論我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的法治保障

崔 濤

農(nóng)業(yè)走可持續(xù)發(fā)展道路是我國的基本國情決定的，也是對傳統(tǒng)發(fā)展模式冷靜反思的結(jié)果和順應(yīng)國際潮流、履行國際承諾的需要。國情是一個國家的基本情況和特點，對國情的認(rèn)識是國家制定路線、方針、政策和發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。面向21世紀(jì)，我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展任務(wù)極其艱巨：要促進(jìn)糧食增產(chǎn)，確保13億人的食物安全；要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，確保農(nóng)民收入穩(wěn)定增長；要不斷創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，轉(zhuǎn)移龐大的農(nóng)村剩余勞動力。所有這些問題必須依靠我們自己的力量解決，我國農(nóng)業(yè)不能再走破壞生態(tài)、掠奪自然資源、追求短期效益的老路，必須選擇可持續(xù)發(fā)展的道路。

一、農(nóng)業(yè)走可持續(xù)發(fā)展道路是我國全面建成小康社會的迫切需要

就我國而言，農(nóng)業(yè)走可持續(xù)發(fā)展道路是我國全面建成小康社會的迫切需要，是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。2012年，黨的十八大第一次把“建設(shè)美麗中國”作為全面建成小康社會奮斗目標(biāo)的新要求提了出來，強(qiáng)調(diào)“節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策”、“良好生態(tài)環(huán)境是人和社會持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)”，反映了黨和政府對于農(nóng)業(yè)走可持續(xù)發(fā)展道路的高度重視，表達(dá)了廣大農(nóng)民群眾分享生態(tài)文明的迫切愿望。實踐證明，農(nóng)業(yè)生態(tài)問題是人類社會必須高度關(guān)注的一個重大戰(zhàn)略問題。農(nóng)業(yè)走可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)和社會的和諧發(fā)展，既影響著發(fā)展的全局，也決定著發(fā)展的可持續(xù)；農(nóng)業(yè)走可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到13億多人的命運，既影響著13億多人的現(xiàn)在，也決定著13億多人的未來。

在經(jīng)過了30多年的經(jīng)濟(jì)高速增長后，13億多中國人民的生活正在逐步走向富裕，我們?nèi)〉昧伺e世矚目的發(fā)展成就。同時，我們也要看到，我國的農(nóng)業(yè)生態(tài)形勢仍然十分嚴(yán)峻。一方面，我國人均資源緊張，人均耕地、淡水、森林僅占世界平均水平的32%、27.4%、12.8%；我國沙化土地面積173.97萬平方公里，占國土面積的37.1%；平均每年農(nóng)田受旱面積近4億畝，受澇耕地面積1.5億畝，損失糧食100億公斤左右。歷史與現(xiàn)實都警示我們，必須超越傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式，擺脫先污染后治理的老路，走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、可持續(xù)的發(fā)展道路。在經(jīng)濟(jì)和社會高速發(fā)展的同時給農(nóng)民一個美好的生活家園，讓天更藍(lán)、水更清，給子孫后代留下藍(lán)天白云、綠水青山，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會永續(xù)發(fā)展。這是我國全面建成小康社會的迫切需要和重大目標(biāo)，是全社會共同的理想，也是全社會共同的責(zé)任。

二、農(nóng)業(yè)走可持續(xù)發(fā)展道路是我國未來發(fā)展的迫切要求

（一）“中等收入陷阱”警示我國農(nóng)業(yè)必須走可持續(xù)發(fā)展道路

2012年中國的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已超過4000美元，進(jìn)入中高收入國家的行列。國際經(jīng)驗表明，中等收入階段是一個國家社會矛盾增多、爬坡過坎的關(guān)鍵階段，不少國家人均收入水平達(dá)到中等收入階段后，其增長的動力開始衰竭，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展長期處于徘徊、停滯甚至倒退狀態(tài)，陷入所謂的“中等收入陷阱”。中等收入國家的經(jīng)濟(jì)社會想要繼續(xù)發(fā)展、人均收入水平想要繼續(xù)提高，其原有的增長方式和機(jī)制就需要有一個本質(zhì)的變化，實現(xiàn)“驚險地一躍”，從而在經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展方式上產(chǎn)生脫胎換骨的轉(zhuǎn)變，才能奠定向著高收入國家不斷邁進(jìn)的基礎(chǔ)。因此，從“中等收入陷阱”的角度來看，作為農(nóng)業(yè)大國、發(fā)展中的我國，如果在未來發(fā)展中不堅持走農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展道路，實現(xiàn)在政府治理、制度環(huán)境、收入分配等體制機(jī)制環(huán)節(jié)的實質(zhì)性改變，其未來經(jīng)濟(jì)增長的前景不容樂觀。

（二）高速增長階段的結(jié)束對我國農(nóng)業(yè)走可持續(xù)發(fā)展道路提出時間要求

我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)高速增長了30多年，隨著人均消費、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、不同地區(qū)發(fā)展空間的縮小，我國經(jīng)濟(jì)將逐漸步入中速甚至低速的階段。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項研究報告預(yù)測，如果借鑒不同類型工業(yè)化國家經(jīng)濟(jì)增長的歷史經(jīng)驗和呈現(xiàn)的規(guī)律，我國經(jīng)濟(jì)潛在增長率很大可能在2015年前后下一個臺階，時間窗口分布在2013—2017年，增長率從當(dāng)前接近10%回落到7%左右。然而一旦速度降低，各種問題就會暴露，如企業(yè)贏利和競爭力、財政收入下降、資產(chǎn)估值收縮、長期信貸回收困難、房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、社會保障的可持續(xù)等，甚至出現(xiàn)某種形式的財政金融危機(jī)。總的來看，無論是從“避免落入中等收入陷阱、跨越高收入國家之墻”的角度，還是未雨綢繆，都需要為迎接即將到來的經(jīng)濟(jì)減速做好準(zhǔn)備，未來五年都是我國走農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵時期。

三、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的法治保障

農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是我國整個可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，與此相適應(yīng)，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展法治建設(shè)，也就成了農(nóng)村法治建設(shè)的重要內(nèi)容之一。我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，對我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的全面實現(xiàn)具有重大的意義。然而農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)需要許多條件的配合，無疑，法律在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略中有著重要的維護(hù)、保障和促進(jìn)作用。

（一）在相關(guān)立法中明確我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的原則

《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)的環(huán)境與發(fā)展白皮書》明確指出了我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)：保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率穩(wěn)定增長，提高食物生產(chǎn)和保障糧食安全，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，改變農(nóng)村貧困落后狀況，保持和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，合理永續(xù)地利用自然資源，特別是生物資源，以滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的需要，即確保食物安全、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和合理利用保護(hù)資源。為了實現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標(biāo)，必須遵循以下原則。

1.可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)原則。農(nóng)業(yè)能否保持穩(wěn)定、健康地持續(xù)發(fā)展，除了政策、投入等重要條件之外，主要取決于農(nóng)業(yè)是否具備自我持久發(fā)展能力。這種可持續(xù)發(fā)展能力是由農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)支持能力，農(nóng)業(yè)環(huán)境系統(tǒng)緩沖能力，農(nóng)業(yè)設(shè)施系統(tǒng)保障能力以及農(nóng)村科教系統(tǒng)創(chuàng)新能力的綜合作用所決定的。加強(qiáng)農(nóng)村科教建設(shè)，全力提高億萬農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)教育事業(yè)與科技推廣事業(yè)，將對我國未來21世紀(jì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展具有戰(zhàn)略性意義。

2.生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三個持續(xù)性結(jié)合原則。評價農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，必須是生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三個持續(xù)性的結(jié)合。傳統(tǒng)的單純地追求經(jīng)濟(jì)增長發(fā)展觀，往往以GNP（國民生產(chǎn)總值）作為惟一指標(biāo)，這固然與短缺經(jīng)濟(jì)有關(guān)，但它確實在一定時期、一定程度上忽視了對資源環(huán)境的保護(hù)與改善，忽視了可持續(xù)發(fā)展能力的建設(shè)，因而不利于農(nóng)業(yè)的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。

3.有序發(fā)展原則。無論是自然、經(jīng)濟(jì)還是農(nóng)業(yè)，都有它發(fā)生發(fā)展與演替的規(guī)律。從原始農(nóng)業(yè)到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)再到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，都有一個逐步演替發(fā)展的過程。認(rèn)識掌握這些發(fā)展規(guī)律，可以加快步伐少走彎路，反之，違背這些農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，就會欲速則不達(dá)，甚至事倍功半。當(dāng)前進(jìn)行的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也要遵循這個有序規(guī)律，不能急于求成。要從地理、資源、產(chǎn)品，以及農(nóng)業(yè)所處的階段、水平和類型出發(fā)，從市場需求的競爭機(jī)制出發(fā)，揚長避短，穩(wěn)步前進(jìn)。

4.可持續(xù)的農(nóng)業(yè)科技推動原則。世界農(nóng)業(yè)發(fā)展實踐證明，科技進(jìn)步是農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的根本動力。中國是人口大國，農(nóng)業(yè)大國。研究認(rèn)為，總體上我國農(nóng)業(yè)科技水平與世界先進(jìn)水平相差至少15—20年之遠(yuǎn)，農(nóng)業(yè)科技對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家的一半。加速農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，形勢緊迫，任重而道遠(yuǎn)。

（二）我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的法治路徑

1.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)立法，完善我國農(nóng)業(yè)立法體系。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)立法，實現(xiàn)依法治農(nóng)，是我國依法治國方略在農(nóng)村的重要體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)法治化的程度高低，必將對我國當(dāng)前正在全面建成小康社會產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。改革開放以來，隨著農(nóng)村改革的深化，我國農(nóng)業(yè)立法已取得很大的成就。除制定了農(nóng)業(yè)基本法外，農(nóng)業(yè)部還制定了大量的部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件。但我國農(nóng)業(yè)立法側(cè)重農(nóng)業(yè)資源保護(hù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全方面，有關(guān)農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)等方面的立法還比較薄弱。

2.確立生態(tài)農(nóng)業(yè)的法律地位。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已被西方發(fā)達(dá)國家證明是一種可持續(xù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，生態(tài)農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的途徑。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的雙重目標(biāo)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)當(dāng)建立在其良好的生態(tài)效益的基礎(chǔ)上，這是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。為了確保我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展能夠沿著這一正確的方向前進(jìn)，有必要從立法上對其進(jìn)行規(guī)范。從我國現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)法》及其他相關(guān)法律法規(guī)來看，還缺乏有關(guān)生態(tài)農(nóng)業(yè)的詳細(xì)而科學(xué)的規(guī)定。因此，應(yīng)在修改《農(nóng)業(yè)法》時，將發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展在法律上進(jìn)行文明規(guī)定，從立法上予以確認(rèn)。

3.完善農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)的基本法律制度。完善農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)的基本法律制度是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)任務(wù)的重要途徑。建立和完善農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)的基本法律制度主要有以下幾個方面：農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)規(guī)劃制度，農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量評價制度，農(nóng)業(yè)環(huán)境資源管理制度，農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測制度，農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)責(zé)任制度。

4.一些具體的農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)的立法建議。由于農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域存在著立法上的諸多空白，一些已有法律也存在著與市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的地方，因此，需要對此進(jìn)行修改和完善。針對有關(guān)立法規(guī)劃和農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)的實際需要，筆者對農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)立法的重點領(lǐng)域提出以下建議和意見。首先，制定綜合性的農(nóng)業(yè)環(huán)境資源管理條例。從促進(jìn)農(nóng)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展和建設(shè)生態(tài)環(huán)境良好的新農(nóng)村出發(fā)，對農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域的重大問題全面進(jìn)行規(guī)定，其主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)的任務(wù)；農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)的管理體制；農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)的基本原則和基本制度；農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)主體在農(nóng)業(yè)資源保護(hù)方面的權(quán)利和義務(wù)；合理利用農(nóng)業(yè)自然資源的規(guī)定和措施；防治農(nóng)業(yè)資源環(huán)境污染和生態(tài)破壞的規(guī)定和措施；破壞農(nóng)業(yè)環(huán)境資源的法律責(zé)任，等等。其次，在近期和今后一段時間內(nèi)需要制定的農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域的法律、法規(guī)和規(guī)章主要包括：農(nóng)用地使用權(quán)拍賣和有償轉(zhuǎn)包條例；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境資源保護(hù)管理條例；農(nóng)業(yè)節(jié)約用水管理條例；生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)管理條例；灘涂開發(fā)利用保護(hù)條例；生態(tài)脆弱區(qū)農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)辦法；綠色食品法及實施細(xì)則；農(nóng)業(yè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)促進(jìn)辦法；荒漠化防治法及實施細(xì)則，等等。最后，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，還應(yīng)對一些農(nóng)業(yè)自然資源法律、法規(guī)進(jìn)行修改，引入市場經(jīng)濟(jì)的手段，對農(nóng)業(yè)自然資源的保護(hù)和合理利用進(jìn)行調(diào)整，為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供法治保障。

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