上海自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管如何創(chuàng)新

文 《法人》特約撰稿 陳勝

（作者系清華大學(xué)法學(xué)院金融與法律研究中心研究員）

在自貿(mào)區(qū)的監(jiān)管立法中可以嘗試增加指導(dǎo)性意見(jiàn)、原則性陳述，減少管理性條款以及具體指標(biāo)，賦予被監(jiān)管企業(yè)足夠的空間發(fā)展自身的治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機(jī)制

中國(guó)（上海）自貿(mào)區(qū)于今年9月底正式掛牌。

上海自貿(mào)區(qū)被廣泛認(rèn)為最有價(jià)值的部分是金融行業(yè)的對(duì)外開(kāi)放。上海自貿(mào)區(qū)有望放開(kāi)外資金融機(jī)構(gòu)設(shè)立外資銀行、民營(yíng)資本與外資金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立中外合資銀行、區(qū)內(nèi)符合條件的中資銀行從事離岸業(yè)務(wù)，也很大可能率先實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目可兌換以及利率市場(chǎng)化等。

陳勝 攝 影 呂斌

這些金融試點(diǎn)都具有革命性，社會(huì)普遍認(rèn)為這些試點(diǎn)很有可能對(duì)上海真正成為國(guó)際金融中心、經(jīng)濟(jì)中心產(chǎn)生重要的推動(dòng)作用。

“管”與“放”的權(quán)衡

盡管上海自貿(mào)區(qū)的實(shí)施細(xì)則還未出臺(tái)，但可以預(yù)見(jiàn)的是在該區(qū)域內(nèi)，將給相關(guān)企業(yè)機(jī)構(gòu)提供更大的自由度。但是，金融服務(wù)業(yè)放開(kāi)的同時(shí)，相應(yīng)的金融風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)大大增加，甚至對(duì)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性造成較大影響。這也就對(duì)該領(lǐng)域內(nèi)的金融監(jiān)管提出了新的要求，一種在“管”與“放”的尺度上的權(quán)衡。

筆者認(rèn)為，可以通過(guò)借鑒國(guó)外某些金融中心的監(jiān)管方式，再結(jié)合我國(guó)金融市場(chǎng)狀況來(lái)構(gòu)建上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融監(jiān)管制度。

比如，具有較高相似度的迪拜國(guó)際金融中心（DIFC）的監(jiān)管創(chuàng)新給上海自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管提供了一個(gè)較好的藍(lán)本。迪拜政府于2004年9月設(shè)立DIFC，使其成為迪拜10多個(gè)自由區(qū)中的一個(gè)，并將金融服務(wù)業(yè)作為僅次于旅游業(yè)的重點(diǎn)開(kāi)放產(chǎn)業(yè)。

迪拜自由貿(mào)易區(qū)自建立開(kāi)始就吸引了大量金融機(jī)構(gòu)進(jìn)駐，截至目前大概有900家企業(yè)在該區(qū)域內(nèi)運(yùn)作，其中有近400家是金融機(jī)構(gòu)。在這些金融機(jī)構(gòu)及其他企業(yè)紛紛在DIFC掛牌營(yíng)業(yè)的基礎(chǔ)上，DIFC的證券交易所和商品期貨交易所等市場(chǎng)也迅速建立起來(lái)。

DIFC自建立以來(lái)取得如此大的成功，很大程度上歸功于其制度上的設(shè)計(jì)，尤其是金融監(jiān)管方面的創(chuàng)新：在DIFC區(qū)域內(nèi)，成立了一個(gè)獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)——迪拜金融服務(wù)局（DFSA），主要負(fù)責(zé)在迪拜國(guó)際金融中心的相關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)照授予及其金融服務(wù)活動(dòng)的持續(xù)監(jiān)管。該金融服務(wù)局可以定義成一個(gè)綜合性的管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)管范圍包括資產(chǎn)管理、銀行和信貸服務(wù)、證券、集體投資基金、商品期貨交易、托管和信托服務(wù)、伊斯蘭金融、保險(xiǎn)、一個(gè)國(guó)際證券交易所以及一個(gè)國(guó)際大宗商品衍生品交易所。

同時(shí)，該局還負(fù)責(zé)涉及反洗錢、反恐融資、制裁合規(guī)的人員的監(jiān)督與管理。DFSA的職責(zé)主要集中在六個(gè)方面：政策和法律制定、授權(quán)、識(shí)別、監(jiān)管、執(zhí)行以及國(guó)際合作。DFSA作為監(jiān)管者的權(quán)利主要來(lái)源于2004年DIFC一號(hào)法令——《監(jiān)管法》的有關(guān)條文。

根據(jù)該法，DFSA被賦予就相關(guān)市場(chǎng)問(wèn)題制定法規(guī)、發(fā)展政策以及相應(yīng)的在其管理下落實(shí)有關(guān)立法的權(quán)利。這種立法的權(quán)利使得DFSA能夠快速有效的對(duì)市場(chǎng)的發(fā)展以及商業(yè)需求作出回應(yīng)。

在監(jiān)管理念方面值得一提的是，作為自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，DFSA的定位是“成為立足于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管者并且避免不必要的監(jiān)管負(fù)擔(dān)”。DFSA認(rèn)為，作為監(jiān)管者的直接任務(wù)是緩解風(fēng)險(xiǎn)，然而用以緩解風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管框架下的合規(guī)責(zé)任應(yīng)符合比例原則，這樣被監(jiān)管企業(yè)才能及時(shí)有效的去履行合規(guī)義務(wù)。

也正是存在DFSA這樣一個(gè)高效率、現(xiàn)代化、獨(dú)立性強(qiáng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，更多的采用風(fēng)險(xiǎn)性、原則性監(jiān)管的理念，使得迪拜國(guó)際金融中心逐漸發(fā)展為一個(gè)安全、發(fā)展為導(dǎo)向的商業(yè)平臺(tái)。

監(jiān)管也應(yīng)創(chuàng)新

回歸到我國(guó)上海自貿(mào)區(qū)的監(jiān)管實(shí)踐，也可以實(shí)驗(yàn)性的建立這樣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，賦予該機(jī)構(gòu)區(qū)域性立法的權(quán)限，并對(duì)自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的相關(guān)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入及運(yùn)營(yíng)實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管。要實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)管上的創(chuàng)新在初期至少要關(guān)注以下兩個(gè)方面：

首先，現(xiàn)行的金融監(jiān)管制度不能滿足上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融改革需求，必須要在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管制度的創(chuàng)新。我國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系主要由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保護(hù)監(jiān)會(huì)等三家獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成，實(shí)行分業(yè)監(jiān)管。自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融服務(wù)業(yè)的進(jìn)一步放開(kāi)也必然涉及不同監(jiān)管部門(mén)的職能范圍。

盡管，我國(guó)大體上的金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀并不適合混業(yè)監(jiān)管，但在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，似乎“大金融監(jiān)管”的模式更為便捷高效，可以借鑒迪拜的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個(gè)金融服務(wù)管理局，改變以往多頭監(jiān)管的格局，必然會(huì)使自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)的監(jiān)管負(fù)擔(dān)大大降低。可以預(yù)見(jiàn)的是，監(jiān)管制度的創(chuàng)新必然會(huì)觸動(dòng)很多既得利益，包括很多審批權(quán)限的變更，除了現(xiàn)有監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部的協(xié)調(diào)與妥協(xié)外，更需要盡快在法律層面上確立自貿(mào)區(qū)域內(nèi)的監(jiān)管主體，并相應(yīng)規(guī)定具體的職責(zé)、授予權(quán)限。

其次，這次中國(guó)（上海）自由貿(mào)易區(qū)的建立也是一個(gè)很好的契機(jī)實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管理念上的變革，即嘗試從規(guī)則性監(jiān)管模式向風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管甚至原則性監(jiān)管模式的傾斜，這也是國(guó)際上監(jiān)管模式的變革的整體趨勢(shì)。

目前國(guó)際上，對(duì)于金融領(lǐng)域的監(jiān)管理念存在有三種主要模式，即：“風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管”(Risk-based Regulation)、“原則性監(jiān)管”(Principles-based Regulation)與“規(guī)則性監(jiān)管”(Rules-based Regulation)。我國(guó)一直以來(lái)主要采取的是規(guī)則性監(jiān)管模式，即通過(guò)較為體系化對(duì)的法律法規(guī)去規(guī)制相關(guān)市場(chǎng)中的金融活動(dòng)。這種方式雖然能較為有效的控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，但是由于規(guī)則的滯后性，一方面局限了市場(chǎng)自由度，很難及時(shí)有效的處理和規(guī)制金融創(chuàng)新，另一方面也產(chǎn)生了不少監(jiān)管套利行為。

而原則性監(jiān)管則能一定程度上解決這一問(wèn)題，英國(guó)的金融服務(wù)管理局（Financial Service Authority—FSA，現(xiàn)已拆分為審慎監(jiān)管局和金融行為準(zhǔn)則局）為這種監(jiān)管理念的主要代表，這種模式“意味著更多地依賴于原則并以結(jié)果為導(dǎo)向，以高位階的規(guī)則用于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者所要達(dá)到的監(jiān)管目標(biāo)，并較少的依賴于具體的規(guī)則。

英國(guó)FSA官方曾表述“通過(guò)修訂監(jiān)管手冊(cè)以及其他相關(guān)文件，持續(xù)進(jìn)行原則和規(guī)則間的不斷平衡 我們關(guān)注作為監(jiān)管者所希望實(shí)現(xiàn)的更清晰的結(jié)果，而由金融機(jī)構(gòu)的高管更多的來(lái)決定如何實(shí)現(xiàn)這些結(jié)果。”可以借鑒的是，我們?cè)谧再Q(mào)區(qū)的監(jiān)管立法中可以嘗試增加指導(dǎo)性意見(jiàn)、原則性陳述，減少管理性條款以及具體指標(biāo)，賦予被監(jiān)管企業(yè)足夠的空間發(fā)展自身的治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機(jī)制。

國(guó)際上其他地區(qū)如新加坡、香港、漢堡、迪拜等地的經(jīng)驗(yàn)表明，自貿(mào)區(qū)的設(shè)立及相應(yīng)的配套制度的設(shè)計(jì)一般能夠?yàn)樵搮^(qū)域成為國(guó)際金融中心創(chuàng)造有利條件。筆者相信，如果上海自貿(mào)區(qū)的金融創(chuàng)新實(shí)踐逐步落實(shí)，有效的監(jiān)管框架能夠相應(yīng)建立，必定能大幅提高上海國(guó)際金融中心的制度環(huán)境，使其更具有國(guó)際影響力及競(jìng)爭(zhēng)力。