社會管理體系創新與民族地區實踐的思考——以甘肅省甘南藏族自治州為例

徐向文，陳 偉

(西北師范大學社會發展與公共管理學院，甘肅蘭州，730070)

改革開放30多年來，黨和政府始終堅持“以經濟建設為中心”的基本方針，不斷解放和發展社會生產力，一方面，經濟快速發展，我國已經成為世界第二大經濟體，綜合國力躍居世界前列;另一方面，片面強調經濟，導致社會發展相對滯后，社會矛盾、社會問題不斷出現。［1］為了解決社會矛盾，促進社會和諧，國家適時提出了“加強與創新社會管理”的目標要求。2011年2月19日上午，胡錦濤在中央黨校“省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式”上發表重要講話，強調扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系。

作為社會和諧與社會穩定的重要組成部分，藏區的社會管理狀況關系著我國全面建設小康社會的大局，關系著中國特色社會主義和諧社會的建設，更關系著13億中國人民的根本福祉。本研究以質性研究的形式，通過結構式訪談、非參與觀察、文獻分析等方法，調查走訪甘肅省甘南藏族自治州(以下簡稱甘南州)七縣一市，分析和總結新中國建立以后特別是改革開放以來甘南藏區社會管理的實踐經驗，以反思性的立場探尋創新藏區社會管理的切入點。

一、民族地區社會管理的科學內涵

社會管理是人類社會當中一項必不可少的社會行動。加強與創新社會管理，首先必須對社會管理的科學內涵有一個準確的認識。胡錦濤同志2011年2月19日在中央黨校出席“省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式”時指出:“我們加強和創新社會管理，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業，為黨和國家事業發展營造良好社會環境。”［2］同時明確了社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。這是黨和政府高層對社會管理進行的科學界定。而社會管理在民族地區如何科學進行，或者說民族地區的社會管理是否具有相對于國內一般地區的普遍性與特殊性，這就要求對民族地區社會管理的科學內涵做出明確的界定。

(一)民族地區社會管理的性質

美國功能主義社會學家塔爾科特·帕森斯認為，社會行動是一個龐大的系統，它由4個子系統組成，即行為有機體系統、人格系統、社會系統和文化系統。這4個系統都有自己的維持和生存邊界，但又相互依存、相互作用，共同發揮各自的功能，從而達到社會的整合。每個系統之下又由不同的社會子系統構成。其中，社會系統組織著社會互動中的個人或群體，使之處于一定的相互關系形式之中。社會系統之下又有著政治、經濟、文化、社會等多個社會子系統。因此社會管理并不是對于整個社會的管理，而是對于社會系統之下的特定社會子系統的管理，具體來說，主要是針對除了政治、經濟、文化之外的社會部門的管理。

從目前的現實來看，我國的少數民族聚居地主要集中在西部地區，每個聚居的民族就其經濟發展、社會生活以及文化特質來說與中東部地區相差甚遠，那么對于這一地區社會的管理就會顯著區別于中東部發達地區社會的管理模式。考慮到民族問題的復雜性、敏感性以及民族社會系統內部的文化獨特性與發展滯后性，對于民族地區社會管理的定位必須更加突出其文化的適應性與經濟社會的協調性，而這也正是社會管理在民族地區實踐的特殊性所在。

(二)民族地區社會管理的主要內容

要理清民族地區社會管理的主要內容，必須以社會系統中的社會實體作為社會管理的主要對象，而不能將社會實體之間互動的形式作為對象。具體來說，社會實體就是指社會中的組織、團體、機構、個體等。因此社會管理的內容是運用各種資源，規范社會實體的行為、協調實體間的關系、滿足實體的需求，解決實體之間的矛盾，最終實現社會公正，維護社會穩定。

在國際國內兩方面形勢的共同影響下，民族地區的社會發展與和諧穩定越來越顯現出其突出的重要性，民族地區社會管理的內容因此更加紛繁復雜，涉及的方面包羅萬象，這進一步決定了在未來很長一段時期內民族地區社會管理部門的任務之繁重、責任之重大。胡錦濤同志在出席“省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式”時指出:“社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。”［2］而除此之外，民族地區的社會管理內容更是包含了反分裂、反獨立、反暴力，保人權、保穩定、保和諧以及求統一、求發展等一系列重大的政治經濟的現實問題。

(三)民族地區社會管理的目標

從功能主義的視角來說，社會管理的主要目標就是要促進社會各個子系統之間的協調發展，保證社會各部分發揮出各自應有的功能，從而維護社會系統整體的功能與和諧，保證社會個體自由而全面的發展。正如溫家寶同志所說:“我們所做的一切，都是為了讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴”。胡錦濤同志也指出:“我們加強和創新社會管理，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業，為黨和國家事業發展營造良好社會環境。”［2］因此，也可以說社會管理的目的是促進社會和諧，維護社會公正，保障個體發展。

做好民族地區的社會管理工作，必須樹立科學明確的目標，合理地配置民族地區社會內外兩方面的資源，切實保障少數民族的基本權益，滿足少數民族群眾的利益需要，不斷解決民族地區社會問題，化解社會矛盾，充分保障民族地區經濟社會全面、協調、可持續發展，最終實現各民族的共同繁榮。

二、當前甘南州社會管理的基本特征

甘南州地處甘肅南部，處于青藏高原和黃土高原過渡地帶，西連青海黃南州、果洛州，南通四川省阿壩州，東部和北部與甘肅隴南、定西、臨夏毗鄰，面積約4.5萬平方公里。地勢西北高，東南低，境內海拔1 100～4 900米，平均海拔在3 000米以上。州內現有藏、漢、回、東鄉、土、裕固等24個民族交錯居住，轄夏河、瑪曲、碌曲、卓尼、迭部、臨潭、舟曲及合作七縣一市，2000年人口普查數據顯示，全州總人口68.03萬，農牧業人口55萬，占總人口的80.9%;藏族37.85萬，占總人口的55.6%。［3］其中大多數為安多藏族和康巴藏族。甘南藏族在歷史上以游牧為主，全民信仰藏傳佛教，民族個性豪放但不善從商。作為全國十個藏族自治州之一的甘南州成立于1953年，它是古絲綢之路唐蕃古道的重要通道，是離內地最近的雪域高原，自然風光秀麗，文物古跡眾多，民族特色濃郁，風土人情獨特。

甘南人口以藏族為主，全民族信仰藏傳佛教，另有漢族和回族兩大民族，考慮到代表性問題，在本研究中僅針對藏民族聚居區這一最主要特性作為分析對象和研究單位。總的來看，由于歷史原因及地理環境影響，一方面，甘南州一直與內地保持著經濟和社會發展上的距離，社會形態與生產模式仍然較為傳統;另一方面，藏民族的民族性格獨特，民族文化及風俗習慣等與漢族為主的中原文化存在較大差距。因此甘南社會管理的體系與模式顯然迥異于國內大部分地區。新中國建立以后特別是改革開放以來，國家在不斷綜合分析歷史與現實的基礎上，逐漸創建和發展了一套比較符合當地社會發展與穩定實際的社會管理模式，總結起來主要呈現三個顯著特色。

(一)國家“外源性扶持”保障藏區基本發展

由于歷史與現實等原因，甘南州的經濟發展速度緩慢，社會發展水平較低，社會形態保持了一定程度的傳統性與落后性。同時由于基礎薄弱、起點較低，甘南經濟社會發展的主動性、內發性動因嚴重缺失，無法有效依靠自身力量來實現地區的發展，因此國家進行了大量的“外源性扶持”，以幫助甘南藏區實現發展。自改革開放之后特別是進入21世紀以來，隨著我國經濟社會轉型的深化，在西部大開發戰略的總體框架下，國家從政策、財政、物資、人力、教育等多個方面給予甘南州大力的扶持和幫助，最大限度滿足藏區群眾的各方面需求。“外源性扶持”在一定程度上促進了甘南州經濟社會的快速發展，極大提高了甘南藏族人民的生活水平和身心素質，同時也在一定歷史時期、一定社會階段，維護了社會穩定，保障了民族團結。

但是長期的“外源性扶持”也自然而然形成了藏族群眾的“依賴心理”和“弱勢心理”，在社會生活中容易產生“等、靠、要”的思想和行為，再加上近幾年由于國內(乃至省內)城鄉之間、地區之間經濟社會發展的不協調，以及國際、國內特殊因素的影響，甘南社會中產生了一些不穩定因素，民族主義、分裂主義、恐怖主義以及宗教主義等勢力逐漸抬頭，成為甘南經濟社會長遠發展的一顆毒瘤。在國際國內民族分裂勢力的煽動下，一旦民族自身的利益訴求無法得到滿足就很容易發生諸如“3·14”“3·18”之類的打、砸、搶、燒事件。因此，“外源性扶持”的做法并不能從根本上促進民族地區的社會穩定和社會團結，長遠來看也不利于藏民族自身的長遠發展。因此黨和國家不得不重新考慮原有的社會管理模式能否經得住歷史現實的考驗。

(二)將宗教與寺院納入社會管理體系

藏族是全民信教的民族，藏傳佛教及宗教領袖在甘南藏區有著極高的地位，對甘南藏區經濟、政治、文化和社會發展產生著深遠的影響。在新中國建立以前，甘南藏區一直奉行“政教合一”的社會管理體制，特別是18世紀初左右，隨著格魯派①的普遍傳播，藏傳佛教在甘南的發展進入了黃金時期，絕大部分的農耕地區和游牧地區的格魯派寺院如雨后春筍，紛紛興建。［4］自此以后，藏傳佛教在甘南藏區逐漸具有了基礎性和統治性的地位，每一個歷史王朝的建立和統治都離不開佛教領袖的支持和寺院組織的認同，這一歷史傳統和影響力也一直延續到了今天。可以說新中國成立后對藏區的和平解放和統一，離不開藏區宗教領袖和寺院僧眾的大力支持。因此在現代社會中，對于甘南藏區各項事務的管理、各種矛盾的解決，都無法完全擺脫傳統的宗教與寺院的影響力。

課題組在甘南調研過程中能深刻體會到藏傳佛教與寺院文化的影響力，藏區政府管理者在進行社會管理、處理日常糾紛、解決社會矛盾時經常會感覺到“力不從心”，而一旦邀請寺院里的宗教領袖“活佛”②出面協調，那么很多問題都會很容易得到解決。特別是在處理草山糾紛、部落矛盾等重大問題時，活佛往往是必須出席的重要人物。例如，前些年，在甘南夏河縣甘加鄉，草原生態環境惡化引起了農牧民對草山、水源等的爭奪，由于事情發生在多民族聚居區域，因而也影響到民族關系的和諧。［5］而這一事件最終能夠合理解決，很大程度上得益于拉卜楞寺活佛的大力幫助和協調。另一方面，在日常生活中，寺院里的活佛、僧侶等都會不定期的在寺院內部或者前往牧民家里，開展宏法、授戒③、念經祈禱、超度、卜卦、禳災④等宗教儀式，為信眾祈福。這一系列的行為都對當地的社會發展和社會和諧做出了不小的貢獻。

新中國建立以后，黨和政府加強了對民族地區宗教和寺院的管理，一方面在法律、政策、資金等方面充分保障各民族的宗教信仰自由;另一方面加強引導監督，注重宗教的發展與社會主義現代化建設的適應性。在國家層面成立了宗教事務管理局和民族事務委員會等政府管理部門，同時在宗教內部加強引導，將宗教領袖納入政府決策隊伍，在寺院內成立寺管會，對寺院僧侶發放“僧人證”，將寺院僧侶納入社會低保等，這一系列舉措取得極大成效，贏得了宗教與寺院內部的普遍認可。因此，將宗教人員與寺院力量納入社會管理體系，這一舉措可謂是甘南藏區社會管理的一個顯著特征。

(三)健全法制體系，保障社會穩定

新中國成立后對于少數民族聚居地區實行民族區域自治制度，對于少數民族進行專門的扶持和政策照顧，同時從中央到地方配套出臺了一系列法律法規及規章制度，以保障民族地區經濟社會的正常發展與和諧穩定。先后以《憲法》根本法的形式規定了民族區域自治的基本制度，并在憲法規定的基礎上于1984年制定了《中華人民共和國民族區域自治法》，作為實施憲法規定的民族區域自治制度的基本法律。在此基礎上各少數民族地區又根據地方實際，制定了本地區的自治條例和規章制度。

作為全國十個藏族自治州之一，為了保障社會管理有法可依，甘南州自成立以來不斷根據地方經濟社會發展的實際，在國家憲法和法律的基礎上制定和修改了一系列政策法規與規章制度，形成了以《甘肅省甘南藏族自治州自治條例》為主體的一系列法律法規，如《甘肅省甘南藏族自治州社會治安綜合治理條例》《甘肅省甘南藏族自治州草場爭議調解處理辦法》等。這些法律法規與規章制度涉及甘南藏區經濟社會發展及日常管理的方方面面，為甘南地區的經濟社會平穩健康發展提供了一個穩定的保障框架，政府部門正是在這樣一個框架之下履行自身職能，進行社會管理。經過半個多世紀特別是近幾年的發展建設，傳統的“政教合一”社會統治模式已經徹底瓦解，當前，甘南州正在積極建設法制社會，倡導社會民主。今后解決社會矛盾和社會問題、促進經濟發展與社會穩定等都將嚴格依照法律法規有序進行。

三、新時期甘南州社會管理需要加強和創新的三個方面

進入21世紀后，特別是邁進新世紀的第二個10年以來，隨著社會轉型的不斷深化，甘南藏區的經濟社會各方面都在發生著細微的變化，越來越多的藏族人民走出雪域高原去接觸新思想、追求新生活，甘南藏區傳統的生產生活方式正在經歷著根本性的變革。現在的甘南州逐漸成為牛羊肉的生產銷售基地、國內藏族民俗旅游的目的地、佛教文化的傳播地等，這一系列變化反過來又對甘南的經濟社會發展產生著極大的影響。而與此同時，各種形式的民族分裂勢力、宗教勢力、恐怖勢力、極端勢力等也在甘南悄然抬頭，逐漸成為影響甘南藏區經濟發展、社會穩定的巨大毒瘤，特別是“3·14”“3·18”事件之后，國內外形勢更是對藏區的社會管理提出了巨大的挑戰，原有的社會管理體系與模式已經很難適應當地經濟社會和人民的需求，加強與創新民族地區的社會管理、維護社會的和諧穩定已經迫在眉睫。

需要明確的是，民族地區傳統的社會管理體系與模式，在一定歷史時期內確實發揮了巨大作用，為民族地區乃至整個國家的經濟發展、社會穩定做出了突出貢獻，其中一些科學的管理模式與方式在現今新的形勢下仍發揮著積極的功能。因此我們必須以科學的態度看待民族地區社會管理的體系與模式，既不完全否定，又要反思批判，在加強原有優秀成果的基礎上，認真分析民族地區的現實實際，積極探索，創新理念和方法，逐漸建立既適應民族地區社會實際，又滿足現實需求的科學的社會管理體系與模式。鑒于當下民族地區社會問題的復雜性、敏感性和社會發展的滯后性，本文僅就民族地區社會管理體系創新的一般方面和原則進行論述，而不討論技術性的問題。

(一)以現代化教育入手，培養中國特色的社會主義價值觀

《禮記·學記第十八》開宗明義地提出:“君子如欲化民成俗，其必由學乎!”“古之王者建國君民，教學為先。”［6］由此可以看出，我國古人已經發現了教育對于國家與社會發展的重大意義。1999年胡德海的《論教育的功能問題》提出:應該把教育對國家、社會的作用概括為“提高人口質量”和“培養社會人才”這兩個方面，而不能作諸如經濟功能、政治功能、科技功能、國防功能這類表述。［7］筆者認為教育的功能在于，一方面可以完善人格，塑造一個自我完善、健康發展的社會個體;另一方面也能傳承歷史文化，創新知識體系。它是社會穩定與發展的基礎，同時也是一個國家、一個民族維系與進步的根基。

甘南州的經濟社會發展水平低下，很大程度上與藏族群眾的受教育水平普遍低下有關。目前甘南州的基礎教育主要由國家設立的小學、初中、高中組成(包括民族中學、民族小學等)，主要針對甘南州以藏民為主的少數民族提供教育。高等學校僅有一所，即甘肅民族師范學院。還有少部分的社會力量辦學，主要是由藏區的宗教寺院等提供教育，教授內容為傳統的藏族文化知識與佛教經典。這也導致了甘南藏族對于社會主義核心價值觀的信仰意識明顯淡漠。

總體來說，甘南藏區現代化教育的學校數量較少、師資力量與教學資源缺乏。在授課內容方面，主要以傳統的民族文化知識和佛教教義經典為主，基礎教育教學雖已實行“雙語教學”，但在實際教學中仍以藏文、藏語教學為主，同時藏族學生在參加高考時又主要以漢字為主，這不利于藏族學生與全國其它地方學生公平合理地競爭優秀的大學資源。我們在創新社會管理、發展民族教育時，一方面要注重民族傳統文化的保護，另一方面必須創新教育管理體制，打破傳統的教育模式與教育理念，革新教育內容。在現代化教育過程中必須更加注重輸入中國特色社會主義核心價值體系，使民族地區發展與國家整體發展保持思想上和行為上的一致性，共同構建和諧穩定的民族社會。

(二)加強輿論控制與引導，創造一個和諧的輿情氛圍

進入21世紀后，大眾傳媒在人們的社會生活中發揮著越來越重要的作用:作為一種社會控制的工具和手段，大眾傳媒主要通過輿論導向與輿論監督、建立和鞏固信仰、社會暗示及教育實現其社會控制功能。［8］在社會控制方面，大眾傳媒既有其正功能，亦有其負功能。大眾傳媒能對社會控制產生極大的消極影響，這種影響體現在:對社會政策的過度干預會削弱正式控制力量、輿論導向的不確定性影響控制效果、不合理的社會暗示容易誤導社會成員、公眾對大眾傳媒的過度依賴影響社會成員素質的提高和社會關系的和諧。［8］

據調查，在甘南“3·18”事件發生過程中，藏族群眾之間正是出現了的錯誤和反動的輿論傳播，產生了群體間和群體內部相互的感染和暗示，在很大程度上導致了事態的進一步惡化。因此我們在進行民族地區社會管理創新的過程中，必須深刻認識和發掘民族地區大眾傳媒的控制和引導功能，不斷發揮其對于社會控制的正功能，同時要建立有效的機制，監督和引導民族群體的社會輿論，防止大眾傳媒產生負功能，避免對民族地區的經濟發展和社會穩定產生不利影響。具體來說，就是要以民族地區的廣播電視、互聯網、報刊雜志等大眾傳媒為主體，以社會主義核心價值理念為核心，在民族地區建立一種和諧穩定的、團結向上的輿情氛圍，不斷為民族地區的經濟建設與社會穩定提供環境支持與輿論支持。

(三)正確處理維穩與發展、管理與服務之間的關系

進入21世紀第二個10年后，依據國際國內形勢，國家從中央到地方確立了“維穩”的社會管理方針，甘南藏區成為了維穩工作的重點，在“維穩”的基礎上國家出臺了一系列的輔助政策，從各個層面幫助民族地區進行社會建設，這一系列政策的實施產生了一定的正面社會效應，很大程度上緩解了社會矛盾，也為藏區民眾帶來了實實在在的利益。但是也存在著這樣一個事實，即社會問題的解決治標不治本，社會矛盾只是暫時的緩解，并未從根本上得到解決。一些地方社會管理部門在進行“維穩”的時候采取了不妥當甚至錯誤的方式，不但沒有達到穩定的效果，反而激化了社會矛盾。因此，對于“維穩”的確切內涵，社會管理部門必須有一個明確的認識。而在民族地區如何正確處理“維穩”與“發展”之間的關系更是各層政府需要深入研究和思考的問題，絕對不能只做維穩工作而忽視發展工作，不能過度維穩而損害長遠發展，更不能因為盲目追求發展而忽視了穩定工作。

黨的十六屆六中全會對構建社會主義和諧社會作出了全面部署，提出要轉變政府職能，建設服務型政府，強化政府社會管理和公共服務職能。由“管理”到“服務”，體現了政府職能的轉變，對于社會管理者來說更是一項巨大的挑戰。創新民族地區社會管理體系，提高服務水平，不僅要從體制上，更要從思想上進行轉變。社會管理人員必須正確認識自身角色，克服“官本位”思想，主動融入到少數民族群眾中去服務群眾的切身利益，真正做到“為人民服務”。只有群眾的切身利益解決了，民族地區的社會管理水平才會得到根本提升。

總之，與國內一般地區相比，民族地區社會管理體系創新有著自身的民族特殊性。因此，一方面，就社會管理的普遍原則上，民族地區可以積極借鑒其它地區先進的管理理念和管理方式，不斷完善自身的管理體系;另一方面，要深刻認識到民族地區的獨特性與差異性，在日常的管理實踐中，不斷探索積累社會管理經驗，要打破傳統，勇于創新。而新時期創新藏區的社會管理體系必須要注重和把握“教育發展是前提、輿情引導是保障、服務意識是基礎”三個主要方面，深刻認識與把握國際國內社會實際，從少數民族的切身利益出發，堅持與時俱進，打破傳統定式思維，轉變社會管理理念，創新管理工作模式。

注釋

①格魯派是中國藏傳佛教宗派之一。藏語格魯意即善律，該派強調嚴守戒律，故名。該派僧人戴黃色僧帽，故又稱黃教。創教人宗喀巴，原為噶當派僧人，故該派又被稱為新噶當派。

②活佛，主要是漢族民眾對藏族地區的一些轉世修行者的稱謂。藏傳佛教有不同的活佛系統，因此活佛的人數較多。當活佛圓寂后，寺院會使用不同的儀式，尋找活佛圓寂后出生的嬰童。從中選定一名作為先輩活佛之轉世的靈童。而后靈童會被迎入寺中，繼承先輩活佛的宗教地位。

③授戒又稱納戒，即在家或出家人從師或依自誓而納受戒法。

④禳災(ráng zāi)，指行使法術解除面臨的災難:禳原為古代祭祀名。

［1］陸學藝．當代中國社會結構［M］．北京:社會科學文獻出版社．2010:1．

［2］胡錦濤．扎扎實實提高社會管理科學化水平［EB/OL］．(2011 －02 － 19)．http://news．xinhuanet．com/politics/2011－02/19/c_121100198．htm．

［3］甘南州政府辦．甘南概況［EB/OL］．(2008－10－26)．http://www．gn．gansu．gov．cn/html/2008 －10/2611．html．

［4］中共甘肅省委統戰部．甘肅宗教［M］．蘭州:甘肅人民出版社．1989:146．

［5］束錫紅，王艷艷．甘南牧區漢藏民族關系與和諧社會構建調研［EB/OL］．(2011 － 07 － 18)．http://www．huangdi．gov．cn/content/2011 －07/18/content_4870225．htm．

［6］陳戍國．周禮·儀禮·禮記［M］．長沙:岳麓書社．2006:403．

［7］胡德海．論教育的功能問題［J］．西北師范大學學報:社會科學版，1999(2):5—7．

［8］章輝美．大眾傳媒與社會控制——論大眾傳媒的社會控制功能［J］．社會科學戰線，2005(3):201—204．