品的價格機制改革相配套，又有助于欠發達但資源富集地區構建穩定的支柱財源；另一個支柱是目前在重慶、上海試點的房產稅，按照國際經驗，這個稅制的建設勢在必行，并有望在將來給地方政府提供穩定的、可預期的稅收支柱。

工商業發達區域地方稅大宗穩定的收入支柱首推房產稅，它還可以使地方政府內在地形成一種物質利益的合理引導：地方政府只要專心致志優化本地投資環境，提升本地公共服務水平，其財源建設就可以隨著政府職能的履行越來越壯大。這種與市場經濟導向內洽的機制，也就是房產稅可以發揮出的最主要的正面效應，并會進一步支撐整個配套改革。

可以說，作為地方稅體系的重要組成部分，稱為房產稅的不動產稅制改革勢在必行。改革的基本思路是：將原房產稅、城市房地產稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等多項稅費整合，理順協調配套關系，住房保有環節后收取房產稅。

通過改革和完善已有稅種以及開征某些新稅種，來填補目前地方主力稅種的缺位，把地方稅真正建立成一個流轉稅、所得稅、財產稅和資源稅等合理搭配的稅收體系，既能給地方政府開辟新的財源，又能與中國經濟轉型和結構調整結合起來，促進我們的體制機制煥發出新的活力。

地方稅體系不成型

與對房地產市場的調控作用相比，房產稅更大的影響在于形成地方、特別是省以下的市縣級財政的可持續收入來源，以幫助地方在城鎮化過程中貫徹發展戰略、可持續發展。目前，中國地方稅體系不成型。

自1994年與市場經濟配套的分稅制為基礎的分級財政框架建立以來，對分稅制的抨擊不絕于耳，里面有很多認識誤區，對于實際操作中出現的許多現象，如基層財政困難和“土地財政”問題等，把問題都歸咎在分稅制上面，其實是打板子打錯了地方。因為問題在于省以下體制的實際狀況是遲遲未能進入分稅制狀態，它還是五花八門、復雜易變、討價還價色彩非常濃厚的分成制或包干制。現在人們所抨擊的地方土地財政、隱性負債、短期行為、政府職能扭曲等等的發生，實際上都是我們過去就知道會發生很多弊病的分成制、包干制的實際情況帶來的。省以下各級財政之間遲遲不能進入分稅制狀態，簡單分析起來有幾個原因。首先就是我們的財政層級太多，稅分不清楚，除了中央級，省以下還有四個層級，總共至多能有二十幾種稅，難以形成相對清晰穩定的五層級分稅制。其次，在這種混沌狀態里面，地方政府沒有成型的地方稅體系，除了營業稅以外沒有大宗穩定的主體稅源，而地方稅如果沒有支柱稅種的話，往往就要搞出很多隱性負債，另外必然要看重土地批租，在土地招拍掛中追求高地價，在自己任期之內把土地交易環節的收入一次性拿足來支持其政績追求。

科學設計稅收制度和政策迫在眉睫，急需明確該稅收政策作用范圍、調控對象與調節目標之間的關系。“國五條”要求的二手房交易繳納20%個稅引爆全國各地二手房交易，圖為2013年3月4日，溫州市房屋登記中心大廳內，前來辦理房屋產權過戶手續的市民擠滿了幾個辦證柜臺。

與對房地產市場的調控作用相比，房產稅更大的影響在于形成地方、特別是省以下的市縣級財政的可持續收入來源。

其實所謂“土地財政”，從正面說其總的邏輯框架就是，搞城市化就必須要有擴大建成區的土地批租，有土地批租就必須采取有償形式，這個大方向應該肯定。但是由于沒有地方稅體系和配套的陽光融資制度，必然容易激發地方政府“做高”地價的沖動。如果地方有了保有環節的稅收，有了其他的融資條件，市場參與者的預期就改變了，土地批租環節也不會動不動就瘋爭地王。

制度設計

另外還要談一下稅制存在設計的可能空間與必要性。它既伴隨著正確設計方案可能產生的正面效應的牽引和激勵，亦潛伏著不當設計方案可能產生的負面效應的風險和危害因素。任何稅制改革的決策主體，都必須面對稅制可塑性，接受稅改方案水準和實際結果的歷史檢驗。

稅收要達到預期目標和發揮其調節作用，有諸多前提條件。一是稅收制度或政策的合理性。要求稅收的調控對象（相關經濟主體）應能夠對稅收政策調整具有相應的行為反應。二是稅收傳導機制健全。在很多情況下，稅收政策并不是直接對調控對象產生作用的，而是通過一定的傳導機制將稅收政策與調控對象之間聯系起來。如果傳導機制中的任何一個環節出現了問題，都有可能使稅收政策的調控目的落空。三是稅收征管狀況和水平。稅收制度或稅收政策的實施實際上也就是稅收征管的過程，一個設計完善的稅制或稅收政策，如果沒有有效的稅收征管作為保障，理論上再好，在實踐中也會難以實施。因此，稅收調控作用的發揮還依賴于稅收征管的有效性。除了上述條件外，稅收調控作用的發揮還需要有其他一些外部條件與環境。

從我國目前情況來看，為有效發揮稅收的調節作用，需要完善以下相關條件：

加快完善市場機制。稅收調控作用的發揮，在很大程度上依賴于價格、供求、競爭等市場機制作為傳導機制來實現，完善的市場機制，包括價格機制、市場公平競爭環境等都是稅收政策發揮作用的重要基礎。為此，需要加快社會主義市場經濟的建設，理順資源類產品價格關系，完善重要商品、服務、要素價格形成機制，健全土地、資本、勞動力、技術、信息等要素市場，使各類要素價格真正反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本，發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

科學設計稅收制度和政策。在制訂和出臺一項稅收政策并通過稅收政策來實現特殊調節目的時，需科學進行設計。一是明確該稅收政策作用范圍、調控對象與調節目標之間的關系。稅收政策調節范圍應能夠覆蓋調節目標，調控對象也應與調控目標之間有著密切的聯系，才能影響到調控對象的行為；二是了解和掌握納稅人和相關群體的行為反應，并力求使之做出符合政策意圖的行為反應；三是合理設計稅率水平和調控力度。一般而言，稅率水平越高或優惠力度越大，調控力度越大。但稅率水平或優惠力度也有一定的限制，過高的稅率可能導致納稅人的反對，過大的優惠力度會明顯影響財政收入；四是稅收政策設計時注意該政策與其他稅收政策、經濟政策之間的相互影響，盡可能地協調好政策之間的關系，避免政策制訂出現偏差。

正確把握政策出臺時機。稅收政策作用的有效發揮，也與其出臺時機有非常重要的聯系。恰當的時機可以最大限度地發揮稅收政策的作用，政策出臺過早或過晚，都可能會影響政策效果。稅收政策出臺過早，其可能缺乏直接對應的調控目標和作用的基礎。稅收政策出臺過晚，在政策存在時滯的情況下，則可能減弱作用發揮。甚至在不合適的時機出臺稅收政策，還會遭受社會的過大阻力。

提高稅收征管能力和水平。稅收政策的效果受到稅收征管能力和水平的約束，稅收征管能力和水平應能夠保證稅收政策的正確、有效執行。為此，需要在優化納稅人服務的基礎上，繼續完善現行稅收征管模式，加強稅收征管信息化建設，提高稅收征管能力和水平，降低稅收成本。