我國城市綜合防災規劃編制體系若干問題探討*

王志濤 蘇經宇

0 引言

我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，地震、風災、洪澇、地質災害等都給我國人民生命財產和經濟社會發展蒙受了重大損失，尤其近幾年來災害頻繁發生，南方低溫凍雨、汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流、北京暴雨內澇、蘆山地震……，一次次的災難擺在我們面前。隨著我國城鎮化步伐的加快，對防災減災工作也提出了迫切要求。由于城市運行對交通、供水、燃氣等市政公用設施的依賴程度很高，而各系統之間相互影響、制約，一旦受災極易產生連鎖、放大效應，從而造成更為嚴重的災難。因此，城市越現代化就顯得愈加脆弱，經濟愈發達地區，愈易于形成大災和巨災[1-2]?！笆濉逼陂g，我國城鎮化水平將突破50%[3]，人口、產業、工程設施將進一步向城鎮集中，城鎮快速發展與防災能力不足以及公眾對安全的需求之間的矛盾會更加突出，城鎮防災的壓力和挑戰也越來越大。

為保障城鎮化進程中城市的安全與可持續發展，迫切需要科學有效的手段統籌考慮各類災害的防范，以提高城市綜合防災能力，而城市綜合防災規劃的編制與實施則是解決該問題的重要手段之一。然而相對單災種防災規劃而言，我國目前綜合防災規劃的研究進展緩慢，規劃成果很少[4]，無論是城市綜合防災規劃的范疇、內容深度、規劃設計方法與程序等技術層面，還是城市綜合防災規劃的組織編制與審批、實施管理、保障體系等法規政策層面，均處于探索階段[5]?；谏鲜鲈颍疚脑谡{研總結國內外城市綜合防災規劃成功經驗基礎上，對我國城市綜合防災規劃編制體系與其基本編制內容進行了探討，以期推進我國城市綜合防災規劃的編制與發展。

1 國內外城市綜合防災規劃現狀與對比分析

1.1 國外綜合防災規劃簡況[6-9]

美國的綜合防災規劃分成城市總體規劃內防災規劃和地方專項減災規劃兩個層面。對于城市總體規劃層面主要體現在城市總體規劃中的安全因素（Safety Element）部分，重點以自然災害為對象，內容相對簡單，一般由城市規劃部門制定。而地方專項減災規劃（LHMP）與總體規劃中安全部分則更加全面、詳細、有針對性，一般由專業部門制定，是真正在城市中運行的有效的規劃，具有多災種、多風險、多對策的特點?？傮w規劃中綜合減災部分與地方專項減災規劃（LHMP）密切相關，當前者編制完成通過審批后，會對后者有一些調整的要求。

日本依據《災害對策基本法》和地方自治的行政管理體制，建立了中央政府→都道府縣→市町村的三級災害管理行政體系。中央政府負責制定“防災基本規劃”，中央政府有關部門和指定公共機構以“防災基本規劃”為指導制定“防災業務規劃”，相應的各級地方政府（都道府縣、市町村）依據“防災基本規劃”并結合本地區的災害特征制定適合本區域的“地域防災規劃”，一般由城市規劃管理部門制定。值得一提的是，日本的防災規劃與都市計劃（總體規劃）之間是平行關系，具有相互制約和協調的作用，都市計劃會根據防災規劃的要求進行有關防災措施的調整與落實。

1.2 我國綜合防災規劃簡況

1.2.1 國家層面的綜合防災規劃

為貫徹落實黨中央、國務院關于加強防災減災工作決策部署，推進綜合防災減災事業發展、構建綜合防災減災體系、全面增強綜合防災減災能力，國務院辦公廳相繼發布了《國家綜合防災減災“十一五”規劃》和《國家綜合防災減災“十二五”規劃》；同時，住房和城鄉建設部也相應發布了建設系統的《城市建設綜合防災“十一五”規劃》和《城鄉建設防災減災“十二五”規劃》。這些規劃從宏觀戰略角度對我國綜合防災工作的目標、今后一段時間內的主要任務以及將開展的重大項目給出了安排。

1.2.2 城市總體規劃中的綜合防災規劃

按照《城鄉規劃法》的要求，“城市總體規劃、鎮總體規劃的內容應當包括……以及防災減災等內容”，我國在開展城市總體規劃時即考慮了防災規劃。然而，從我國多數城市總體規劃實際編制情況來看，綜合防災內容是城市總體規劃的一個短板，其基本的編制模式可歸納為以下3類：第一類基本不考慮綜合防災，或僅原則性地給出一些建議，并沒有實際意義；第二類將消防、人防、抗震、地質災害等單災種規劃內容簡單羅列到一起，只是形式上的綜合防災，缺乏可操作性；第三類在總體規劃編制階段開展了綜合防災專題研究，從總體用地安全評定、防災設施建設以及城市應急保障系統等多方面進行了研究，為城市總體規劃的編制提供防災減災方面的支撐與反饋，是一種好的途徑。

1.2.3 專項城市綜合防災規劃

總體來看，目前我國城市綜合防災規劃編制不多，經濟發達的大城市也僅做過單項災種規劃，如城市抗震防災規劃、城市防洪規劃、城市人防規劃等[1]。國家自然科學基金“八五”項目《城市與工程減災基礎研究》在災害危險性分析、損傷評估理論、工程結構可靠度、綜合防災對策等方面進行了開創性研究，并選定鞍山、唐山、鎮江、汕頭和廣州為綜合減災試點城市，為城市綜合防災規劃的編制提供了理論與實踐基礎；2003年作為建設部試點項目開展了廈門市城市建設綜合防災規劃，針對地震、臺風、邊坡與擋土墻災害進行規劃編制。

2 我國城市綜合防災規劃存在問題分析

2.1 防災法律法規體系與管理體制不健全

為了減輕災害影響，我國頒布實施了一系列防災減災法律法規，防災減災立法已開始步入法律軌道，但與國外發達國家相比差距仍較大。我國尚缺少最高層次的國家減災基本法，在城市災害層面也缺少《城市防災救災法》[10]。在災害管理體制方面，采取的是政府統一領導，上下分級管理，部門分工負責，以地方為主、中央為輔的模式[11]，政府各部門之間缺乏統一協調的平臺，從而導致政策不一，步調不齊，也阻礙了我國城市綜合防災規劃的編制進程。

2.2 防災觀念落后, 重視程度不夠

目前我國在實際城市規劃工作中，主要是從城市的正常發展出發，確定城市的規模和布局，對城市人口、用地和容積率等實行宏觀的控制。許多城市發展盲目追求規模，追求高大建筑，甚至出現城市建設用地與城市防災用地建設相互矛盾的窘況。城市規劃中雖有防災規劃，但多數并沒有從戰略高度和宏觀整體上得到足夠的重視，僅把城市綜合防災作為一項配套工程考慮，被動適應城市規劃所產生的空間形態，沒有充分體現城市防災對城市發展的限制性條件，這一切都給城市安全埋下了隱患。

2.3 編制理論與技術手段方面仍有欠缺

2.3.1 技術規范與編制辦法缺失

由于城市綜合防災規劃在我國尚屬一個新概念，目前對其的研究大多集中在災害的管理體制與立法、戰略體系等宏觀層面，而對于具體操作層面的編制技術與方法等則研究較少，并未形成統一的編制辦法和相關技術規范?！冻鞘幸巹澗幹妻k法》給出的也只是城市防災工程的一些基本的原則和規定，對綜合防災規劃對策與措施指導不足，相關的法律法規對于城市防災的要求也難以落實。

2.3.2 城市防災與城市規劃結合不密切

城市防災是從災害本身的特點出發，研究其作用于城市這個承災體后所產生的各種不利后果。城市規劃則是從城市本身出發，研究適宜于城市發展的空間布局以及各類配套設施規劃。前者是后者開展工作的科學依據和基礎，而后者是前者目標得以實現的重要手段。城市規劃時應與城市防災的研究成果協調，與城市規劃中的土地利用規劃、空間形態設計、市政基礎設施規劃、公共管理對策等一起構建成完善的城市發展建設指導體系。

2.3.3 災害風險評估手段運用不足

全面認識和恰當評估各類災害給人類社會造成的風險，是防災減災工作的基礎環節，同時也是制定科學合理的綜合防災規劃的前提條件。而目前的綜合防災規劃編制普遍未開展災害風險評估工作，對城市面臨的災害種類、特點以及其對城市的影響范圍、程度及可能造成的災害后果等底數掌握不清，這也必然導致綜合防災規劃的編制缺乏科學性和針對性。

2.3.4 單災種的防災措施需防災平臺協調

我國在單災種防災規劃已經有了較為成熟的經驗，如城市抗震防災規劃、消防規劃、防洪規劃、人防規劃等，但都是停留在單一災種的分析，其對策也都是圍繞著各個災種分別考慮的。由于不同種類災害對于防災的需求不同，單災種防災規劃之間在資源分配、防災空間利用、疏散路線選取等方面有著各自的建設要求和標準。這就造成各種防災規劃建設內容之間存在不協調，甚至相互矛盾，在規劃安排上則存在重復建設和資源分配沖突情況，需要城市綜合防災規劃從頂層進行統籌協調和長遠、宏觀考慮。

2.3.5 防范手段單一，輕視非工程減災措施

《城市規劃編制辦法》中明確指出，“城市規劃是政府調控城市空間資源、指導城鄉發展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。”目前，我國大部分城市總體規劃中防災規劃的措施大多為工程性措施，而對防災管理系統、信息情報系統、物資保障系統、居民教育培訓系統等非工程性措施則很少涉及，即使有也非常簡單、空泛，缺乏實質性、可操作性的內容，這不符合城市規劃轉向公共政策的大趨勢，導致對技術政策的實施缺乏社會推動力，使得規劃和技術措施不能發揮應有的作用。

3 我國城市綜合防災規劃體系與編制內容建議

城市綜合防災規劃承擔的任務是統籌考慮各種災害與突發事件，通過城市規劃設計手段構建城市防災空間布局，安排防災設施與應急保障設施來創造安全的城市環境，從而減輕災害發生時的損失，保障城市可持續發展。在分析國內外綜合防災規劃的管理體制與編制內容的基礎上，為了理順城市綜合防災規劃編制的過程，保障其系統性，對我國城市綜合防災規劃編制體系提出建議（圖1）。

將綜合防災規劃分為防災戰略研究、總體規劃中綜合防災規劃、綜合防災專項規劃以及單災種防災規劃4個過程，每個過程中的規劃編制組織部門、編制內容與側重點各有不同，具體說明如下：

圖1 城市綜合防災規劃體系框圖

3.1 城市綜合防災戰略研究

在城市總體規劃前應進行前期城市綜合防災戰略研究，對可能影響城市發展方向的大規模災害種類、特點以及對城市造成的災難可能進行初步評估，包括區域性斷裂帶的影響，洪水威脅，工程措施難以整治的滑坡、崩塌、泥石流以及大型次生災害源點等的影響，宏觀把握城市災害潛勢。在此基礎上，結合城市生態影響、交通支撐、現狀建設基礎和條件等綜合確定城市用地的發展方向、城市規模及土地利用增長邊界。一般由災害管理部門及城市規劃部門聯合組織開展。

3.2 總體規劃中綜合防災規劃

在城市總體規劃綱要編制時，應預先開展綜合防災專題研究，全面評估城市對于各類災害的抵御能力、在城市安全方面的承載能力，確定城市在規模擴大、空間拓展、結構調整方面所面臨的城市安全門檻，摸清楚城市在安全方面存在的問題及其對城市發展的影響，以此作為依據提出城市防災需求與綜合防災規劃目標。在此基礎上，合理地確定城市的發展規模、速度和結構；明確城市不適宜用地的分布范圍與特點，構建滿足防災要求的城市空間布局與形態，決策城市用地功能的發展方向；統籌協調與規劃各類防災救災基礎設施用地；明確重大基礎設施的布局與防災技術指標。一般由城市規劃部門組織開展。

3.3 城市綜合防災專項規劃

在集中統一的專業防災領導部門尚未成立之前，為了避免各單災種防災規劃之間的不協調甚至相互矛盾，需要城市綜合防災專項規劃統籌協調。城市綜合防災專項規劃在城市總體規劃確定的城市性質、規模以及發展方向前提下，針對城市中的主要災害類型，提出全方位的系統性對策與措施，注重全局性關鍵指標參數的設定。城市綜合防災專項規劃應細化完善城市綜合防災目標，貫徹“預防為主，防、抗、避、救相結合”的方針，劃定城市防災不適宜建設用地范圍，安排城市應急指揮、防災救災基礎設施、應急避難場所等空間的用地布局，明確其等級規模與建設指標，重視防災資源的優化配置和應急預案的落實，搭建一個總的編制框架和平臺，作為城市總體規劃和各單災種專項規劃之間的紐帶與橋梁，由城市規劃部門組織開展。

3.4 單災種防災專項規劃

各單災種防災專項規劃在綜合防災專項規劃的統籌下進行，相對于城市綜合防災規劃更加注重于工程措施。重點解決城市防災標準，建設用地防災處理對策，老舊城區及違章建筑的安全處理措施，基礎設施防災建設以及城市防災避難場所建設等切實可行的防災措施，并給出具體的實施內容與方案，一般由各職能部門分別組織開展。

4 總體規劃中綜合防災規劃的編制內容探討

4.1 根據城市實際情況, 確定影響城市發展的主要災害源

隨著我國城市化進程的加快，城市基礎設施系統越來越復雜，人口及其在城市中的密集程度不斷增加，導致新的致災因素和不可控因素也在不斷增加，不僅有傳統的自然災害，還有其它城市安全要素需要綜合考慮。在城市綜合防災規劃編制時，應根據城市實際情況與防御災害的緊迫性，從對城市安全構成危險的因素著手，對城市主要災害進行辨識，判斷各種危險因素對城市可能造成的影響程度。

4.2 開展災害綜合風險評估

充分認識和確切了解城市所面臨的災害綜合風險是制定科學合理的城市綜合防災規劃的前提與基礎環節，通過災害風險分析掌握城市不同區域所面臨的災害風險程度，發現城市防災薄弱環節與需求，進而可以有針對性地避開城市不利于開發的地段，為確定城市的發展規模、用地布局方案提供技術支撐，對各類防災基礎設施進行合理的布局和配置，集中力量防備那些風險高的區域，降低城市災害風險，從而更有效地保證城市防災安全。

4.3 確定與城市發展目標相適應的總體綜合防災目標

綜合防災規劃需要從多專業、多角度看問題，從管理、社會、經濟、環境等多視角制定綜合防災規劃的目標。該目標應該是根據災害風險評估結果，與城市的性質、規模和發展目標相適應，并應為社會提供不同安全可靠度的災害設防標準，城市抗御災害和突發事件的能力滿足保障公眾生命安全的要求。

4.4 確定既定防災目標下的城市綜合防災基本要求

在既定防災目標的要求下，給出城市綜合防災規劃的一般規定，包括劃定從城市安全防災角度禁止建設和限制建設的地區、城市應對各類災害的防御水準，特殊工程的防災策略與措施等基本要求，給出城市綜合防災規劃的設計方案和技術要求。

4.5 構建既定和超目標水準災害事件下的應急空間體系

從歷史災害經驗來看，超過設防水準的災害是造成城市巨大損失的重要原因之一。所以，在城市規劃時應考慮超目標水準災害發生的可能性與應急救災需求，構建應急空間體系，對應急管理機構、城市重大工程及應急救災所依托的基礎設施進行合理布局，形成具有救災功能的城市防災體系。

4.6 支撐應急空間體系的各種措施和要求

（1）土地利用防災對策

第一個層面是城市用地發展方向的安全性評估，偏于宏觀控制；第二個層面是城市建設用地安全性評估，詳細分析城市用地對建設工程的危險性影響。城市規劃要從城市用地評定做起，重視土地利用規劃中的防災減災的限制性條件，考慮用地及工程選址的安全性，科學選擇城市建設用地。避開地震發震斷裂帶、采空區、塌陷區、滑坡、崩塌、泥石流、蓄滯洪區等災害影響的地段，城市用地要與重大危險源（如化工廠、加油站、放射性源）等有足夠的安全距離，為城市總體規劃的禁止建設區、限制建設區、適宜建設區提供支撐，在此基礎上安排城市各項用地功能合理布局。

（2）應急避難場所及疏散通道安排

按照平災結合、綜合避災、就近避難和環境安全4項規劃原則規劃建設城市應急避難場所，按照災害風險計算所需要的應急避難場所規模、數量與分布要求，對現有可用于應急避難場所的公園、綠地、廣場和其它公共設施狀況進行鑒定，對不符合建設條件的場所實施改造，并建設配置所需的應急保障基礎設施。

城市避難救災通道是對內對外應急救災主要通道，用于對外部、各防災分區、救災指揮中心、應急避難場所、醫療救護中心及救援物資調配站等場所的聯系，這類通道要優先保證災后通行能力。

（3）防災、救災設施布局與對策

將城市綜合防災和災后的應急救援需求作為重要影響因素之一，綜合確定城市重大工程、基礎設施（如應急供水、供電、交通、消防、醫療、通訊、物資等）的空間布局與規模。適度安排高標準建設的應急保障基礎設施，使得一旦發生災害仍能繼續發揮應急救災功能。

（4）次生災害防治對策

對城市重大危險源點進行災害發生后引發次生災害的可能性估計，給出相應的布局、改造與建設對策和技術要求。

5 結語

通過對國外發達國家先進的城市綜合防災規劃管理與編制辦法調研，對比分析了我國城市綜合防災規劃存在的問題與不足，并結合我國城市規劃管理與編制體系現狀探討了適宜于我國城市綜合防災規劃的編制體系與編制內容，為今后我國城市綜合防災規劃的編制提供借鑒。將我國綜合防災規劃分為綜合防災戰略研究、總體規劃中綜合防災規劃、綜合防災專項規劃以及單災種防災規劃4個過程，并重點對城市總體規劃時城市綜合防災規劃的編制內容與需解決的問題進行了探討。在今后我國城市綜合防災規劃編制中，需進一步總結經驗，完善城市綜合防災規劃編制技術。

References

[1]徐波. 城市防災減災規劃研究[D]. 上海：同濟大學博士學位論文，2007.2.XU Bo. City Disaster Prevention and Reduction Plan Research[D]. Shanghai：The Dissertation for Doctor Degree of Tongji University，2007.2.

[2]馬宗晉，高慶華. 經濟發展與減災[J]. 國際地震動態，2003（4）：1-4 MA Zongjin，GAO Qinghua. Economic Development and Disaster Reduction[J]. Recent Developments in World Seismology，2003（4）：1-4

[3]蓋晶晶，安樹偉. 中國城鎮化“十一五”回顧和“十二五”展望[J]. 西安財經學院學報，2011，24（2）：20-24.GAI Jingjing，AN Shuwei. Review of the 11th Five-Year Plan and Prospect for the 12th Five-Year Plan[J]. Journal of Xi’an University of Finance and Economics，2011，24（2）：20-24.

[4]黃俊，洪昌富，謝映霞. 淮南市城市綜合防災規劃（2009—2020）[J]. 城市規劃通訊，2011（2）：14-15.HUANG Jun，HONG Changfu，XIE Yingxia.Comprehensive Disaster Prevention Planning of Huainan City（2009—2020）[J]. Urban Planning Newsreport，2011（2）：14-15.

[5]戴慎志. 城市綜合防災規劃[M]. 北京：中國建筑工業出版社，2011.DAI Shenzhi. Comprehensive Disaster Prevention Planning of City[M]. Beijing：China Architecture &Building Press，2011.

[6]Arizona. Division of Emergency Management.Model Local Hazard Mitigation Plan[R]. 2003:1-12.

[7]Federal Emergency Management Agency. Guide for All-Hazard Emergency Operations Planning[R].1996:1-2.

[8]滕五曉等. 日本災害對策體制[M]. 北京：中國建筑工業出版社，2003:68-69.TENG Wuxiao，et al. Japan’s Disaster Handling System[M]. Beijing：China Architecture&Building Press，2003：68-69.

[9]張翰卿，戴慎志. 美國的城市綜合防災規劃及其啟示[J]. 國際城市規劃，2007，22（4）：58-64.ZHANG Hanqing，DAI Shenzhi. Urban Comprehensive Disaster Prevention Plan in America and Its Enlightenment[J]. Urban Planning International，2007，22（4）：58-64.

[10]翟寶輝，周江，袁利平等. 城市綜合防災[M]. 北京：中國發展出版社，2007.ZHAI Baohui，ZHOU Jiang，YUAN Liping，et al. Comprehensive Disaster Prevention of City[M].Beijing：China Development Press，2007.

[11]國家減災委員會辦公室. 中國的減災工作[R].2005.National Disaster Reduction Committee Office.China’s Disaster Reduction Work[R]. 2005.

[12]戴慎志. 論城市安全戰略與體系[J]. 規劃師，2002（1）：9-11.DAI Shenzhi. Study on Urban Safety Strategy and System [J]. Planners，2002（1）：9-11.

[13]許強. 汶川大地震誘發地質災害主要類型與特征研究[J]. 地質災害與環境保護，2009（2）：86-93.XU Qiang. Main Types and Characteristics of the Geo-hazards Triggered by the Wenchuan Earthquake[J]. Journal of Geological Hazards and Environment Preservation，2009（2）：86-93.

[14]蔣維，金磊. 中國城市綜合減災對策[M]. 北京：中國建筑工業出版社，1992.JIANG Wei，JIN Lei. The Countermeasures for Urbanization Integrated Disaster in China[M].Beijing：China Architecture & Building Press，1992.

[15]蔡卓芬. 從九二一震災經驗探討我國防災避難據點之規劃建置[R]. 臺北：內政部建筑研究所，2001.TSAI Cho-fang. Study on Urban Disaster Refuge base Planning From 921 Ghi-Ghi Earthquake [R]. Taipei: Building Research Institute, Ministry of the Interior，2001.

[16]彭浚忠，陳郁文. 模糊多目標震災疏散指派問題之研究——以臺中市為例[D]. 臺灣彭化：大葉大學工業工程系，2002.PENG Chun-chung，CHEN yuh-wen. Fuzzy Multi-objective Location-Allocation Plan for Postquake Evacuation——A Case Study of Taichung City[D]. Penghua: Department of Industrial Engineering in DaYeh University，2002.