上海市應急避難場所規劃與建設問題剖析*

戴慎志 赫 磊 束 昱

1 概述

隨著《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國防震減災法》、《中華人民共和國突發事件應對法》和《汶川地震災后恢復重建條例》、《自然災害救助條例》以及《房屋建筑工程抗震設防管理規定》、《市政公用設施抗災設防管理規定》等相關法律法規和部門規章頒布，特別是汶川、玉樹地震等特大和重大地震災害發生后，城鎮防災避難場所規劃建設需求日益擴大。北京、上海、天津、重慶、深圳、南京、南寧等城市已先后編制了城市應急避難場所規劃，并實施建設。目前，國家標準《防災避難場所設計規范》（報批稿）即將頒布實施。我國城市應急避難場所規劃與建設將進入新的標準建設時期。

由上海市城市規劃設計研究院2008年編制的《上海市中心城應急避難場所布局規劃》首次提出中心城的3類應急避難場所布局及應急避難場所配置設施等規劃要求。滬府辦發[2010]6號文《關于推進本市應急避難場所建設意見的通知》提出上海市應急避難場所建設近遠期目標及完成上海市應急避難場所建設規劃的編制和相關標準的制定，有力地推動了上海市應急避難場所的規劃和建設。在此基礎上，由上海市建交委組織，上海市園林設計院有限公司、上海現代建筑設計（集團）有限公司負責編制的《城市綠地應急避難場所建設規范（討論稿）》順利完成，提出上海市應急避難場所的建設標準、設置原則、人均面積標準、場所配套要求以及對應急避難場所選址、周圍建筑等要求。2011年，《上海市防震減災“十二五”規劃》 提出到“十二五”期末，全市建成20個Ⅰ類應急避難場所，各區（縣）建成30%的Ⅱ類應急避難場所和50%的Ⅲ類應急避難場所，為上海市應急避難場所的近期規劃建設提出了明確目標。為了落實市政府要求，科學合理布局應急避難場所，提高上海市城市應急避難能力，創造安全友好的生活、生產環境，保障上海市十二五規劃的順利實施，2012年上海市民防辦公室委托上海同濟城市規劃設計研究院編制《上海市應急避難場所建設規劃（2012—2020）》，對上海市各種類型避難場所的規劃選址與建設時序進行統籌優化規劃。

本文基于上述背景，梳理分析上海市應對主要災種和相應的應急避難場所類型，明確避難場所的規劃建設控制指標，分析全市避難資源供給能力和需求關系，剖析其主要矛盾，提出解決問題的規劃對策以及相應的建設模式。

表1 國家標準各類避難場所控制指標

表2 上海市避難場所等級、開放時間與分級控制要求

2 上海市應急避難場所的類型與控制指標

應急避難場所是國際社會應對突發性事件的避災安置空間，也是現代城市用于民眾躲避地震、火災、爆炸、洪水等重大自然災害的安全避難空間。由于不同城市可能遭受災害威脅的不同，不同城市對應急避難場所的防災要求亦有所不同。針對上海市的情況，首先分析上海市可能受到的災害威脅，據此確定應對災害的應急避難場所類型。然后，依據國家標準和上海市規范，研究確定上海市應急避難場所的規劃建設控制指標。

2.1 上海市應急避難場所的類型

上海市常見自然災害包括：臺風、暴雨、風暴潮、龍卷風、赤潮、濃霧、高溫、雷擊、地質、地震等10種，以及火災、化學事故、生命線工程事故（供水、供氣、供電、通信等）、道路交通事故等4種事故災難。從災害發生的頻率、影響范圍、災損、應對方式、災后恢復難度等多角度，對上海可能遇到的災害進行評價。地震及其次生災害（含火災、爆炸、有毒氣體泄漏等）、臺風及其次生災害（含暴雨、風暴潮等）是影響上海的最主要的兩類災種。因此，應急避難場所的規劃建設圍繞此兩類災害展開。

針對地震及其次生災害，應急避難主要為災前、災時、災后將受災人員疏散、安置到開敞室外空間——場地型應急避難場所。針對臺風及其次生災害，應急避難主要為災前、災時將受災人員疏散、安置到能抗御災害的室內空間——場所型避難場所。因此，根據應急避難場所應對的主要災害，上海市應急避難場所分為場地型和場所型避難場所兩大類。

場地型避難場所通常是廣場、公園、綠地、體育場地、學校中的操場等，場所型避難場所通常是體育館、影劇院、禮堂、學校的教室、社會旅館等具有防御災害能力的公共建筑。

2.2 應急避難場所規劃建設控制指標

現待頒布實施的國家標準和上海市規范對應急避難場所的規劃建設控制指標都有相應規定。

（1）國家標準《防災避難場所設計規范》（報批稿）的避難場所分級和規劃建設控制指標。即將頒布的中華人民共和國《防災避難場所設計規范》將防災避難場所分為中心避難場所、固定避難場所（內分長期、中期、短期）、緊急避難場所等三大類，對其最長開放時間和避難場所控制指標作了規定，如表1。

中心避難場所的城市級應急功能用地規模不宜小于20hm2，承擔固定避難任務的中心避難場所的控制指標尚宜滿足長期固定避難場所的要求。

（2）上海市《城市綠地應急避難場所建設規范》（討論稿）的避難場所規劃建設控制指標，如表2。

（3）推薦規劃建設控制指標。從占地面積（含有效避難面積）、人均避難面積、避難時間等方面看，上海市規范與國家標準相對照，上海市的I級避難場所相當于國家標準的中長期固定避難場所，Ⅱ級避難場所相當于國家標準的短中期固定避難場所，Ⅲ級避難場所介于國家標準的短期固定和緊急避難場所之間。

根據上海市人口密度、建筑高度、建設用地緊張等實際情況，上海市的應急避難場所規劃建設控制指標宜采用上海市規范的Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ級避難場所分級和控制指標，但應增設國家標準中的中心避難場所的控制指標。

國家標準中的緊急避難場所則應根據具體地域范圍避難場所分布情況和就近避難的原則確定場址（表3）。

3 上海市應急避難場所資源供給能力與需求分析

準確掌握上海市現有應急避難場所資源供給能力，根據國家標準和上海市規范的控制指標和全市人口規模，分析預測全市現狀和規劃期限內的應急避難場所總需求量，剖析總供給能力與總需求的關系，尋找兩者之間存在的主要矛盾，為研究規劃建設對策和建設方式提供基礎依據。

3.1 上海市現有應急避難資源供給能力分析

根據2009年上海市可用避難場所資源普查，2009年全市現有場地型避難場所2 497處，總占地面積10 469hm2，有效使用面積4 489 hm2（即為有效避難場地面積）。其中有公園綠地廣場545處（不含街坊內綠地），占地面積4 668hm2，有效使用面積3 003hm2；體育場56處，占地面積240hm2，有效使用面積240hm2；學校1 896所，占地面積5 561hm2，有效使用面積1 246hm2。全市現有場所型避難場所4 953處，有效使用建筑面積1 144萬m2（即為有效避難建筑面積）。其中有體育館41座，有效使用面積42萬m2；學校1 896所（同上），有效使用建筑面積627萬m2；影劇院禮堂188座，有效使用建筑面積40萬m2；度假村78處，有效使用建筑面積21萬m2；社會旅館2 518處，有效使用建筑面積398萬m2。

2009年全市現有場地型避難場所有效場地面積4 489hm2，按上海市規范控制指標，可容納避難時間為30天以上的避難人口1 496萬人（按人均有效避難面積3m2計），也可容納避難時間為10—30天的避難人口2 244萬人（按人均有效避難面積2m2計），也可容納避難時間為10天以下的避難人口2 992萬人（按人均有效避難面積1.5m2計）。按國家標準控制指標，可容納避難時間為100天（長期固定）的避難人口997萬人（按人均有效避難面積4.5m2計），也可容納避難時間為30天（中期固定）的避難人口1 496萬人（按人均有效避難面積3m2計），也可容納避難時間為15天（短期固定）的避難人口2 244萬人（按人均有效避難面積2m2計），也可容納避難時間為3天（臨時）的避難人口4 489萬人（按人均有效避難面積1m2計），也可容納緊急避難1天（緊急）的避難人口8 978萬人（按人均有效避難面積0.5m2計）。

2009年普查的上海全市現有場所型避難場所有效避難建筑面積1 144萬m2，若按人均有效避難建筑面積3m2計，可容納臺風及次生災害的避難人口381萬人。

表3 國家標準與上海市標準各類避難場所控制指標比較

3.2 上海市應急避難場所需求分析

（1）現狀全市應急避難場所需求分析

據2012年統計年鑒，2012年上海市常住人口2 347萬人，若發生地震及次生災害，緊急避難人口按全部常住人口共計2 347萬人。短期固定避難人口按常住人口的2/3計，則為1 565萬人，中期固定避難人口按常住人口的1/2計，則為1 174萬人，長期固定避難人口按常住人口的1/3計，則為782萬人。

若發生臺風及其次生災害，避難人口按常住人口的10%計，則為235萬人。

（2）2020年全市應急避難場所需求分析

根據《上海市主體功能區規劃》預測，至2020年全市常住人口為2 650萬人；若發生地震及其次生災害，緊急避難人口為2 650萬人。短期固定避難人口仍按常住人口的2/3計，則為1 767萬人，中期固定避難人口按常住人口的1/2計，則為1 325萬人，長期固定避難人口按常住人口的1/3計，則為883萬人。

若發生臺風及其次生災害，避難人口按常住人口的10%計，則為265萬人。

3.3 上海市應急避難場所資源總供給能力與總需求量的關系

從2009年上海市可用避難場所資源普查統計資料看，全市現有應急避難場所資源總供給能力不僅能夠滿足現狀（2012年）全市應急避難場所總需求量，也能滿足2020年全市應急避難場所總需求量。在總量上，上海市現有應急避難場所資源總供給能力能滿足規劃期內總需求量。

3.4 上海市應急避難場所供給與需求的主要矛盾

雖然上海市現有應急避難場所資源總供給能力能滿足規劃期內總需求量，但是，在避難場所區域空間分布、避難場所疏散距離、中心級或I級避難場所配置、避難場所的設施配置等方面存在下列主要矛盾：

（1）全市各區域應急避難場所分布與各區域的需求不匹配，資源短缺和過剩問題突出

全市四大主體功能區內應急避難場所資源量和可容納避難人口與各區域避難場所需求量差異很大，造成有些區域的避難場所資源供給量少于需求量，有些區域的供給量遠大于需求量。如都市功能優化區（含黃浦、靜安、徐匯、長寧、普陀、虹口、閘北、楊浦、寶山、閔行區等），現有場地型避難場所可容納固定避難人口為該區域現狀（2012年）常住人口需固定避難人口的70%，而都市發展新區（浦東新區）為103%，新型城市化地區（含嘉定、金山、松江、青浦、奉賢區等）為115%，綜合生態發展區（崇明縣）為214%。各主體功能區內部各區的差異也大，都市功能優化區內的靜安區場地型應急避難場所可容納固定避難人口僅為該區現狀（2012年）常住人口需固定避難人口的39%，普陀區為42%，虹口區為51%，寶山區為54%，徐匯區為58%，而長寧區為175%。新型城市化地區內差異更大，嘉定區現有場地型應急避難場所可容納固定避難人口為該區現狀（2012年）常住人口固定避難人口的49%，而松江區則達248%。

（2）各區的應急避難場所單位面積和疏散距離差異大，避難服務水平差距大

據2009年全市可用避難場所資源普查，各區的場地型避難場所平均單個避難場所面積大小差異很大。位于城市中心的靜安、黃浦、虹口、普陀及嘉定區的平均每個場地型避難場所有效使用面積小于1hm2，疏散距離短。而離城市中心區遠的松江區、奉賢區、浦東新區和崇明縣的平均每個場地型避難場所有效使用面積大于2hm2，疏散距離長。

另外，全市各區普遍缺乏具有中心級別功能的Ⅰ級應急避難場所，應急避難系統效能差。全市場地型應急避難場所普遍缺乏必備設施配置，應急避難功能低下。

4 上海市應急避難場所規劃對策與建設模式研究

針對上海市現有應急避難場所供給與需求存在的主要矛盾，研究解決問題的規劃對策和相適應的建設方式。

4.1 上海市應急避難場所規劃對策

（1）增配供給小于需求區的避難場所，確保各區的供求平衡。規劃應增配靜安、普陀、虹口、寶山、徐匯及嘉定區的應急避難場所，針對城市中心人口密度高、建筑密度高和建設用地緊缺的特點，將現有的廣場、公共綠地，尤其是街坊內的綠地，通過改建完善的方式，提高其防災性能，增為應急避難場所。同時通過相鄰區之間的合作，加強應急疏散通道建設，適度均衡各區間的避難場所資源供求的矛盾。

（2）縮短避難場所的疏散距離，提高避難服務水平。堅持平災結合、就近避難、綜合利用的原則，對避難場所資源供給總量充足，但疏散距離較長的地區，加強對街頭游園、廣場和街坊內綠地的防災性能的提升，增加其緊急、臨時避難場地的功能，便于市民就近避難。從而縮短避難場地的疏散距離，提高緊急避難疏散效率。

（3）增設各區縣的中心避難場所，提高應急避難系統效能。各區縣應規劃建設具備救災指揮、應急物資儲備、綜合應急醫療救援等綜合功能的中心避難場所。原則上，每個區縣應至少規劃布局中心避難場所1處。同時規劃建設市級中心避難場所1處，提高應急避難系統整體聯動效能。

（4）完善配備避難場所的配套設施，提高應急避難功能。Ⅰ級應急避難場所配置完備的基本生活設施，Ⅱ級應急避難場所配置基本生活保障設施，Ⅲ級應急避難場所配置必備的生活保障設施。中心避難場所配置應急管理、避難住宿、應急交通、應急供水、應急醫療衛生、應急消防、應急物資、應急保障供電、應急通信、應急排污、應急垃圾、應急通風設施等，成為防災結合功能強大的全市和各區的應急避難中心，從而系統增強避難場所的應急避難功能。

（5）編制各區縣的應急避難場所建設規劃，細化落實各級應急避難場所規劃建設。在全市應急避難場所建設規劃的基礎上，各區縣應根據本行政管轄范圍的實況，編制本區縣的應急避難場所建設規劃，具體落實含緊急避難場所在內的各級應急避難場所空間布局，從而達到全市各級應急避難場所全覆蓋規劃的目標，確保規劃實施建設。

4.2 上海市應急避難場所建設模式

針對上海市現有應急避難場所分布和建設實況，結合上海市主體功能區規劃，實施應急避難場所規劃對策。應急避難場所建設宜采用以現有避難場所改建為主，新建為輔的建設模式。對都市優化區內各區現有應急避難場所重點進行改建完善，充實配置各類應急避難場所的配套設施。遵循平災結合的原則，將公園、公共綠地內管理用房改建成避難場所的應急指揮和管理中心，將地下車庫、倉庫改建成災時可用的物資儲備庫，敷設避難需用的給水管道和可增接水龍頭的備用接口；利用現有公共廁所，在其附近預設災時可擴充敷設的暗坑式廁所和臨時化糞池，以及接入城市污水管網的污水連接管道。改善公園和公共綠地出入口的道路和硬質鋪地，以便災時車輛通行和避難人員進出。利用公園、公共綠地內現有變配電設施，增設按本避難場所規模所需的箱式變壓器，確保應急供電。增設導航板、告示牌。增強避難疏散標示功能。

中心避難場所應建在各區縣建設用地條件好、通達性強的地帶，嚴格按國家標準的規定要求建設。

References

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