城市不成套危舊住宅原地改造方式探索——以上海閘北區彭三小區的實踐為例

曹立強 陳必華 吳炳懷

大力推進城市舊住宅區的綜合改造，切實改善舊住宅區內困難群眾的居住條件，已經越來越成為我國積極推行城鎮化戰略和全面建成小康社會的重要內容。住建部等在2012年年底也明確要求，要適應城鎮化發展的需要，以改善群眾住房條件為出發點和落腳點，把危舊房改造作為保障性安居工程的重要內容。要采取拆除新建、改建、擴建、翻建、綜合整治等多種方式加快推進危舊房改造，要注重舊住宅區的有機更新；要采取原地重建和異地建設相結合的方式解決居民的安置等[1]。近十多年來，圍繞改善提高中低收入特別是困難群眾的居住條件，上海在通過大規模推進危棚簡屋連片舊區以異地動遷安置方式改善住房條件的同時，對那些一時不具備動遷條件又有一定使用價值的舊住宅，也在積極探索既節約成本又深受居民歡迎的原地改造方式，同樣甚至更好地達到了既改善居住條件又保持了原有社區脈絡，真正實現“有機更新”的目的。

上海市閘北區彭浦新村彭三小區就是這樣一種典型的危舊住宅區。居民常年居住在地勢低洼、陰暗潮濕、破損老化、廚衛合用的老舊公房中，既挨不上舊改動遷，自身又無力購買商品房，急需政府創新方法，幫助解決他們的居住困難。為此，近年來，市、區領導多次現場調研，市房管、規劃、閘北區政府等多次研究，形成專報[2]，并得到市領導肯定的批示。正是在這樣的背景下，彭三小區的改造得以順利推進。本文就是結合彭三小區近年來多種方式的規劃改造實踐，嘗試總結大城市舊住宅區原地改造更新的模式，力求為類似危舊住宅區的改造規劃提供參考。

圖1 彭三小區建筑與居住現狀

1 彭三小區面臨的主要問題

1.1 小區老化問題

該小區緊鄰上海南北交通中軸——共和新路高架東側，距離市中心人民廣場約15km。小區南、東、北分別為聞喜路、平順路、臨汾路，小區總占地面積8.54萬m2。小區住宅大都建成于上世紀六七十年代，共有55幢，其中有獨用廚衛設施的成套住宅15幢，建筑面積2.85萬m2，居住居民590戶；無獨用廚衛設施的不成套住宅40幢，建筑面積6.7萬m2，居住居民2001戶，這些居民基本都是自身難以購買商品房的社會弱勢群體。住宅建造質量方面都為磚混4—6層，是當時典型的小梁薄板結構，很多建筑已達到它們的使用期限，建筑嚴重老化，房屋墻面屋面腐蝕風化，雨天普遍滲水漏水。使用功能方面多為兩至三戶合用一個廚房、三至四戶共用一個衛生間，甚至八到十戶共用一個倒便器，經常出現早上排隊上廁所的情況，鄰里糾紛難以避免。小區環境方面由于地基不均勻沉降，雨污水管年久失修，堵塞不暢，小區標高已經低于周邊市政道路標高近1m，每逢暴雨季節，底層住戶進水常常漫過膝蓋，平時則常年陰暗潮濕。物業管理方面由于物業費極低，管理形同虛設，以至綠化破損，私拉電線，亂設攤檔，晾曬無序，群租滋事等等，居住其中的居民苦不堪言，亟待改造（圖1）。

1.2 改造成本問題

如何改造這個老化小區確是地方政府面臨的一個現實難題。目前這類小區還遠遠不能納入政府的舊改動遷安置范圍。因為，這些住宅都是當時按照一定的間距要求建造起來的五六層的老公房，單從外表上看，比起那些二級舊里以下的以1—2層私房為主、危棚簡屋連片的舊改地區至少在通風采光等方面要好不少。政府有限的資金用于動遷這些完全棚戶區的居民已經任務十分緊迫、十分繁重①閘北區每年通過動遷安置新居方式解決危棚簡屋地區居住條件的居民大多在4 000戶左右，平均每戶居民動遷成本大致在百萬以上，地方政府的資金壓力巨大。即使按照這樣的動遷安置速度，要把區域內危棚簡屋地區的居民動遷安置完成，至少也要10—15年以上。，相當一段時間內根本沒有財力來一次性投入巨額資金、用動遷安置的方式改善這些危舊住宅居民的居住條件②僅安置不成套的2 001戶居民，以平均每戶100萬框算，政府至少需要一次性拿出動遷資金20億。。畢竟改善這些居民的居住條件和危棚簡屋連片的舊改地區相比還沒有那么迫切。同時該地塊巨大的人口密度使得即使靠融資解決前期資金投入問題，騰出土地的規劃開發收益也遠低于成本的投入③將不成套居民動遷安置完成后，原地塊獲得的土地約為5萬m2。若開發商品房，按照技術規定該處最高容積率2.0計算，可建10萬m2，估計只能回收成本約15億左右。若為便于后期整體開發，考慮到整個小區住戶共用土地的使用產權因素，將該小區2 591戶全部動遷安置，至少需要一次性動遷資金26億以上，可得土地6.6萬m2，同樣測算約可收回成本20億左右，都存在巨大虧損，不可持續。。除非個案，顯然不具備大規模推廣的可能。

1.3 改造意愿問題

由于這些地區當初是按照規劃建設，周邊都是成型成熟的居住社區，為居民服務的各類公共配套設施較為齊全，學校醫院、菜場商店、地鐵公交等各類社區服務設施環伺于周邊，成熟的社區氛圍使居民并不愿意離開這個地區。再加上近年隨著城市規模的迅速擴大，動遷安置的距離也相應拉長，即使政府近年有財力采取動遷安置的方式解決，也至少需要再向城市外圍延伸10km以上。雖然室內居住條件得到了較大改善，但在公共配套、道路交通、社區歸屬等方面和中心城區仍然一時難以相比，因此最迫切的希望就是政府早日幫助他們原地改建④在街道、房管、規劃等部門組織的多次居民改造意愿座談會上，針對動遷和原地改造兩種方式，每次希望原地改造的居民始終超過70%以上。而對于那些已被規劃為城市道路、商場辦公等各類公益或商務用地而又不具備原地改造條件的危棚簡屋舊改地區，外遷居民的住房條件確實得到了徹底的改善，但仍然有相當多的居民接受貨幣補償，自己在中心城區購買二手房自我安置，都說明很多居民既想改善居住條件又不愿離開中心城熟悉社區的基本心態。，分戶成套，一勞永逸，共享改革成果。

2 彭三小區原地改造的主要方式

面對小區居民改善居住條件的迫切愿望，傳統大拆大建的動遷安置方式此處已經沒有出路。經過批準的法定控規也將該區域定義為保留儲備地塊，規劃上近期也沒有徹底動遷改造的打算。要體現政府全心全意為老百姓解決住房困難這一最直接、最急迫的現實利益問題，必須創新思維。因此，以非動遷的原地安置方式，體現節約、滾動、多樣化、可持續的分類、分期舊住房綜合改造方式在彭三小區得以實施?？紤]到小區8.5hm2的巨大占地范圍，2 591戶、近萬人的龐大居住人口規模，從投資總量、施工組織、居民改造期間的過渡安置以及成本控制的角度綜合考慮，小區改造共擬分為5期進行⑤實際工作中的分期并不像本文這樣界限分明，并行、滾動、反復的情況時有出現。。同時，針對現狀住宅戶型、質量、間距的不同情況，本著先易后難、逐步探索的原則，主要采取3種改造方式。

圖2 保留擴建廚衛設施

2.1 成套住宅實施外部平改坡和內部設施的綜合改造

在小區外圍沿共和新路、聞喜路、平順路沿線，共有成套住宅15幢、2.85萬m2。這些平頂房屋建造多年，防水、隔熱功能嚴重老化，急需實施平改坡（平頂改坡頂）改造。按照上海的技術規定，增加的坡頂坡度不得大于45°，從而不影響北側底樓居民的采光。這樣既改善了頂樓居民冬冷夏熱的居住環境，又大大改善了住宅的第五立面。與此同時，對住宅內部的各類管網以及屋頂水箱進行更換改造，外立面和內部走廊等進行粉刷。作為改造的一期工程，投資最省，見效最快，住宅面貌煥然一新。

2.2 不成套但建筑質量尚可且有距離空間的住宅實施增加廚衛的改擴建

在小區東北角共有6幢5層住宅，現有的建筑結構和房型條件都相對較好。主要為2戶合用衛生間，且南北向建筑間距在15m以上，建筑高度14m，按照建筑高度與間距1：0.9的要求[3]，建筑控制間距只要達到12.6m即可，這樣每幢樓可以有2.4m的距離空間用于擴建。具體將原樓梯外移，騰出空間用于改建為廚房衛生間（圖2，原戶型與現房型）。這6幢住宅原有建筑面積0.94萬m2，經過這樣的改造，只增加建筑面積0.06萬m2，平均每戶僅增加2.4m2、每戶增加投資僅2萬元左右，就實現268戶人家的廚衛獨用成套。經過這樣的成套改造后，通過售后房的形式向居民出售并辦理居民房產證，平均每戶可以凈歸集資金1.5萬元左右，不足部分市、區兩級財政予以補貼。作為改造的二期工程，不僅包括了平改坡的內容，更實現了6幢居民樓分戶成套的愿望（圖2）。近年來，只要現狀條件具備，這樣一種既經濟節約、又深受居民歡迎的改造方法已經是閘北乃至上海非成套舊住宅改造的優先考慮方式。

2.3 不成套且建筑質量嚴重老化的舊住宅實施拆除重建

對彭三小區而言，舊住宅的最大部分還是缺乏廚衛、結構嚴重老化破損、不具備保留擴建條件、只能拆除重建的34幢危舊不成套公房。針對每個住宅組團房屋的不同情況，再細分為3種改造方案。

2.3.1 原建筑拆除、原地加層重建方案（3期）

在小區中心偏南位置，4排5層行列式住宅，建筑已經嚴重老化，無法采用擴建廚衛方式。但原有住宅間距較大，達到18m，如果參照1：0.9的擴建方式控制間距，新建建筑可以達到20m高，每層控制2.8m可以建7層。基于此，拆除原4幢建筑共285戶，0.816萬m2，新建4幢6—7層住宅共300戶（圖3），1.42萬m2。平均每戶建筑面積從28.6m2增加到每戶47.3m2。新增加的15戶一部分用于后期改造住宅的過渡或安置，一部分由政府回購用于廉租住房，同時也部分解決了改造的資金平衡問題。但這樣做的問題在于它并不完全符合“改造辦法”針對的保留+改擴建方式，它是一種完全的重建。因此，在征求居民意見過程中，不是達到“辦法”規定的2/3同意，而是要求居民100%同意，以確保在法律上不留后遺癥。盡管要求有點苛刻，但經過街道、房管、規劃等部門與居民反復溝通，不斷優化細化設計方案，最終居民全部同意，順利實施。

2.3.2 局部整組團拆除，組團內調整布局新建方案（4期）

隨著實踐由淺入深，遇到的問題也越發復雜。在基地的西北角，6幢住宅不僅質量較差，現狀間距本身較小，必須轉變改造方式。經過多次征求居民意見，在100%同意的情況下，采用了“拆六建三”的方式（圖4）。即根據6幢建筑拆除后的基地條件，布置3幢建筑，層數由原來的4層變為6—7層，房型設計與3期類似，總建筑面積由原來的0.49萬m2，增加到1.01萬m2，戶數由6幢樓的144戶增加到3幢樓的207戶，平均每戶建筑面積從34m2增加到48.6m2。在滿足原有住戶安置的前提下，增加的戶數同樣用于后期改造安置、過渡、廉租房等。

2.3.3 整片拆除，重新規劃改造方案（5期）

經過前面從2007年開始的連續4期的改造后，總共改造了5.1萬m2的舊住宅，增加了1.2萬m2的建筑面積。其中590戶成套住房實現了平改坡、建筑節能、二次供水等改造，697戶不成套居民實現了成套改造，同時增加了78套廉租或安置房源。雖然成績顯著，但仍有1 304戶尚未改造，占整個小區不成套居民的65%。面對居民加快改造的強烈呼吁，經過與居民多次溝通，規劃提出小區剩余部分整片拆除、整體設計的改造思路。據此擬定了以新建18層住宅為主的詳細規劃[5]（圖5，圖6）。該規劃將拆除剩余4.5萬m2的1 304套不成套住宅和1.23萬m2原較為破舊的文化館、菜場、派出所、居委會等，將新建1 480套、建筑面積8.2萬m2的住宅和1.8萬m2的社區配套用房⑥方案將徹底改善原社區配套設施的規模和質量。文化館、菜場、派出所的面積分別從0.37萬m2、0.68萬m2、0.18萬m2增加到0.48萬m2、0.7萬m2、0.6萬m2，同時還增加了城管、居委、有線電視等面積近0.3萬m2。。這一規劃在增加住宅高度和戶數、地下停車量的基礎上，還一并改善了社區配套設施。平均每戶建筑面積也從34.5m2增加到每戶57m2。在經過市、區兩級有關部門以及規劃、交通、市政等各方面專家的多次論證后，該規劃最終得到市政府的批準。

目前，按照這一規劃已經實施A塊文化館的改造。通過高層住宅加裙房的形式，在文化館的各項面積、功能設施大大提高的基礎上，增加了180戶廉、公租或安置住房（圖7）。回籠的部分資金正好用于B塊改造的啟動，實現良性循環。目前，西塊正在和423戶居民簽約，即將啟動，將新建3.6萬m2共538套住宅和0.6萬m2的社區配套用房。C塊880戶的改造也將加快進展。

圖3 原地拆除重建

3 彭三小區原地改造實踐的啟示

彭三小區原地改造方式實現了居民、社區、政府的多贏。居民平均每戶約增加15m2建筑面積，不成套居民平均每戶從33.5m2增加到48.5m2，最小的每戶也由原平均15m2左右增加到30m2左右，建筑面積翻一番，小區面貌脫胎換骨。實現了政府以較小投入徹底改善居民居住條件、社區配套和城市環境等多方面的綜合效益。雖然還沒有全部完成，但舊住宅改造的“彭三實踐”已經具備了一定的示范效應。與之相鄰的彭一小區整體改造規劃也獲得審批，意味著彭三小區的改造實踐模式已經可能推廣?？偨Y彭三小區的改造路徑，如下幾點尤為關鍵。

3.1 原地改建的基本原則

彭三小區從確定改造一開始，就明確所有住戶原則上一個不外遷。這和那些舊改動遷地塊動輒幾年、十幾年的周期，并伴隨不斷信訪訴訟相比，極大地減少了改造的阻力，深受居民歡迎。從前幾年不斷信訪要求改造已經徹底轉變為社區居民的全面發動。

圖4 成組團改造

圖5 彭三小區現狀總平面及分期實施示意圖

圖6 彭三小區詳細規劃總平面（包含1至5期）以及5期西塊主要房型

圖7 經過改造的文化館和高層住宅

表1 彭三小區改造主要技術經濟指標匯總表

3.2 因地制宜的規劃設計

彭三小區前后雖然有多種不同類型的規劃，但始終堅持小規模、漸進式的“有機更新”原則。改造不僅保留了小區原有的主要出入口、主要路網、原有尺度、主要肌理、建筑色彩、原有結構，小區的配套公建乃至原有的門牌號碼都盡量保留，從而確保了小區原有的生活氛圍、人情關系、集體記憶、鄰里歸屬等得到充分的延續。而小區改造最牽動人心的戶型設計方案也并不是規劃設計師們閉門造車或 “大手筆”創作的結果，更多地是經過反復推敲，綜合現狀條件、居民需求、成本控制、技術規范等“平衡妥協的中庸之作”。但只有這樣才是這里最合適的“宜居之作”，才是這些居民實現夢想的現實藍圖。從開始的原地擴建到原地重建，從組團改造到成片改造；從注重成套到注重質量，從單純住宅改造到小區環境和社區配套設施的整體完善，每一次的規劃設計方案都是從實際出發的結果，解決人民群眾的居住需求是規劃的第一“理念”。某種程度上，彭三小區的實踐也是城市規劃基本價值的一次回歸。

3.3 資金成本的平衡能力

舊住宅原地改造之所以可行，根源在于資金成本的基本平衡。

根據已經實施和批準的規劃指標（表1），彭三小區原來總計建筑面積⑦不含彭浦初級中學，本身質量較好，不用改造。約10.87萬m2，改造后總計（地上部分，下同）為16.28萬m2，共計新增5.41萬m2。改造中保留住宅面積3.79萬m2（平改坡加6幢廚衛擴建），新建建筑面積為12.48萬m2。該改造項目的主要投資在新建部分以及小區環境的改善，以新建建筑4 500元/m2測算，共需要投資約5.7億元。該小區經過改造后可回籠資金的部分主要是新增住宅的可售部分。經測算，新增的4.88萬m2住宅中，有約3.0萬m2要用于原來不成套居民的成套補足。剩余增量住宅約1.88萬m2，有約0.5萬m2屬于部分住宅額外增加部分向居民按市場價適當優惠出售，其余1.3萬m2，254戶，平均每戶51.2m2，可用于廉租公租等保障性用房，由政府以優惠價回購。加上2 001戶居民成套后售后公房的凈歸集資金、5期增加地下車庫的出售出租等共可以回籠資金4.5億以上，剩余不足部分通過政府適當的補貼予以解決。這樣，平均每戶不成套居民只需投入補貼6萬元，共1.2億元左右即可實現該小區整體改造費用的基本平衡⑧小區的改造費用還包括居民過渡、小區道路水電綠化等設施費用等等，資金的籌措還包括社區配套設施改造的專項補貼等。本文只是初步匡算。，而這同時還完成了社區配套設施以及原來成套住房的綜合改造。因此，彭三小區改造自啟動以來一直進展順利，良好可持續的資金平衡能力是關鍵所在。

3.4 社區居民的有效參與

舊住房改造除了具有一般建設項目從立項到竣工整個建設過程的專業要求外，與居民的大量溝通必不可少，是個名副其實的公眾參與⑨整個改造過程真正體現了社區居民的公眾參與。就算是平改坡這樣我們認為簡單的事情，也存在著頂樓居民和樓下居民的意愿協調問題。房型設計更是對規劃師和建筑師的巨大挑戰，再好的規劃設計也做不到每家每戶增加的面積絕對平均。這時，良好的群眾工作能力如“統一思想”就顯得特別重要?？傊?，從改造意愿征詢開始、規劃方案、戶型選擇，一對一選房簽約、搬遷過渡、建設施工、回搬入住，居民可以說全程參與，全程監督。。因此，政府成立了專門的成套改造辦公室，并在社區層面成立實施領導小組，組織房管、規劃、設計、街道、公房產權和建設單位等專門人員負責協調推進，特別是和居民不間斷的互動交流、方案公示、收集意愿、逐戶簽約，直至最終解決，成了真正的社區規劃師。遇到重大問題，則通過定期的政府聯席會議予以確定。正是政府、專業團隊與社區居民的密切合作，才有彭三小區改造的順利推進。

4 結語：有待進一步探索的工作

前文所述的是彭三小區改造的主要方面，實際的工作中還有很多需要在法規政策上進行深入研究的內容。比如小區共有土地和房屋產權問題。上述改造方式之所以可行，原有住房小區的公有產權性質是重要基礎。這些小區土地原都為劃撥方式，都是原直管公房，不成套房屋產權仍然屬于公房資產，但成套住宅已大都擁有小業主產權證?？稍趯嶋H工作中只能由政府代管公房的國企公司作為建設主體。增量部分住宅由政府回購，用作保障性住房，在實現資金基本平衡的同時，確保舊小區改造的公益性。某種程度上既回避了增量部分與一些小業主的關系，也回避了增量部分與土地取得方式的關系。又如規劃設計的標準和規劃管理的規定問題。保留擴建的住宅難以達到現行住宅設計標準，而拆除重建的住宅，建筑間距等規劃設計的要求都是參照了保留擴建的方式進行控制以節約空間等等。這些問題都需要在今后的實踐中不斷探索，不斷明晰。

References

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