當前環(huán)境影響評價制度中的問題與對策探討

劉錦澤

(佛山市南海區(qū)環(huán)境科學研究所，廣東 佛山 528200)

環(huán)境影響評價(environmental impact assessment，EIA)按照《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的定義，是在對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能引起的環(huán)境影響進行分析、預測和評估的基礎(chǔ)上，提出預防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施以及進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。環(huán)境影響評價制度(environmental impact assessment system)是將環(huán)境影響評價工作以法律、法規(guī)或行政規(guī)章的形式確定為必須遵守的制度。可見，環(huán)境影響評價與環(huán)境影響評價制度是不同的概念，前者是通過分析、預測評價環(huán)境影響的一種科學方法和技術(shù)手段，但沒有法律約束力;而后者是將環(huán)評工作確定為強制執(zhí)行的制度，具有法律約束力［1］。

1 環(huán)境影響評價制度中存在的問題分析

1.1 環(huán)評制度相關(guān)法律存有不足

盡管我國在環(huán)評立法方面比較早，但與法律制度比較完善的國家相比仍存不足:一是相關(guān)法律將環(huán)評范圍局限于規(guī)劃和建設(shè)，卻不包括對環(huán)境有更重要影響的政策環(huán)評，未能在源頭上把關(guān)。二是《環(huán)評法》第29條、31條關(guān)于處分、罰款、補辦手續(xù)的規(guī)定為“先批后審”開了“后門”，使大部分建設(shè)項目先建設(shè)后補環(huán)評，違背了立法“先評價，后建設(shè)”的初衷。三是《環(huán)評法》提出要有預防或減輕環(huán)境污染的對策和措施，但未對落實“對策和措施”的執(zhí)行和驗收作出規(guī)定，因而環(huán)評程序鏈條的完整性嚴重欠缺［2］。

1.2 執(zhí)法部門缺乏獨立執(zhí)法權(quán)

目前，環(huán)境執(zhí)法部門是各級環(huán)保職能部門，其管理活動受到同級其他職能部門的牽制及同級政府的干預和控制，缺乏獨立性。很多地方政府片面追求GDP和經(jīng)濟利益，無視環(huán)境保護，在這種情況下執(zhí)法部門無能為力。另外，一些地方的環(huán)保職能部門辦事缺乏公正性，如為業(yè)主指定環(huán)評機構(gòu)等行為喪失了執(zhí)法的威信［3］。

1.3 現(xiàn)行體制下評價機構(gòu)無法保持中立性

現(xiàn)行體制下的環(huán)評工作是由業(yè)主委托評價機構(gòu)進行的服務，業(yè)主會先期支付一定比例環(huán)評經(jīng)費，等環(huán)評報告通過審批后再支付余下費用。由于這層關(guān)系，環(huán)評機構(gòu)會根據(jù)業(yè)主的要求設(shè)法使環(huán)評報告內(nèi)容和結(jié)論有利于業(yè)主，而難以保持中立性。另外，很多環(huán)評機構(gòu)隸屬于環(huán)境主管部門，會按照其主管部門意愿行事，同樣是中立性難以保證。

1.4 環(huán)評中沒有替代方案

美國《國家環(huán)境政策法》中將環(huán)評中的方案分為建議方案和替代方案兩類。其中替代方案又分為基本替代方案、二等替代方案和推遲行動三種。替代方案不僅用于評議時與建議行動進行比較，而且考慮到不同情況下應選擇不同的方案，這符合客觀世界復雜多樣的實際情況，反而只考慮一種方案與客觀實際有沖突，《環(huán)評法》在這方面有明顯不足。

1.5 公眾參與流于形式

《環(huán)評法》對公眾參與有明確規(guī)定，但是相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)、概念化，因而可操作性差，況且公眾參與的范圍窄、時間較晚，透明度又不高。當前的情況基本上是項目已經(jīng)被行政主管部門認可后才進行公示，邀請公眾參與調(diào)查，結(jié)果不僅參與人數(shù)少、程度低，而且即使公眾有不同意見，并不能影響結(jié)果。僅僅為了履行程序的這種做法，除了流于形式，沒有多少實際價值，反而誤導了公眾并降低其參與的熱情。

2 完善環(huán)境影響評價制度的對策和建議

2.1 健全環(huán)評法律制度的建設(shè)，尊重法律在環(huán)評中的地位

應積極推動環(huán)評制度相關(guān)的法律如《環(huán)保法》、《環(huán)評法》等修訂工作，重點完善以下幾項:一是擴大環(huán)評范圍，將政策環(huán)評納入環(huán)評范圍，從環(huán)境影響的源頭解決問題;二是修改《環(huán)評法》第29條、31條這樣的“漏洞”條款，確保“先評價，后建設(shè)”的精神得以真正實現(xiàn);三是為防治環(huán)境污染的措施和對策配套督查和驗收環(huán)節(jié)內(nèi)容，以形成完整的環(huán)評程序鏈條。

2.2 完善環(huán)境管理制度，加強社會輿論監(jiān)督

確保環(huán)境管理部門職能的獨立性，并擁有項目否決權(quán)，應改變現(xiàn)行同級管理的弊病，由上一級環(huán)境管理部門負責建設(shè)項目的環(huán)境審批，避免地方保護主義的干擾;也可以授權(quán)中央、省兩級環(huán)評審核機關(guān)，中央一級環(huán)評機關(guān)負責中央政府、跨省區(qū)的環(huán)評審核，省級環(huán)評機關(guān)負責省內(nèi)的環(huán)評審核，而省級環(huán)評機關(guān)由中央一級環(huán)評機關(guān)派駐各省機構(gòu)組成。同時加強社會輿論監(jiān)督。

2.3 加強環(huán)評機構(gòu)的管理，建立環(huán)評市場準入制

應加強對環(huán)評機構(gòu)的管理，完善環(huán)評機構(gòu)的運行監(jiān)控機制，建立環(huán)評機構(gòu)市場準入制。環(huán)評單位不得與建設(shè)單位或主管部門有任何利益關(guān)系或隸屬關(guān)系。環(huán)評招標應由環(huán)境管理部門委托專業(yè)機構(gòu)實行第三方招標，業(yè)主或管理部門不得參與。環(huán)境主管部門不得干預或影響環(huán)評工作。環(huán)評經(jīng)費應交由銀行托管，根據(jù)環(huán)評進度分期支付，完成預審提交環(huán)境主管部門正式審批前付清。

2.4 環(huán)評須引入替代方案，提高方案實施的可行性

應通過立法確定環(huán)評必須具備替代方案，并規(guī)定替代方案可能影響的環(huán)境。環(huán)評的核心應放在替代方案的分析上，通過科學的方法，進行綜合分析和權(quán)衡利弊條件，擇優(yōu)選擇在同等社會經(jīng)濟和環(huán)境條件下的最佳方案。替代方案不是簡單的陪襯，而應是不同情況下較佳的備用方案，環(huán)評應體現(xiàn)出較好的適用性，既講究原則性，也具有很好的靈活性，這樣才更具可行性。

2.5 加強公眾參與機制建設(shè)，維護公眾合法環(huán)境權(quán)益

應通過立法擴大公眾參與的范圍、時間和形式，應該在項目審查后就予以公示，保障公眾的知情權(quán)，而不是在已經(jīng)“板上釘釘”的情況下再拿來邀請公眾參與。鼓勵公眾提出各種意見，對公眾的意見業(yè)主單位必須做出回應。當存在較大爭議而公眾希望聽證時應召開聽證會。環(huán)評結(jié)果也必須公示。應在法律上保障公眾合法的環(huán)境權(quán)益。

3 結(jié)語

由于我國法治基礎(chǔ)還比較薄弱，要將環(huán)境評價制度落到實處，真正起到從源頭上根治環(huán)境污染的目標，仍有很長一段路要走，但只要所有關(guān)心、愛護環(huán)境的人們攜起手來，共同努力，天藍水清、美麗家園就一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

［1］楊淑芳.認識環(huán)境影響評價:起跑線上的保障［M］.北京:冶金工業(yè)出版社，2011.

［2］孔德權(quán).環(huán)評體制的問題與對策［J］.綠色視野，2012(05):41－42.