中國生態產業鏈治理模式及演變路徑分析

(鄭州航空工業管理學院管理科學與工程學院，河南 鄭州 450015)

生態產業鏈作為可持續發展戰略的重要實踐工具，是循環經濟在產業層面的重要體現。它是生態產業系統的核心，支撐著整個生態產業系統的穩定運行，并能帶來經濟效益、環境效益和社會效益的多贏效果。然而，由于環境的公共物品屬性和信息不對稱等因素，生態產業鏈接脆弱，鏈接活動經常受到擾動，出現劇烈波動、停滯甚至鏈條斷裂現象，導致生態產業鏈失穩、失靈[1]，直接威脅生態產業系統的穩定性與可持續發展。目前，學者多采用產業經濟學、循環經濟、博弈經濟學、工業生態學等理論來詮釋、分析生態產業鏈的形成機理、鏈接機制、構建方法、穩定性及其運行效果評價，尚缺乏從治理視角開展的研究成果。蔡小軍等指出生態產業鏈形成過程是各鏈接主體尋求的一種制度安排，以節省交易費用，降低成本[2]。治理作為一種與生態產業鏈相適應的有效制度安排，還沒有得到足夠的重視和研究。治理理論研究的不足其實也是實踐狀態的一種反映。在實踐中，我國許多地方政府仍停留在依靠鏈接技術手段推動生態產業鏈體系構建的認識層面，重建設而不重治理問題嚴重。本文在系統分析生態產業鏈治理動因基礎上，提出生態產業鏈治理體系框架，進而構建三種典型的治理模式，最后提出我國生態產業鏈治理模式的演變途徑，以供相關管理者借鑒。

1 生態產業鏈治理動因

生態產業鏈作為生態工業園建設的基礎，在蓬勃發展過程中存在不同程度的失穩現象。即使是作為國內生態產業標桿的貴糖生態工業園也存在適應市場需求能力差等影響系統穩定性的因素，環境污染仍然存在。失穩問題已經成為影響生態產業鏈成功運行、發展的重要障礙[3]。Deutz等研究發現許多美國生態工業園區內企業缺乏信任，鏈接關系薄弱，加上宏觀法律法規政策、財政支持政策等因素影響，這些園區發展緩慢[3]。韓玉堂和李風岐認為生態產業鏈受內在動力 (經濟效益、社會效益)和外在動力 (政策支持、法制保障、技術支撐、社會監督)共同作用[4]。Heeres等認為公共部門、本地企業、社區以及科研機構的積極參與是產業生態網絡關系形成的基礎[5]。C?té認為在政府、公共部門和社區等多方參與的基礎上，構建區域范圍的生態產業系統具有廣泛的多樣性、靈活性和穩定性[6]。Grip等分析了兩個北歐地區的產業生態案例后，認為其共同的成功要素是產業、社區、研究機構等所有主體的共同參與和互動[7]。結合上述相關文獻，本文認為生態產業鏈作為復雜的生態產業系統，具有內部整合性和外部調適性特征，造成系統失穩的主要因素也包括內部整合因素和外部調適因素兩個維度，見表1。其中，內部整合因素包括資源因素、技術迎合因素、機會主義因素和結構因素。外部調適因素包括市場變動因素、法律制度因素和政策因素等。這些失穩因素在一定程度上影響著生態產業鏈系統的高效穩定運行，使得許多生態工業園環境惡化，生態產業鏈模式有名無實，亟需治理。生態產業鏈作為協調、整合各種資源要素的基礎平臺，是一個技術－制度綜合體，它既包括企業清潔生產、廢物資源化、廢物流轉、再循環、再利用等技術，也包括構建和管理這些技術的社會組織與制度體系。從表1也可看出，系統失穩因素也主要來自技術和制度兩個方面，其中部分技術因素也可通過完善制度來規避。例如，良好的溝通協調機制可以大大減少因技術迎合造成的系統波動。因此，治理作為一種有效的制度安排，能夠有效解決生態產業鏈系統的失穩現象。

表1 生態產業鏈系統失穩因素

2 生態產業鏈治理體系框架

從構成要素來看，生態產業鏈是由企業、政府、社會組織等組織合作構成的注重經濟、社會和環境平衡發展的系統，其生態產業鏈的本質是工業共生關系。企業是推進生態產業鏈可持續發展的基礎載體和關鍵因素。分別扮演生產者、消費者和分解者角色的企業以副產品、廢物為紐帶鏈接在一起，旨在提高資源與能源利用效率和改善環境績效。企業采用工業共生模式的最大動機是利益驅動。在市場競爭條件下，企業采用工業共生可以保證原材料、水、能量等資源的長期供應，提高廢物、副產品的利用率，從而節約成本，減少重復投資，提高企業利潤率。當然，以技術鏈條作為聯系各個企業合作的紐帶只能保證生態產業鏈在形體上的完整性。產業生態在政策、法律、制度方面缺乏有效的支持是產業生態應用的最大障礙[15]。由于市場失靈等因素的存在，作為有限理性的企業不會在零利潤甚至虧本的情況下，自覺參與生態產業鏈。此時，政府必須發揮作用，通過政策導向如價格補貼、稅收優惠、排污稅等激勵約束措施，調動企業采用工業共生的積極性。然而，由于監管成本巨大等因素，政府同樣存在失靈現象，這就要求代表公眾利益的社會組織發揮監督、引導作用，充分參與其中。Jacobsen指出產業生態可持續發展的關鍵因素不是技術方法問題，社會環境的影響比具體的技術顯得更為重要[16]。社會組織參與治理可以彌補國家、企業對生態產業鏈治理的不足。因此，生態產業鏈治理需要企業—市場機制、政府—政策機制、社會組織—社會機制的共同作用。當然，良好的生態產業鏈治理應該整合包括政府、企業、公眾在內的其他營利性組織 (科研院所、中介機構)、公益性組織 (協會、環保組織)、消費者等多元主體共同參與。生態產業鏈治理框架既包括企業共生鏈接體系的內部治理，也包括共生鏈接體系以外的外部治理 (見圖1)。內部治理是生產者企業、消費者企業、分解者企業在價值鏈條上的縱向治理，主要通過利益分配、信任等機制來保持生態產業鏈系統的穩定性、高效性。外部治理主要通過政策機制、市場機制和社會機制對生態產業鏈系統施加外部壓力和影響，促使系統健康、穩定地發展。政策機制體現為政府自上而下的規制。市場機制是科研機構、中介機構等其他營利組織通過投入技術、人才、資金等資源發揮著橫向治理作用。社會機制則是環保、協會、公眾等公益性組織和個人自下而上的參與性治理。

圖1 生態產業鏈治理體系框架

3 生態產業鏈治理模式類型

結合國內外生態產業鏈治理實踐，根據處于治理中心的主體性質，將生態產業鏈治理模式分為企業主導型、政府主導型和利益相關者共同治理型三種治理模式。

3.1 企業主導型治理模式

在實踐中，國外自發形成的生態產業鏈，例如卡倫堡生態產業鏈，以及我國具有復合實體共生性質的生態產業鏈[9]，例如廣西貴糖集團生態產業鏈和山東魯北集團生態產業鏈，都是企業主導治理模式的典型代表。這些共生體的形成是企業對生產要素共同需求的結果，其運行的內在驅動力是經濟利益。因此，這種治理模式以企業為核心，以利益為導向，主要依靠市場機制來調節治理主體間的關系，屬于內部治理。鏈內企業之間以副產品交易為基礎，以法律契約為紐帶，共擔風險，共享收益。其他治理主體作為外部治理主體，適時、適當地介入治理，幫助減少生態產業鏈風險，提高系統抗干擾能力，從而保障產業鏈系統的穩定性和可持續性，屬于輔助型治理主體。企業主導型生態產業鏈治理模式如圖2所示，鏈內企業在進行內部治理的同時，也與政府、協會、科研機構等外部治理主體開展常態化合作，積極吸納外部的政策、制度、資金、技術、人才等有益資源，并在環保組織、社區組織、公眾、媒體等的監督下，在獲取經濟效益的同時，兼顧生態效益和社會效益。例如，當生態產業鏈運行需要政策或制度支持時，企業會向政府提出訴求，政府則積極進行制度供給，做好引導、服務工作。當生態產業鏈運行存在技術障礙時，鏈內企業會與科研院所開展合作，科研院所提供強有力的技術支撐，企業則分配利益給予回報。當然，外部主體之間也會主動為產業鏈系統的穩定運行進行一些偶然性合作，比如協會或環保組織作為聯系鏈內企業與科研機構之間的紐帶，積極與雙方溝通，將先進技術引入生態產業鏈系統。

企業主導型治理模式以市場機制作為主要治理機制，以政策機制和社會機制為輔助治理機制來調節各治理主體間關系，這使得治理主體之間的鏈接合作并不是隨意的，它首先是建立在對經濟利益思考的基礎上，治理主體之間能夠形成長期的良好合作關系，從而增加了生態產業鏈系統的穩定性。Heeres通過比較研究，認為荷蘭的生態產業共生系統比美國運營更穩定的原因是市場機制作用明顯，政府干預少[5]。同時，這種生態產業鏈能夠較好適應外界環境的動態變化，具有較好的系統柔性。

在這一模式中，政企關系是一種服務與被服務關系，從而減少了政企矛盾的發生。當然，企業作為系統的微觀基礎實體，在面對政府、協會這些宏觀、中觀層面的治理主體時，無法有效協調可能存在的矛盾沖突，即協調能力較差。

圖2 企業主導型生態產業鏈治理模式

3.2 政府主導治理模式

政府主導型生態產業鏈治理模式主要存在于包括我國在內的一些發展中國家的生態產業鏈中，這些產業鏈多由政府主導規劃、構建和管理 (見圖3)。政府一方面借助自身的土地、資金、政策等資源組織或吸引相關企業參與生態鏈接，形成生態共生體系統。另一方面，為保證系統長期穩定地健康發展，政府通過政策、資金等手段吸引科研院所、協會、社區組織、公眾等主體積極參與生態產業鏈的治理工作。政府通過整合、協調配置生態產業鏈內外部資源，對產業鏈進行全方位治理，以期實現經濟效益、生態效益和社會效益的多贏目標。政府主導型治理模式屬于外部治理類型(見圖3)，其治理推動力源自政府的行政權威，政策機制是主要的治理機制，政府通過行政制度來激勵、約束和引導其他治理主體的行為。

政府主導型治理模式在生態產業鏈形成或構建初期往往效果顯著，一些企業 (特別是中小企業)可能看不到交換副產品或廢棄物的獲利潛力和機會，缺少主動參與生態產業鏈的動機和積極性，需要政府加以組織、推動。科研院所、協會或社區公眾的積極參與往往也需要政府的政策引導或資金支持。在生態產業鏈運行過程，政府也擔負起與產業生態鏈內外部主體間的溝通、協調工作，以保證系統的平穩運行。與企業主導型治理模式的企業協調能力相比，政府主導型治理模式中政府的協調能力要強得多，但在手段上具有一定強制性。當然，政府主導型治理模式也存在不少弊端。例如，行政調節手段高于市場調節手段，企業參與系統鏈接的經濟動力缺失。同時，政府的拉郎配行為使得企業間的鏈接、配套關系比較松散，鏈接結構單一，極易出現波動、失穩現象。另外，政企關系主要是依附型的，政府與企業之間被設計成管與被管的角色關系，處理不慎就會變成對抗式關系。企業在執行產業生態化政策時往往存在逆反情緒，為了減少自身的運營成本會通過各種方式繞過制度規范，導致政府治理失效。

圖3 政府主導型生態產業鏈治理模式

3.3 利益相關者共同治理模式

生態產業鏈治理主體的多元化意味著要突破單純的工業共生關系，倡導利益相關者多方互動治理，要突破傳統的企業主導或政府主導的單治理中心模式，倡導利益相關者共同治理模式 (見圖4)。利益相關者共同治理模式可以有效地防止寄生關系和偏利共生關系，從而形成互惠共生的合作關系[18]。在實踐中，比較接近利益相關者共同治理模式的生態產業鏈主要是日本、加拿大、荷蘭等國以政產學研聯合治理為特征的生態產業鏈，尤其是日本的生態產業鏈基本形成了企業化運作，產 (企業)—學(高校、科研院所)—官 (各級政府)—民 (公眾)緊密協作，共同治理的良好局面。日本的北九州生態工業園通過政產學研多方努力成功實現了產業生態化建設轉型。企業接受零排放理念，主動參與生態鏈接。中央政府則建立了生態產業同區補償金制度，北九州市政府也對鏈接企業進行費用補助。在國家循環經濟法律體系框架下，北九州市還制定了“北九州市公害防止條例”，并與市內的重要企業簽訂了“公害防治協議書”。同時，政府、企業、高校還聯合起來研發先進的廢物處理、再生利用等技術。當地銀行也對發展循環經濟的企業和項目給予了貸款優惠支持。此外，政府通過舉辦以市民為主的環境學習和環保知識講座、展示生態再生技術和再生產品、介紹市內生態產業，吸引民眾廣泛參與。共同治理模式遵循市場發展規律，將市場機制作為調節利益相關者之間關系的重要機制，力圖形成“委員會負責、企業為主、政府支持、社會協同、公眾廣泛參與”的良好結構。其中，治理委員會代表利益相關者的多方利益，由各治理主體簽約并派駐代表組成，是生態產業鏈治理的最高領導機構，主要負責組織協調工作。委員會根據生態產業鏈構建、運行的實際情況實時地向各治理主體反饋治理效果、存在問題，并向相關治理主體提出法律制度、政策、技術、資金和人才培訓等方面的治理需求。同時，采用民主集中方式，在平等、協商、溝通基礎上，通過談判、調解、仲裁、第三方介入等方法與治理資源的提供者達成一致性意見，并由治理委員會協同監督治理需求的提供過程。治理委員會的主要作用是將各治理主體的利益訴求開誠布公地放到協商平臺中，在較完備信息情況下，各主體通過公開、平等的理性對話、溝通，反復理性博弈，逐步達成均衡的利益分配協議，形成多主體良性互動下的正和博弈格局，確保治理的有效性。在共同治理模式中，治理主體之間是合作互利的伙伴關系，是一種協作補充關系而非競爭對立關系，各個治理主體相互信賴，平等協商，采取合作策略以實現各自的目標。借助委員會的協調功能，使市場機制、政策機制和社會機制有機結合，共同作用于生態產業鏈，確保企業、政府、社會組織、公眾等主體之間達到利益均衡，從而增強系統的柔性和穩定性。

圖4 生態產業鏈利益相關者共同治理型治理模式

與其他治理類型相比，利益相關者共同治理模式具有以下特征:

(1)主體多元化。生態產業鏈治理強調集體行動。世界生態治理實踐已經證明，單純的行政主導治理或企業末端治理無法有效解決生態環境與經濟發展問題，必須吸納社會組織、公眾等主體參與。良好的生態產業鏈治理也需要在生態產業鏈構建、運行過程直接或間接相關的眾多利益主體的廣泛參與。這與聯合國全球治理委員會對治理多元化特征的描述相一致。

(2)正和博弈的伙伴關系。從制度功能角度來看，政府治理的核心是命令，優點在于權威，缺點是行政官僚化。企業治理的核心是市場交易，優點在于高效，缺點是具有外部性。利益相關者共同治理核心是合作，能夠兼顧政府、企業等單邊治理的優點。它打破了組織界限，形成了開放的治理體系，治理主體之間是平等協商、合作互利的伙伴關系，是一種協作補充關系而非競爭對立關系。各個治理主體相互信賴，采取合作策略以實現各自的目標。

(3)過程互動化。生態產業鏈治理是各利益相關者共同參與治理生態產業鏈的過程，是一個持續地雙向或多向互動過程。持續互動過程實際上是利益平衡過程。生態產業鏈利益相關者治理強調利益平衡，通過平等的協商和對話，交換各自的利益要求等信息，使相互沖突的或具有不同利益要求的治理主體得以調和，形成一致性的契約。

(4)方式協調化。利益相關者共同治理不是控制與被控制的過程，而是相互協調的過程。政府不再以行政命令方式來強制企業的治理責任，而是通過財政稅收等方式激勵企業參與生態產業鏈的鏈接與運行，通過頒布法規扶持社會公眾和組織積極參與。企業也不再僅僅重視短期收益，而是通過綠色制造、綠色產品、綠色鏈接等手段提升企業的品牌效應和聲譽。治理手段除了政府行政手段外，更多的是強調各個主體之間的自愿平等合作。

4 我國生態產業鏈治理模式演變路徑分析

由于各國經濟發展水平、歷史文化傳統和生態保護意識等條件存在差異，在生態產業鏈治理方面會形成多種模式和演變路徑。就我國而言，現階段我國生態產業鏈治理模式仍以政府主導治理類型為主，是有理論和現實依據的。理論基礎方面，網絡治理模式認為，在復雜和動態的環境中，治理只有在政策網絡中才可運行。生態產業化本質上是政府行為，需要政府制訂較完善的制度約束企業行為[19]。因此，生態產業的實現需要政府制度作為依托，而制度也促進了生態產業的建立和完善;實踐方面，傳統計劃經濟的粗放發展模式下，企業生態環保意識和社會責任意識淡薄，往往為了自身經濟利潤，完全不顧生態環境的保護。除非受到經濟利益驅使或法律的嚴格約束，企業不會主動參與生態鏈接。此外，我國多數生態產業鏈表現為在特定區域內的產業集聚，生態工業園是生態產業鏈的基礎載體，而這些生態工業園多由政府投入巨額資金進行基礎設施建設，甚至包括廠房建設。受長期的中央集權思想影響，政府往往壟斷對生態工業園的管理和生態產業鏈的治理工作，不愿向企業、社會組織和公眾分權。我國的協會、環保組織等社會組織發展滯后，力量相當弱小，這種“強政府、弱社會”的社會格局使得社會組織在生態產業鏈治理中的作用有限。

對于生態產業鏈治理模式而言，它不是靜止的、一成不變的，它會隨著生態產業鏈發展初始條件和外部環境的改變而改變。我國政府主導型的生態產業鏈治理模式雖然在產業鏈構建初期作用重大，但在系統運行過程卻問題不斷。由于巨大的監管成本，政府在生態產業鏈治理中總是有意無意地缺位。歐盟的一些研究也表明，由政府規劃創建的生態產業鏈對市場的反應靈敏性不高，且規劃、管理成本過高。從治理功能角度來看，政府治理的核心是命令，優點在于權威，缺點是行政強制化。生態產業鏈的核心是企業間的工業共生關系，經濟利益是其鏈接的重要紐帶。產業生態網絡關系形成的原始動因來源于企業績效的提升而不是政府等外部利益相關者的推動[20]。因此，政府主導下的這種自上而下的治理模式無法適應生態產業鏈可持續發展的需要，必然朝著面向市場的企業主導治理模式甚至更高模式轉變。

依賴市場機制形成和運作的生態產業鏈具有更高的效率和生命力[21]。我國的兩個生態產業鏈典范——貴糖生態產業鏈和魯北生態產業鏈的運行實踐也證明了這一點。這些生態產業鏈的成功發展表明，以企業為中心的治理理念在一定程度上要優于政府主導的治理模式。原因是企業主導治理的核心是市場交易，它能夠以市場機制配置資源，調節各主體間的關系，具有高效性。當然，這種治理模式同樣存在缺點，即居于治理中心地位的企業的協調能力較差。當面對多個性質各異的參與主體，企業主導的這種自下而上的治理模式無法有效協調企業與政府、協會、環保組織甚至社會公眾等主體的關系。當條件成熟時，這種模式同樣需要向更有效的治理模式演變。目前，作為更高層面的世界生態環境治理已經從政府主導、企業控制演變為政府—企業—社會共同治理模式。與此相適應，中觀層面的生態產業鏈治理模式也應逐漸向利益相關者共同治理模式演變。因此，我國生態產業鏈治理模式應該遵循政府主導→企業主導→共同治理的演變路徑 (見圖5)。

圖5 我國生態產業鏈治理模式演變路徑

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