工程量清單計價模式下合理低價中標法的探討

張才華

(上海上咨工程造價咨詢有限公司，上海 200003)

0 引言

2003年國家建設部頒布《建設工程工程量清單計價規范》，意在給投標人提供一個共同的計價平臺，使各投標人在對實體項目進行投標報價的時候能充分考慮施工方案和措施的影響，既使報價和施工組織設計充分關聯，體現各投標人的技術和管理優勢，同時也反映各個投標人的個性，便于評標。在國際通行做法下，采用工程量清單計價模式的招標往往采用最低價中標法，因為投標人的報價已經充分考慮了完成工程的所有施工技術方案的影響。然而在我國現階段，由于實施工程量清單計價模式的時間并不長，在法律法規、企業內部條件以及市場機制等方面還存在很多問題，一味參照國際通行做法采用最低價中標法是不可取的。在制訂評標模式時應該充分考慮目前國內特殊的市場發展狀況，最合適和有效的方法應該是采用合理低價中標法。

本文闡述了我國現階段工程量清單計價模式下采用合理低價中標法的背景，分析了評標中的關鍵問題以及對投標人的要求。

1 工程量清單計價模式下采用合理低價中標法的背景

隨著我國加入世貿以及市場經濟的不斷成熟，市場運行機制與招標投標都逐步與國際接軌，有關“低價中標”的相關問題引起業界專家學者的廣泛關注和激烈探討。按照國際上的通行做法，項目招標往往采用工程量清單計價模式和最低價中標法。然而《建設工程工程量清單計價規范》于2003年7月1日在全國范圍內推行以來，建筑市場的發育尚未達到國外市場的完善程度，國內評標方式向國際通行做法的過渡還需要一定的時間。現階段采用合理低價中標法更符合我國建筑市場的發展狀況。

1.1 工程量清單計價模式下采用合理低價中標法的原因

1.1.1 我國現行法律法規的規定

我國現行的有關招標投標法律法規都把合理低價中標法規定為主要的評標方法之一。

《中華人民共和國招標投標法》第四十一條規定，中標人的投標應當符合下列條件之一:1)能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準;2)能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經評審的投標價格最低，但是投標價格低于成本的除外。

建設部《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》第四十一條規定，評標可以采用綜合評估法、經評審的最低投標價法或者法律法規允許的其他評標方法。采用經評審的最低投標價法的，應當在投標文件能夠滿足招標文件實質性要求的投標人中，評審出投標價格最低的投標人，但投標價格低于其企業成本的除外。

國家計委等七部委《評標委員會和評標方法暫行規定》第二十九條規定，評標方法包括經評審的最低投標價法、綜合評估法或者法律、行政法規允許的其他評標方法。

法律法規中規定的經評審的最低投標價法為合理低價中標法提供了依據。“合理”的含義就在于投標人的報價應該充分考慮為完成工程所需的所有可行的技術方案和措施，并且不低于企業成本。由此可見，“合理低價”與“最低價”是不同的。最低價中標法將報價最低的投標人作為中標人，而合理低價中標法下的中標人并不一定報價最低，而是技術和報價占有綜合優勢的投標人。

法律法規規定的兩種評標方法均不是按單一指標評判的，而是綜合考慮投標人的施工技術方案和投標報價。在工程量清單計價模式下，招標人提供給投標人的工程量清單是相同的，投標人要根據自己的施工技術方案和組織安排以及企業成本計算投標報價。因此，采用經評審的最低投標價法即合理低價中標法更適應于工程量清單計價模式的要求，即將報價和施工技術方案關聯起來綜合考慮，使投標和評標的過程更為統一。

1.1.2 施工企業現實條件的制約

工程量清單計價模式的一個突出特點就是要求施工企業將施工技術措施作為報價形成的重要前提條件。施工企業的個性就體現在不同的技術措施以及措施實施的成本。這就要求施工企業建立自己的企業定額和獨立的詢價渠道，并且具備高效的管理水平。然而目前大多數施工企業尚沒有理解工程量清單計價模式的精髓，缺乏工程項目的歷史成本數據，無法建立企業自己的定額，也沒有意識到獨立詢價的重要性。企業在編制投標報價的時候還是習慣使用政府頒布的預算定額和單位估價表，缺乏對企業自身生產和管理成本的研究。在報價的時候，企業也往往在施工圖預算的基礎上下降一定的幅度作為最終報價，而不是根據企業施工技術管理水平和利潤水平報出有競爭力的報價。因此，如果不考慮施工企業現實條件的制約，采用最低價中標法，很容易造成施工企業之間盲目低價競標的行為，從而很容易使報價低于企業成本。施工企業的施工管理水平又普遍偏低，過低的報價只會造成施工企業在施工階段偷工減料、以次充好，從而對工程質量以及國家和人民的生命財產安全帶來隱患。

1.1.3 建筑市場約束機制完善程度的制約

采用最低價中標法實施效果比較好的國家一般都是市場經濟發展比較完善的國家，其建筑市場往往已經形成了良好的市場約束機制，如工程擔保和保險制度，企業信用管理體制，行業自律制度和市場清出制度等，這為最低價中標法提供了良好的市場運行環境，能有效防止企業惡性低價競標。但我國建筑市場的市場化程度還很低，工程擔保和工程保險的發展剛剛起步，種類很少，企業重視程度還不高;有關建立企業信用管理體制的研究還沒有實質性的進展，信用激勵機制還沒有建立;行業管理和行業自律作用不大，能引導企業公平競爭、誠信經營的行業自律制度尚不夠完善;對違規和違約企業的懲處力度不夠大，還沒有建立完善的市場清出制度。由此可見，受我國建筑市場約束機制完善程度的制約，我國尚不具備實施最低價中標法的市場條件，如果一味過早采用最低價中標法將會對整個市場的發展以及各個市場主體帶來嚴重危害。

1.2 工程量清單計價模式下采用合理低價中標法的作用

1.2.1 降低工程造價，提高投資效益

招標投標本身就是帶有明顯競爭性的商品交易行為，工程量清單計價模式下采用合理低價中標法反映的是投標企業之間施工技術措施和施工成本的綜合競爭。很多地區采用工程量清單計價和合理低價中標的方式進行工程招投標的實踐都表明，這種方式能在保證工程質量的前提下，有效地降低工程成本，節約業主的投資資金，提高投資效益。

1.2.2 預防腐敗和賄賂現象的發生

采用合理低價中標法，使資質條件符合要求，具有相應施工技術能力的企業都能參加投標，從而最大程度地開放了招投標市場，真正符合公開、公平、公正的招標原則，使“關系戶”中標的現象大大減少。由于中標人需要符合“合理低價”的要求，因此具有淡化標底的作用，投標人不再將中標的希望寄托在打聽標底和賄賂業主的行為上，而是要認真研究企業的技術力量和成本數據，編制有競爭力的投標報價。在評標時，也減少了評委的“自由裁量權”，簡化了評標程序，減少了評標和定標中的人為因素，從根本上解決“買標、賣標、圍標、串標”的問題，從而達到預防建筑領域腐敗和賄賂現象的目的。

1.2.3 有助于施工企業提高施工管理水平

目前建筑行業“僧多粥少”現象嚴重，施工企業之間的競爭激烈。根據優勝劣汰的自然法則，管理水平差、技術水平低的企業必然會在競爭中出局。工程量清單計價模式下采用合理低價中標法，就是要在滿足施工技術要求的前提下，選擇投標報價最低的企業作為中標人。企業要降低成本，就必須加強經營管理，根據企業的實際情況合理配置企業可控的資源要素，優化組合，采用新技術和新工藝提高技術水平和勞動生產率，通過建立企業定額合理控制各項費用，不斷降低企業成本，提高企業市場競爭力。同時這也有助于提高建筑企業的整體素質和建筑市場的整體生產力水平。

2 工程量清單計價模式下采用合理低價中標法評標的關鍵問題

2.1 報價和施工方案的量化關系

施工方案是確定投標報價的主要依據。采用合理低價中標法進行評標時，首先應該對施工方案的技術指標進行評審，包括施工技術方案的先進性和可行性、施工進度的可靠性、工程材料和機械設備供應的技術性能、施工質量和安全的保障措施以及施工現場周圍環境的保護措施等。施工方案的經濟指標評審則是指施工過程中各階段的成本消耗，包括人工費、材料費、機械臺班費等，這些費用支出的數額是和施工方案的技術指標密切相關的。同時施工方案的經濟指標又是投標報價的基礎。因此在工程量清單計價模式下采用合理低價中標法評標時應該將報價和施工方案結合起來評審。相應的施工方案的實施應該對應有費用的支出，而每筆費用的支出也應該能夠在施工組織設計中找到依據。

目前，國內招標評標中考慮施工方案對報價的影響來確定合理報價時，大多采用定性分析方法來論證，所確定的低報價難以保證是最合理的。因此，應該確定報價與施工方案之間的量化關系，定量反映施工方案對報價的影響。可采用評標指標打分的方法，合理設置報價與施工方案所占的分值以及分值加減的幅度，保證報價提高所扣減的分值與施工方案的先進性所增加的分值能夠相對應，最大程度保證中標價的合理性。

2.2 界定投標報價是否低于成本

合理低價中標法評標時判定投標人報價“合理性”的一個重要因素就是不低于成本價。對于這里的成本價通常有兩種理解，一種是社會平均成本，另一種是投標人企業的個別成本。建設部《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》第四十一條和國家七部委第12號令第二十一條已經明確將成本價界定為投標人企業的個別成本。此成本是企業長時間業務經營所積累的成本數據的反映，同時也受建筑市場整體發展狀況、投標人自身條件以及工程項目的具體內容、時間和要求等的影響，涉及企業施工技術水平、管理能力、材料采購渠道等多種因素。因此，在評標過程中對投標人個別成本的界定是招投標活動中的難題。

評標過程中如發現投標人某些項目報價過低，應該及時請項目經理進行答辯澄清，提供其成本估算的依據。為了給招標人評標提供參考數據，工程造價管理機構可根據市場行情定期或不定期地進行價格測算，形成材料設備市場信息綜合價進行發布，既可作為評標委員會評標時判定投標價格是否低于成本的參考標準，又讓企業投標時對市場平均成本做到心中有數。當然發布的信息應該及時更新，使之更加符合市場實際。

2.3 投標人的資格預審

資格預審是招標投標活動的第一道實質性程序，對符合要求的投標人進行第一輪篩選。使選擇出來的投標人能夠符合業主對其企業信譽、財務狀況、以往業績、工程經驗等方面的要求，保證投標人具有優良的資信和足夠的能力完成合格的工程。采用合理低價中標法，在滿足工程基本的施工技術要求的前提下，誰報價低誰就中標，最后勝出的投標人很可能會出現“低價中標，履約困難”的問題，從而會對工程的工期、質量、成本目標造成威脅，同時還會給業主帶來額外索賠和費用支出等一系列問題。所以，應該在評標之前認真做好資格預審工作，保證進入評標環節的投標人都是信譽好、實力強的合格企業，保證合同的順利履行。

3 工程量清單計價模式下采用合理低價中標法對投標企業的要求

3.1 提高企業施工技術管理水平

采用合理低價中標法評標，在滿足工程基本施工技術要求的前提下，投標人爭相降低投標報價，競爭較為激烈，這使企業中標后的利潤空間很小。企業要想生存，必須在施工過程中盡量采用新工藝、新技術，并且加強施工組織管理，合理配置可用資源，與固定的材料供應商建立良好的合作關系，盡可能地降低成本，提高效益。

3.2 建立企業定額

在工程量清單計價模式下，招標文件中所附的工程量清單中實體工程數量是不變的，投標人在報價時需要考慮完成每項實體工程所要經歷的所有施工過程及其人工、材料、機械的支出成本以及施工方案。投標人的個性就體現在施工過程中成本支出的差異以及由此帶來的每個實體工程項目單價的差異。技術管理水平高、施工組織合理的投標人其成本就低，從而報價就更有競爭力。在這種情況下，政府編制的代表社會平均水平的預算定額和單位估價表顯然不能再成為投標人編制投標報價的依據。企業應該根據自身的生產力水平和管理能力建立企業自己的定額。為此，企業要統計和分析以往工程的歷史成本數據，并且要建立獨立的詢價渠道，報價時參照企業自己的價格信息庫和取費標準，從而使報價更具競爭力。

3.3 建立誠信的企業文化

現在有些企業中標后，直接將工程轉包從而賺取管理費，這一做法不僅違背了招投標法的規定，也擾亂了建筑市場的正常秩序。在合理低價中標的評標方法之下，報價要盡量降低才有中標的可能，這壓縮了轉包的管理費空間，在一定程度上減少了轉包現象的發生。但企業本身也應該意識到轉包是企業違背誠信原則的非法經營行為，應該自覺抵制。評標過程中如有需要，企業應該提供真實的成本數據資料和報價依據，澄清評委的質疑。中標之后，企業也應該誠信施工，通過加強施工管理或其他正當途徑獲取合理利潤，堅決杜絕偷工減料、以次充好、粗制濫造等不負責任的行為。

4 結語

隨著我國加入世貿以及市場經濟的不斷成熟，項目招標也理應與國際接軌，采用最低價中標法。但事實上《建設工程工程量清單計價規范》在全國范圍內推行以來，建筑市場的發育尚未達到國外市場的完善程度，我國現行法律法規的規定以及施工企業現實條件和建筑市場約束機制完善程度的制約都決定了我國現階段招投標只能采用工程量清單計價模式下的合理低價中標法。這種方法有助于降低工程造價，提高投資效益，預防腐敗和賄賂現象的發生并提高施工企業的施工管理水平。在評標時，業主要解決的關鍵問題包括確定報價和施工方案的量化關系，界定投標報價是否低于成本以及對投標人的資格預審。當然，對投標企業也提出了新的要求，包括提高企業施工技術管理水平，建立企業定額和誠信的企業文化。當建筑市場發展完善之后，就可以過渡到最低價中標法。

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