地方政府機(jī)構(gòu)編制信息公開問題研究——以吉林省為例

張舜禹，王澤宇

張舜禹/吉林大學(xué)行政學(xué)院行政管理專業(yè)2012級碩士研究生（吉林長春130012）；王澤宇/吉林大學(xué)行政學(xué)院電子政務(wù)專業(yè)2012級碩士研究生（吉林長春130012）。

一、我國政府信息公開及機(jī)構(gòu)編制信息公開的研究現(xiàn)狀

機(jī)構(gòu)編制信息公開作為政府信息公開的一部分，其理論的建構(gòu)必然是建立在政府信息公開的理論基礎(chǔ)之上。筆者從搜集到的文獻(xiàn)資料中發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外關(guān)于政府信息公開的研究成果較多，研究也比較深入。然而，國內(nèi)關(guān)于機(jī)構(gòu)編制信息公開的研究極其有限。

（一）國內(nèi)政府信息公開研究綜述

國內(nèi)學(xué)者對于政府信息公開的廣泛關(guān)注和研究主要是從2007年開始的，2007年1月國務(wù)院總理溫家寶主持國務(wù)院常務(wù)會議，并通過了《中華人民共和國政府信息公開條例（草案）》。圍繞《條例》學(xué)者們對政府信息公開進(jìn)行研究。此后，國內(nèi)關(guān)于政府信息公開的研究也不斷深入，并涌現(xiàn)出一大批學(xué)術(shù)著作和研究成果。周偉[1]通過對公共信息的特點進(jìn)行闡述，進(jìn)而提出我國信息公開制度存在的問題和對策。周漢華[2]在《＜條例＞實施的問題與對策探討》一文中歸納了《條例》實施一年來取得的成績，分析實踐中的主要問題，并揭示問題的深層次原因，指出《條例》的實施應(yīng)走向政府推動和法治推動共同發(fā)揮作用的道路，解決政府信息公開中存在的重制度建設(shè)、輕制度應(yīng)用的問題。王勇[3]等學(xué)者以公共危機(jī)或群體性事件為視角探討了政府信息公開內(nèi)容、原則和途徑，并針對群體性事件中政府信息公開存在的問題提出解決的對策。后向東[4]從政府信息公開的范圍入手，區(qū)分并使用兩種不同的標(biāo)準(zhǔn)來判斷政府信息公開的范圍，這兩種標(biāo)準(zhǔn)分別是服務(wù)型行政標(biāo)準(zhǔn)和司法審查標(biāo)準(zhǔn)，它們分別適用于解決“什么是可以公開的”問題和“什么是應(yīng)當(dāng)公開的”問題。以上這些文獻(xiàn)對于認(rèn)識和思考我國的政府信息公開具有重要的指導(dǎo)意義。

（二）國內(nèi)政府編制信息公開的研究綜述

國內(nèi)關(guān)于編制信息公開的研究主要是由各編制委員會辦公室的工作人員承擔(dān)的，相關(guān)的研究成果也比較少。目前，機(jī)構(gòu)編制信息公開的研究大多與編制實名制有關(guān)，例如，中共宜昌市委編辦李俊昌的《行政機(jī)關(guān)、事業(yè)機(jī)構(gòu)人員編制“實名制”管理的內(nèi)涵和作用》、孫遜的《無縫隙政府理論視角下的編制實名制研究》、劉為民和游博的《機(jī)構(gòu)編制實名制的管理學(xué)分析》、王川的《機(jī)構(gòu)編制實名制管理的實踐與探索》等。在這里，值得一提的是吉林省編辦張亞斌的《創(chuàng)新管理方式，踐行機(jī)構(gòu)編制政務(wù)信息公開》，該文是目前所能搜索到的直接對機(jī)構(gòu)編制信息公開進(jìn)行研究的文獻(xiàn)之一。另外，湖北省地方政府關(guān)于財政與編制政務(wù)公開的實踐與探索在中國知網(wǎng)上也有很多文獻(xiàn)。然而，這些文獻(xiàn)主要是從具體的工作出發(fā)進(jìn)行闡述的，以介紹具體的工作經(jīng)驗為主，缺乏深層次的理論思考。

綜上，對機(jī)構(gòu)編制信息公開的相關(guān)問題進(jìn)行研究具有很高的理論意義和現(xiàn)實需求。目前我們可以知道有關(guān)機(jī)構(gòu)編制信息公開的研究極其少見。有關(guān)機(jī)構(gòu)編制信息公開的研究也未形成完善的理論體系，因此，對機(jī)構(gòu)編制信息公開進(jìn)行研究無疑會對這一研究領(lǐng)域及其相關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)生重要的影響。另外，機(jī)構(gòu)編制信息公開作為機(jī)構(gòu)編制研究領(lǐng)域的一部分，對其進(jìn)行探索必然會豐富機(jī)構(gòu)編制研究的內(nèi)容。

二、我國地方政府機(jī)構(gòu)編制信息公開的現(xiàn)狀及問題

（一）公開地方政府機(jī)構(gòu)編制信息主動公開的動力不足

根據(jù)“動機(jī)—行為”的邏輯模式，我們得出政府主動公開的行為是由其公開的動機(jī)決定的，這種動機(jī)即是政府公開的動力。在政府主動公開的內(nèi)在動力上政府組織主要表現(xiàn)在內(nèi)在需求和價值觀念上。政府中的組織成員生活安逸，滿足于現(xiàn)狀，缺乏物質(zhì)和精神上的動力。由于受“官本位”的思想侵蝕，犯官僚主義的錯誤，也并不認(rèn)為主動公開政府信息并接受人民的監(jiān)督是政府的責(zé)任和義務(wù)。這樣，深受歷史背景影響而又生活優(yōu)越的政府組織成員主動公開政府信息的內(nèi)動力自然會不足。外部動力主要是指制度、輿論、權(quán)力等要素對政府所產(chǎn)生的外部影響力。制度方面，現(xiàn)行的政府信息公開制度還需完善。輿論方面，中國的主流媒體很難保持自己觀點的獨立性和批判性，難以發(fā)揮其作為“第四權(quán)力”應(yīng)有的監(jiān)督作用。權(quán)力方面，政府的行政權(quán)在運行的過程中，往往存在權(quán)力過分集中和權(quán)力運行不夠規(guī)范透明的現(xiàn)象。正是由于這種現(xiàn)象的存在，政府的權(quán)力運行過程很難得到人民群眾的監(jiān)督，政府進(jìn)行改革和公開的外動力就會不足。

（二）地方政府機(jī)構(gòu)編制信息公開的方式和渠道較為單一

目前，中國大部分省份的機(jī)構(gòu)編制信息公開是以政府的部門網(wǎng)站為主要公開渠道，少數(shù)地區(qū)運用一些其他手段。本文結(jié)合來自吉林省編辦的問卷調(diào)查的分析結(jié)果，可以很清楚地看到機(jī)構(gòu)和群眾在回答編制信息公開渠道和方式問題上的巨大差異，而這種差異正是機(jī)構(gòu)編制信息公開方式單一的體現(xiàn)。

機(jī)構(gòu)受訪者在選擇編制信息公開的方式時，更加傾向于選擇編制部門、政務(wù)大廳等處設(shè)置的公開欄、告示牌及自動查詢設(shè)施、編制部門網(wǎng)站和廣播、電視、報刊等新聞媒體等方式，而群眾主要傾向于選擇編制部門網(wǎng)站、電話查詢和新聞發(fā)布會、聽證會、座談會等方式。機(jī)構(gòu)受訪者所選擇的方式和群眾的選擇分歧較大，他們沒有充分認(rèn)識到機(jī)構(gòu)編制信息的易獲得性才是群眾所期望的。

機(jī)構(gòu)目前主要是通過編制信息網(wǎng)站和廣播、電視、報刊等新聞媒體等渠道公開編制信息的，其中編制信息網(wǎng)站作為機(jī)構(gòu)公開信息的主要渠道，選擇它的機(jī)構(gòu)受訪者比例高達(dá)76.4%。然而，群眾目前獲取編制信息的渠道主要是黨報黨刊、電視和其他網(wǎng)站。另外，選擇機(jī)構(gòu)編制部門網(wǎng)站的受訪者比例最低，僅為7.4%。其間的分歧顯而易見。從數(shù)據(jù)的分析結(jié)果看，我們可以得出政府的信息公開僅僅依靠部門網(wǎng)站是行不通的結(jié)論。另外，政府部門還應(yīng)設(shè)立政務(wù)公開咨詢服務(wù)電話和意見箱，暢通社會監(jiān)督渠道，廣泛征求群眾意見，主動接受群眾監(jiān)督。嚴(yán)格地按照《條例》的要求，積極地把信息報送公共查閱場所，方便群眾查閱[5]。

（三）機(jī)構(gòu)編制和機(jī)構(gòu)編制信息分類不合理

現(xiàn)實中，政府為了避免這種信息繁雜所帶來的不便，往往避重就輕，僅僅將機(jī)構(gòu)的職能、機(jī)構(gòu)的概況、政策文件以及機(jī)構(gòu)的工作動態(tài)等內(nèi)容籠統(tǒng)而又簡單的信息公開。這樣一來，由于政府信息公開的內(nèi)容難以達(dá)到群眾的期望值，其公信力就會下降。所以，機(jī)構(gòu)編制信息公開必須建立在對機(jī)構(gòu)編制和編制信息的合理分類上。只有這樣才能準(zhǔn)確地篩選出哪些是真正需要公開的機(jī)構(gòu)和信息。

（四）機(jī)構(gòu)編制信息公開的法律法規(guī)不夠健全

到目前為止，我國在政府信息公開領(lǐng)域的立法主要是《條例》，《條例》中規(guī)定政府信息公開的方式主要包括主動公開和依申請公開。然而，這些規(guī)定也是目前學(xué)界認(rèn)為當(dāng)前的條例力度不夠、公開不徹底的原因之一。因為這些條款給政府機(jī)構(gòu)留下較大的自由裁量的空間。因此，國家需要在《條例》的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)，盡可能地細(xì)化相關(guān)的法律條款，在一定程度上降低政府自由裁量的空間，減少政府信息公開的阻礙，提高政府信息公開的可操作性，促進(jìn)政府信息公開的發(fā)展。

三、關(guān)于促進(jìn)我國地方政府機(jī)構(gòu)編制信息公開的建議

（一）促進(jìn)地區(qū)之間的平衡發(fā)展

就地方政府編制信息公開的現(xiàn)狀來看，我國地區(qū)之間發(fā)展不平衡的現(xiàn)象比較明顯。湖北省在這方面的試點工作做得較好，已經(jīng)有了豐富的實踐經(jīng)驗。為了促進(jìn)各地區(qū)之間發(fā)展平衡，提高地方政府編制信息公開的整體水平，中央政府應(yīng)該加強(qiáng)對地方政府機(jī)構(gòu)編制信息公開的引導(dǎo)，將其納入地方政府的考核指標(biāo)體系，引起地方政府對編制信息公開的重視。另外，可以將湖北省的成功經(jīng)驗進(jìn)行廣泛的宣傳，為其他地區(qū)的實踐提供借鑒，這將有利于其他地區(qū)編制信息公開工作的開展。

（二）強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)編制信息公開的責(zé)任意識，轉(zhuǎn)變地方政府的執(zhí)政理念

政治是人類社會分工發(fā)展出來的一種特殊的職業(yè)，政府是這一社會分工過程的產(chǎn)物。同時，政府與公民在這一過程中形成了委托與代理的關(guān)系。因此，政府和公民之間擁有相互對應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[6]。公民委托政府代表自己行使公權(quán)力，將自己的權(quán)力賦予政府以保障自己的利益，因此公民對政府擁有知情權(quán)。然而，由于受封建時期“官本位”思想的影響，政府常常忽視自己對公民應(yīng)盡的義務(wù)，沒有形成責(zé)任意識，“服務(wù)型政府”的理念也沒有形成。觀念的轉(zhuǎn)變對于一項政治改革的實施至關(guān)重要。為了促進(jìn)地方政府的編制信息公開，首先應(yīng)該對地方政府的組織成員進(jìn)行政治文化和政治理念的宣傳教育，強(qiáng)化他們的責(zé)任意識，提升他們的服務(wù)理念。

（三）完善現(xiàn)有的公開渠道，積極探索和創(chuàng)新其他公開方式

政府部門網(wǎng)站作為地方政府信息公開的主要渠道，其權(quán)威性和傳播性都被公眾認(rèn)可。因此，政府部門應(yīng)該進(jìn)一步完善政府部門網(wǎng)站，合理布局，盡可能地在網(wǎng)站中設(shè)立一些專欄公布公眾關(guān)注的熱點信息。另外，政府部門還應(yīng)積極地探索和創(chuàng)新其他公開方式。從便利公眾的角度出發(fā)，可以考慮咨詢服務(wù)電話、座談會、意見箱等其他方式。

（四）健全法律法規(guī)，提高機(jī)構(gòu)編制信息公開的法治化程度

機(jī)構(gòu)編制信息公開的推行離不開法律的保障，《條例》作為目前我國針對政府信息公開頒布的唯一的法律法規(guī)，其法律層級仍不夠高，無法建立起強(qiáng)大的法律權(quán)威以推行政府信息公開。首先，應(yīng)該考慮在《條例》的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步提高立法的層級，以更大的法律權(quán)威促進(jìn)政府信息公開。其次，細(xì)化相關(guān)的法律條款，對于一些模糊籠統(tǒng)的條款進(jìn)行修改，縮小政府自由裁量的空間。最后，在法律層面上處理好公開與保密的關(guān)系，既不侵犯他人的隱私權(quán)，也不損害公民的知情權(quán)。

[1]周偉.當(dāng)代中國公共信息公開制度及其法制化研究[J].政治學(xué)研究，2003，（3）

[2]周漢華.《政府信息公開條例》實施的問題與對策探討[J].中國行政管理，2009，（7）

[3]王勇.群體性事件中的政府信息公開問題研究[J].中國法學(xué)學(xué)會行政法學(xué)研究會2010年會論文集，2010

[4]后向東.服務(wù)型行政標(biāo)準(zhǔn)與司法審查標(biāo)準(zhǔn)——構(gòu)建我國政府信息公開范圍雙重標(biāo)準(zhǔn)的思考[J].中國行政管理，2010，（9）

[5]張亞斌.創(chuàng)新管理方式，踐行機(jī)構(gòu)編制政務(wù)信息公開[J].科技創(chuàng)新導(dǎo)報，2011，（10）

[6]蔣鯤.公共管理中的“委托—代理”——以亳州市譙城區(qū)“為民服務(wù)全程代理”為例[J].人民論壇，2011，（29）

[7]鄭雨涵.當(dāng)前政務(wù)信息公開存在的問題及對策初探[J].當(dāng)代教育理論與實踐，2011，（12）

[8]朱峰.中外政務(wù)公開差異比較及國外經(jīng)驗借鑒[J].山東經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究，2006，（4）

[9]楊永福，李必強(qiáng)，海峰，周健.動機(jī)、行為和激勵分析[J].中國管理科學(xué)，2000，（8）

[10]國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行《中華人民共和國政府信息公開條例》若干問題的意見[EB/OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2008/content_987924.htm，2008-04-29

[11]玄婷.對案例分析方法的科學(xué)哲學(xué)的反思[D].大連：東北財經(jīng)大學(xué)，2010

[12]李春閣.政府信息公開的動力機(jī)制研究[D].長春：吉林大學(xué)，2011