上海松江區人口分布和城市發展策略思考

薛文飛

1 松江區人口①分布的特點

1.1 人口分布的城市地理區位特點

人口向松江新城主城②和向靠近中心城③本文所指中心城是特指按照市規土局總體規劃處確定的外環內地區。的區界邊緣地區集聚。

松江區共計4個街道和11個鎮。以“六普”人口數量的排名來看，分列1—8位的街鎮分別是九亭鎮、車墩鎮、方松街道、新橋鎮、岳陽街道、中山街道、泗涇鎮、永豐街道。上一版城市總體規劃《松江區域總體規劃實施方案2006—2020》（以下簡稱“《區域總體規劃》”）中確定的松江新城主城范圍包含了方松、岳陽、中山、永豐4個街道，現狀人口分別為16.14萬人、11.27萬人、9.89萬人、9.33萬人，在全區分別位于第3、5、6、8位，4個街道現狀人口總計約46.63萬人。如果加上工業區的人口（在新一輪《松江新城總體規劃修改》（2010—2020）中工業區已被納入松江新城的范圍），總量達到了52.63萬人，占全區常住人口的33.26%。而“五普”時除老城區岳陽街道人口已達到13萬人外，方松、中山和永豐街道人口分別僅為2.18萬人、1.38萬人、3萬人。可以看出方松街道作為新城建設10年的主要開發區域，在上一版城市總體規劃的引導下，通過不斷完善的公共服務配套設施和優美的生態環境建設，人口數量已經超越了老城區岳陽街道，并逐漸帶動新城范圍內其他4個街道人口的集聚，全區已經呈現人口逐步向新城主城集中的趨勢。

從全區各街鎮的人口分布情況看，九亭鎮人口數量最多為25.31萬人、車墩鎮排名第2為16.77萬人、新橋鎮排第4為15.58萬人。3個鎮現狀總計人口約57.66萬人。九亭、新橋、車墩恰恰為松江區與中心城距離最近的3個鎮，且均與不斷成熟的閔行區毗鄰，九亭鎮更是有軌道交通9號線穿過并設站，對人口的導入起到了較大的推動作用。以上三鎮“五普”數據的人口數量分別僅是九亭鎮5.05萬人、新橋鎮4.56萬人、車墩鎮5.03萬人，顯然以上三鎮的人口增長速度全然不比松江新城主城區低，甚至人口總量也略大于松江新城范圍的各街道總量。這說明了上海中心城的不斷成熟和發展尤其是徐家匯副中心和閔行區的快速成熟和發展帶來的大量就業機會和松江相對較低的居住成本，使得松江區內的人口分布在區位地理上越來越體現出中心城對其的巨大引力，人口呈現出向靠近中心城方向的區界邊緣地區集聚的特點。九亭鎮作為松江區內9號線的第一個站點，通過房地產的高速發展，已經成為中心城人口向郊區疏導的一個重要目的地，人口規模的總量已經遠遠超過了松江區境內其他街鎮。因此可以認為在松江過去10年的發展中，盡管新城主城已經取得了快速的發展，但是相對上海中心城對人口的引力還略顯不足（圖1）。

①本文所指人口均為六普人口中的半年以上常住人口。

②本文所指松江新城特指按照《松江區域總體規劃實施方案》（2006—2020）確定的新城主城區60km2范圍（不含規劃確定的新城九亭組團和泗涇組團）。

1.2 人口分布的經濟區位特點

人口特別是外來常住人口（以下簡稱“外來人口”）圍繞市級松江工業區集聚，各街鎮外來人口數量與工業發展水平呈現正關聯性。

除了地理學上的分布特點外，松江區人口分布也隱含了經濟區位對其的重要影響，特別是外來人口的分布上體現出2個主要特點：一是外來人口分布呈現圍繞松江工業區主要是松江工業區東部工業園區分布的趨勢，二是各個街鎮行政區內外來人口規模顯現了與各街鎮工業發展水平相關聯的傾向。

第一個特點的原因主要是松江東部工業園區作為市級工業區開發較早，吸引了一大批優秀的工業企業，工業總產值也位于上海市各大工業園區前列，大力帶動了周邊街鎮的經濟發展水平和就業。但由于該工業區規劃時單一的工業用地結構特點，使得其對居住的兼容性很低，于是出現了就業人口圍繞工業區周邊地區居住的現象。這種趨勢尤其體現在外來人口占比的指標上，與東部工業園聯系緊密的主要街鎮如車墩、新橋、中山街道等，外來人口占比均超過60%。其中離工業區最方便的車墩和新橋外來人口比例占常住人口的比例已經分別達到79.1%和83.05%（圖2）。這些外來人口中很大一部分便是在工業區上班的企業職工。

圖1 松江區常住人口數與區位關系圖

從第二個特點分析，由于松江區內各街鎮除方松和岳陽兩個街道外均有較大比例的工業規模，比較各街鎮轄區內人口與經濟數據的指標可以看出，人口數量的排序與各街鎮的經濟規模總量具有一定相關性，尤其與工業總產值關系密切。松江區內GDP排名、工業總產值排名和常住人口總量排名前三均為九亭、車墩和新橋三鎮，而三鎮的外來人口總量也在前三名。另從“六普長表”數據看，九亭、車墩、新橋三鎮對全區就業人數的吸收比例也位列前三，分別占到16.8%、12%和10.8%。說明松江區內工業發展水平對人口分布的作用十分明顯，特別是松江區各鎮工業發展以制造業為主，對就業人口的帶動十分巨大，通過就業的吸引帶來了大量的外來人口（圖3，表1）。

2 從松江區常住人口分布特點看松江區城市發展的成績和問題

“六普”全區158.24萬人的常住人口對比“五普”全區25.45萬人的總人口而言規模上得到了極大的發展。從前面分析的松江區人口分布的地理區位特點和經濟區位特點來看，松江作為上海市城鎮體系中十分重要的一個部分，快速的人口發展體現了松江區經濟社會和城市建設取得了十分巨大的成績，也體現了上一輪城市總體規劃的巨大的指導作用。總體來說，人口分布的基本特點說明了《區域總體規劃》確定的“一城，兩翼，三片”的區域格局已經基本形成。從當前的人口分布來看，一城、兩翼和東北片經濟密集片區其規劃范圍內人口數已經占全區人口的87.4%，旅游度假片和浦南片目前占比為12.6%。可以看出松江新城作為松江區的政治、經濟和文化中心的地位已經明確和鞏固，兩翼工業區也為松江的經濟發展奠定了經濟基礎，三片分工明確共同形成了完整的松江區域城鎮體系格局。

但是成績的背后也隱含了一些潛在的問題。從2009年的現狀用地數據看，松江新城主城區的城市建設用地面積為45.02km2，較2003年的31.29km2擴大了13.73km2，已經超出上一版城市總體規劃確定的近期至2010年規劃的建設用地規模，而根據在編的《松江區土地利用總體規劃2010—2020》的要求，為了保障全市的生態安全，2010至2020年未來10年松江區全區范圍落圖的新增建設用地規模將控制在68km2左右，而新城范圍內4個街道的新增建設用地總量僅為13km2左右④引自在編的《松江區土地利用總體規劃2010—2020》的數據。。經歷了過去十年的城市高速發展和人口迅猛擴張后，通過不斷擴大城市規模帶動城市發展的模式在“十二五”期間將難以為續。而從國內外的城市發展規律來看，一個城市和地區的發展隨著工業化的加速必然會經過一個人口高速增加的階段，但最終也會因為工業化進程放緩和人口的過量集聚超過環境和資源的可承受力而增速放緩甚至逐步出現人口的負增長。這也使得我們更加有必要研究當前人口分布存在的結構性和深層次問題，從而在未來通過有針對性的和科學的城市規劃手段引導城市更加健康的發展。從松江區的現狀分析，當前人口分布存在著兩個突出問題。

（1）現狀人口規模和城市規模增長很快，但人口密度尚低

圖2 松江區各街鎮常住人口的排序及其與外來人口的比例

圖3 松江區各街鎮常住人口與GDP及工業總產值關系表

表1 松江區各街鎮工業總產值排名與外來常住人口數排名

圖4 松江區各街鎮現狀人口密度比較表

圖5 松江區各街鎮土地經濟效率指標比較表

為了對松江區現狀人口密度做個科學的分析，我們先利用“六普”的數據在上海全市范圍做一個比較。根據《2009年上海統計年鑒》和統計局公布的其他資料，上海市中心城內平均人口密度為2.4萬人/km2，而黃浦（原黃浦及盧灣）、靜安、虹口區的人口密度在上海各區縣內最高，均突破了3萬人/km2（表2）。盡管以上區域發展最早最成熟且公共服務及配套功能完善，在上海總人口快速增加時上述區域已經呈現人口的長期負增長。顯然過高的人口密度已經使得居住品質和公共服務品質有所下降，部分有條件的原居民主動選擇向環境更舒適的其他區縣疏導。另一方面，上述區域稀缺的土地資源造成增量住房過少房價過高，又將大量的外來輸入性人才擋在門外。參照其他國際知名的首位城市的人口密度指標（表3）也可以看出，3萬人/km2的人口密度指標顯然可以認為是我們當前城市建設和發展的一個較為合理的上限。

為了與中心城的人口密度進行科學比較，本文對于松江區的人口密度計算的分母采取了“二調”中的建成區面積即現狀用地面積，而非以前常用的鎮域面積（鎮域面積不適用于人口分布不均衡的區域）。從松江區內各街鎮的人口密度指標來看松江各街鎮除老城岳陽街道外，現狀人口密度均普遍存在密度過低的現象。暫不考慮松江工業區和兼具旅游度假區功能的佘山鎮的特殊情況，松江區域內建成區內人口密度最高的地區在老城的岳陽街道，達到了2萬人/km2，最低的浦南地區只有約0.4萬人/km2，新城內方松街道由于存在規模較大的低密度小區平均人口密度也只有0.68萬人/km2（圖4）。即便考慮郊區新城和新市鎮應具備不同于中心城的城市空間景觀，且郊區居住建筑容積率和高度設定明顯低于中心城區兩個方面的雙重影響，從集約發展的角度來說，目前的密度指標依然偏低。隨著土地資源的日益短缺，新的發展時期下松江新城和其他各街鎮原有的低密度發展模式顯然將無法持續，必須轉變城市發展的思路和模式。

（2）松江區現狀工業用地規模偏大，產業結構尚不合理，外來人口素質較低且結構單一

從前文的分析中可以看出松江區的人口分布呈現了與工業發展水平一致的趨勢。松江區是工業重區，2009年松江工業增加值達到478億元，工業總產值達到了3 671億元，兩項指標均位于上海市各區縣前列。但實際上除去松江工業區外（2009松江工業區工業增加值為86.70億元，工業總產值為2 125.23億元），其他街鎮工業園區的單位產出效率偏低，但用地總規模卻不低。傳統的經濟發展模式使得各街鎮出于經濟發展和稅收等方面的考慮都在各自轄區內大力發展工業，導致全區范圍內的工業發展一定程度上存在各自為政，同質化傾向嚴重。從土地經濟性指標看，2009年上海市生產總值（GDP）1.5萬億元，建設用地地均GDP為5.32億元/km2，工業用地產出強度為30.77億元/km2。比較松江區內各街鎮現狀工業用地地均產出強度數據（圖5），可以明顯看到除松江工業區外其他街鎮的工業土地利用的效率較上海市平均水平仍有一定差距。隨著土地資源的不斷減少，通過擴大規模帶動產值的粗放型增長模式已經導致了各街鎮工業用地占比過高，甚至出現為發展工業大量占用農用地和基本農田的負面情況。這些問題不但加大了城市空間結構優化的難度，也影響了本區域甚至是全市的生態安全。

表2 上海市各區人口密度比較表

表3 知名國際城市人口密度

另一方面，盡管發展工業能提高稅收，增加地區GDP，而且能為當地帶來更多的就業崗位，從而帶動人口增長和城市發展。但并不是說工業發展水平越高、人口越多，城市發展才越好。合理的產業結構和人口結構才是地區經濟社會可持續發展的重要基石。從松江目前的經濟結構看，三次產業結構比例大致為1∶66.6∶32.4，第二產業對經濟的貢獻度高達69.2%。從《2010年的松江統計年鑒》的數據看，目前松江區工業的優勢產業集中在傳統制造業領域，其中通信設備、計算機及其他電子設備制造業占工業大類比重達61.5%，電子機械及器材制造業和通用設備制造業占比達13.1%。這和 “六普長表”數據中松江區就業人口中制造業占總就業人數的比例高達56.9%的人口結構高度一致，因此可以看出松江目前大量人口的導入與其以制造業為主體的產業結構有密切關系。一個突出的問題是制造業本身在產業鏈中附加值最低，雖能吸引大量的就業人口，但從業人員人口整體素質并不高。同時，對松江區常住人口文化素質的統計也驗證了松江區外來人口仍以勞動密集型產業工人為主的現狀，高中及以下文化程度的人口占比達到79%，大學專科及以上的人員比例僅約16.66%，顯然人口素質并不高。區域內人口數量大量增加，但素質較低和人口結構單一的情況不但使得原有的公共服務設施不能滿足居住者的需求，而且將給松江未來的城市發展帶來重大公共財政負擔和社會管理難度。

3 從人口角度談“十二五”期間松江城市發展的新策略

（1）城市土地資源已經日益緊張，必須依托松江區未來發展規劃和市級大型居住社區的建設。引導松江區的人口進一步向城市建成區集中，提高建成區的人口密度對于松江新城主城區而言，往北和往東西方向發展都已經受到市域生態廊道的限制，未來新城發展將以高鐵商務區和南部大型居住社區為主往南拓展，而建成區內除中山街道的生態商務區尚有較大的發展空間外，只能通過對存量的現狀工業進行調整和改造來滿足發展的需求，土地資源顯然面臨瓶頸。因此對于這些新的開發地區，必須結合人口密度較低的現狀加以改善，在新的城市規劃中建議對新建區域采用1.2—1.5萬人/km2的人口密度指標進行引導，這個指標也和正在規劃中的南部新城大型居住區的規劃人口密度1.3萬人/ km2相一致。

除新城外，東北部經濟密集片區和佘山旅游度假區內的建設則可以依托泗涇南和佘山北兩個大型居住區的建設發展機遇，對新建區域人口密度指標以1.5萬人/km2左右為指導，實行體現其優勢區位特點的城市開發策略。而浦南片由于“十二五”期間被限制工業發展，則可根據浦南地區特有的生態環境和景觀要求適當降低對人口密度的引導標準，但新建成項目人口密度仍建議在控制在0.8—1萬人左右為宜，通過適當提高新建項目的容積率，不斷完善和加強土地集約利用的效率。

（2） 加大基礎公共服務設施的建設，從松江區的現狀來看，由于人口增速過快，原城市規劃配置的公共設施逐漸無法滿足當前的需求，各街鎮包括新城都存在公共服務設施薄弱的現狀。尤其是醫院、學校、公園、社區服務等基礎公益性服務設施的配套建設。由于上海市實行嚴格的戶籍管控制度，在戶籍與享受公共服務資格掛鉤的政策背景下，市域內戶籍人口的遷移一定會在全市范圍內呈現一種向優質公共資源區域集聚的隱形趨勢。如在常住人口已經負增長的黃浦、靜安等區域，戶籍人口的總數量反而高于常住人口。松江區常住人口中其他區縣戶籍人口共計6.98萬人，這些人口由于各種原因居住在松江境內卻不愿將戶籍置換。戶籍人口“用腳投票”的特征從一個側面印證了松江區內現狀公共服務基礎設施不足的情況，其中特別突出的就是基礎教育服務。

隨著居住證制度的不斷完善和以人為本的公民理念不斷普及，上海對外來人口均等享用公共服務設施的要求越來越高，這也對松江區原本薄弱的現狀提出了更高的要求。公共服務設施的不足一方面會降低新城對高素質外來人口的吸引力，還會因為現狀社會公共服務無法滿足群眾要求最終加大社會管理的難度，而這個情況在九亭鎮和新橋鎮已有所顯現。另外從上海全市的人口和城市發展戰略考慮，要想進一步發揮新城和新市鎮對中心城人口的疏導作用，也必須不斷加大新城和新市鎮的基礎公共服務設施的建設投入，尤其是醫院、學校、公園、社區服務等基礎公益性服務設施的配套建設。

（3） 提倡產城融合，進一步優化產業布局結構，調整人口結構，提升人口素質。從國際范圍的經驗看，伴隨著第二產業的人均生產率不斷上升和人均資本存量的上升，工業對就業的帶動作用會日趨下降，第二產業對人口的吸附能力將逐步轉移到第三產業上，尤其是現代服務業，松江必須認識到這一發展趨勢，著力改變“一條腿走路”的局面，逐步實現二三產業的“雙輪驅動”，實現經濟和社會的可持續發展。

因此在“十二五”期間，必須以“產城融合”的理念為指導，以《松江區土地利用總體規劃》為依據，進一步強化新建工業向園區集中的控制力度，在園區內鼓勵戰略性新興產業和高科技產業的發展，在園區外鼓勵現狀工業用地的轉性，鼓勵提高工業項目的容積率，通過轉型升級大力發展現代服務業，不斷加強城市發展和產業發展之間的聯系。松江必須抓住中心城區產業逐步向郊區轉移的機遇，抓住虹橋交通樞紐、松江南部高鐵站等重大基礎設施相繼建成帶來的交通區位利好，一方面不斷深化區內的產業結構升級和轉型，從而加大對中高端人才的需求。另一方面通過淘汰落后產能的工業企業，轉移部分低端勞動人口；同時充分利用獨特的大學城人才資源，通過“產學研”結合發展的模式，進一步吸引高層次人才的集聚，進而優化人口的年齡結構和文化結構，最終形成高素質的橄欖型結構，實現人口數量和質量同時增長。只有通過人口的可持續發展才能有效保障松江區域經濟社會環境的可持續發展。

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