淺談會(huì)計(jì)監(jiān)督管理模式重構(gòu)

襄陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院 呂均剛 湖北襄陽市會(huì)計(jì)局 張玲敏 余興漢

一、會(huì)計(jì)監(jiān)督管理現(xiàn)狀

（一）會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查缺失、缺位 2011年10月8日財(cái)政部會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查公告（第22號(hào)）披露：“各地財(cái)政部門檢查發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題金額470.99億元，查補(bǔ)稅款6.44億元。部分企事業(yè)單位內(nèi)控制度不健全或執(zhí)行不到位，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，執(zhí)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度不力，存在白條入賬、假發(fā)票報(bào)賬、會(huì)計(jì)賬簿設(shè)置不規(guī)范、會(huì)計(jì)人員無證上崗、資產(chǎn)管理混亂、收入直接沖抵支出等問題；一些企業(yè)會(huì)計(jì)核算不實(shí)，為完成績(jī)效考核目標(biāo)調(diào)節(jié)收入利潤，隱匿收益少繳稅款，為獲取銀行貸款編制兩套報(bào)表，編制虛假財(cái)務(wù)報(bào)告；部分行政事業(yè)單位收支未統(tǒng)一核算、非稅收入未實(shí)行收支兩條線、專項(xiàng)結(jié)余亟待清理、挪用專項(xiàng)資金等。各級(jí)財(cái)政部門對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)問題，依法做出了嚴(yán)肅處理。”財(cái)政部門每年開展會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查的單位都是有限的，而且是檢查的重點(diǎn)是國有、國有控股或參股的企業(yè)、行政事業(yè)單位及注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)，對(duì)于大量沒有國有資產(chǎn)出資的民營企業(yè)和外商投資企業(yè)，大多沒有納入會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查的范圍。尤其是對(duì)占企業(yè)總數(shù)97.11%的小企業(yè)的會(huì)計(jì)質(zhì)量檢查缺位問題在地方財(cái)政會(huì)計(jì)管理部門表現(xiàn)尤為突出。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政部門對(duì)國有企業(yè)會(huì)計(jì)工作直接進(jìn)行管理，國有企業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作置身于財(cái)政部門的監(jiān)督之下。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，原有地方國有企業(yè)大多轉(zhuǎn)型、改制為民營企業(yè)，從而，財(cái)政部門失去了對(duì)轉(zhuǎn)型、改制后的民營企業(yè)的會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查?，F(xiàn)如今，雖然《會(huì)計(jì)法》賦予了財(cái)政部門的會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查職能，財(cái)政會(huì)計(jì)管理部門再想對(duì)轉(zhuǎn)型、改制后的民營企業(yè)進(jìn)行會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查，民營企業(yè)已不買財(cái)政會(huì)計(jì)管理部門的賬。在某市，當(dāng)?shù)刎?cái)政會(huì)計(jì)管理部門拿著單位的介紹信到幾家民營企業(yè)去調(diào)研《會(huì)計(jì)法》實(shí)施情況，結(jié)果，民營企業(yè)以“沒有預(yù)約”、“經(jīng)理沒有交代”、“會(huì)計(jì)人員不在家”等種種理由予以搪塞，財(cái)政會(huì)計(jì)管理部門連民營企業(yè)的門都不讓進(jìn)。這種現(xiàn)象在地方財(cái)政會(huì)計(jì)管理部門已是見怪不怪。各地政府為了大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造寬松發(fā)展環(huán)境，對(duì)招商引資重點(diǎn)行業(yè)或重點(diǎn)企業(yè)授予“政府重點(diǎn)保護(hù)單位”招牌，規(guī)定政府職能部門進(jìn)企業(yè)檢查，應(yīng)報(bào)“環(huán)境辦”、紀(jì)委監(jiān)察部門審批，否則，企業(yè)有權(quán)拒絕、舉報(bào)。地方政府“放權(quán)、讓利”，“優(yōu)化發(fā)展環(huán)境”，加劇了會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查的缺失、缺位。各地方財(cái)政會(huì)計(jì)管理部門的工作范圍僅局限于辦幾次培訓(xùn)班，對(duì)《會(huì)計(jì)證》進(jìn)行年檢，組織會(huì)計(jì)專業(yè)技術(shù)資格考試等，很少開展會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查。

（二）地方會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查人員不足、素質(zhì)不高 在我國實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查的部門主要是財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處（以下簡(jiǎn)稱專員辦）和地方財(cái)政監(jiān)督檢查局及財(cái)政會(huì)計(jì)管理部門，地方財(cái)政會(huì)計(jì)管理部門，在省、市、自治區(qū)稱之為會(huì)計(jì)處，市、區(qū)、縣稱之為會(huì)計(jì)科、股或會(huì)計(jì)局、會(huì)計(jì)管理局。在地方會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)中，無論是財(cái)政監(jiān)督檢查局還是財(cái)政會(huì)計(jì)管理部門的人員一般定編只有十幾人，甚至5、6人，要實(shí)施全面的會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查，現(xiàn)有地方財(cái)政監(jiān)督檢查局及財(cái)政會(huì)計(jì)管理部門的人員嚴(yán)重不足。而且受人員編制的影響，有些地方無論財(cái)政監(jiān)督檢查局還是財(cái)政會(huì)計(jì)管理部門幾十年沒有招錄新人員，現(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督檢查局及財(cái)政會(huì)計(jì)管理部門人員大多年齡老化，知識(shí)缺乏更新，對(duì)新《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》、《小企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》、《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》、《醫(yī)院會(huì)計(jì)制度》等內(nèi)容缺乏深入了解，到企業(yè)、行政事業(yè)單位實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查無從下手，監(jiān)督檢查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。

（三）會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查有職能，無手段 在我國，對(duì)企事業(yè)單位實(shí)施監(jiān)督檢查的部門有財(cái)政、稅務(wù)、工商、銀行、民政、技術(shù)監(jiān)督以及審計(jì)、國資委等，在這些部門中審計(jì)依法執(zhí)行國家審計(jì)職能，國資委履行出資人權(quán)利，而稅務(wù)、工商、銀行、民政、技術(shù)監(jiān)督部門實(shí)施監(jiān)督檢查職能都是通過相應(yīng)的證件或權(quán)利證書而履行其職能，如工商部門有《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》、《營業(yè)執(zhí)照》；稅務(wù)部門有《稅務(wù)登記證》；銀行有《貸款卡》、《銀行開戶許可證》；民政部門有《事業(yè)單位法人證書》、技術(shù)監(jiān)督部門有《組織機(jī)構(gòu)代碼證》。而且《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》、《事業(yè)單位法人證書》、《組織機(jī)構(gòu)代碼證》及《貸款卡》每年都要年審，《稅務(wù)登記證》也要定期年審、換證，并且稅務(wù)部門還向企業(yè)派駐有稅務(wù)專管員，但是財(cái)政部門在履行監(jiān)督檢查職能時(shí)，卻沒有相應(yīng)的證件或權(quán)利證書，也沒有專管員，盡管《會(huì)計(jì)法》第7條規(guī)定：“國務(wù)院財(cái)政部門主管全國的會(huì)計(jì)工作。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府財(cái)政部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的會(huì)計(jì)工作”。同時(shí)，該法第32條明確規(guī)定：“財(cái)政部門對(duì)各單位的下列情況實(shí)施監(jiān)督：（一）是否依法設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿；（二）會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和其他會(huì)計(jì)資料是否真實(shí)、完整；（三）會(huì)計(jì)核算是否符合本法和國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度的規(guī)定；（四）從事會(huì)計(jì)工作的人員是否具備從業(yè)資格”?！稌?huì)計(jì)法》賦予了財(cái)政部門實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查的權(quán)利，但財(cái)政部門有職能，無手段，財(cái)政部門到民營企業(yè)去實(shí)施會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，民營企業(yè)可以找各種理由搪塞，不讓財(cái)政部門實(shí)施監(jiān)督檢查，財(cái)政部門也奈何不得，財(cái)政部門在會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查中處于尷尬境地。2011年10月，湖北省財(cái)政廳結(jié)合開展《會(huì)計(jì)法》執(zhí)法檢查及組織會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查中暴露出的問題，在以《會(huì)計(jì)法》為準(zhǔn)繩的基礎(chǔ)上，對(duì)《總會(huì)計(jì)師條例》、《會(huì)計(jì)工作基本規(guī)范》、《會(huì)計(jì)人員管理辦法》、《會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育規(guī)定》、《財(cái)政部門實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督辦法》、《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》、《銀行賬戶管理辦法》、《省級(jí)預(yù)算單位銀行賬戶管理暫行辦法》、《現(xiàn)金管理暫行條例》、《湖北省實(shí)施〈會(huì)計(jì)法〉辦法》、《湖北省會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理辦法》、《湖北省村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作實(shí)施辦法》、《湖北省會(huì)計(jì)人員誠信檔案管理辦法》等20多個(gè)相關(guān)法規(guī)制度、地方規(guī)章、辦法進(jìn)行收集整理，出臺(tái)了《湖北省會(huì)計(jì)管理基本規(guī)范》，該規(guī)范共8章40條，形成了一本涵蓋會(huì)計(jì)管理、會(huì)計(jì)核算、會(huì)計(jì)監(jiān)督等20多部法律法規(guī)內(nèi)容在內(nèi)的“濃縮”的基本規(guī)范。該規(guī)范發(fā)布實(shí)施半年后，該省某市的財(cái)政會(huì)計(jì)管理部門隨機(jī)到市內(nèi)20多家企業(yè)去調(diào)研《湖北省會(huì)計(jì)管理基本規(guī)范》的實(shí)施情況，結(jié)果知道該規(guī)范的只有幾家企業(yè)的會(huì)計(jì)人員，而大多數(shù)企業(yè)的會(huì)計(jì)人員不知道有該規(guī)范。由此可見，對(duì)企業(yè)的會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查不是再發(fā)布實(shí)施什么規(guī)范的問題，而是如何保證已發(fā)布實(shí)施的會(huì)計(jì)法規(guī)如何貫徹落實(shí)的問題。當(dāng)前一些單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作和內(nèi)部控制制度十分薄弱，應(yīng)當(dāng)建賬的單位不建賬或賬目混亂，不按會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、會(huì)計(jì)制度規(guī)定設(shè)置會(huì)計(jì)科目、使用憑證和賬簿、編制財(cái)務(wù)報(bào)告；有的單位內(nèi)部管理混亂，財(cái)務(wù)收支失控，私設(shè)“小金庫”，賬外設(shè)賬，單位負(fù)責(zé)人濫用職權(quán)、以權(quán)謀私。假賬泛濫，會(huì)計(jì)信息失真問題日益嚴(yán)重。有些單位為了小團(tuán)體利益，在會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)上做文章，假賬真算，真賬假算，編制多套財(cái)務(wù)報(bào)告，造成賬證不符、賬賬不符、賬表不符、賬實(shí)不符，虛盈實(shí)虧或虛虧實(shí)盈，以達(dá)到轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、偷逃稅收、粉飾業(yè)績(jī)等非法目的?！稌?huì)計(jì)法》頒布實(shí)施28年來，會(huì)計(jì)工作有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了《會(huì)計(jì)法》的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。如果隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，投融資體制改革的不斷完善，投資主體多元化不斷融合，將來90%以上的企業(yè)都是民營企業(yè)和外商投資企業(yè)，如果法律賦予會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查職能的財(cái)政部門再不能對(duì)民營企業(yè)和外商投資企業(yè)實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查，那么財(cái)政就只有收入分配職能了。

二、創(chuàng)新會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查體制，重構(gòu)會(huì)計(jì)監(jiān)督管理模式

（一）創(chuàng)新會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查體制 當(dāng)前，我國財(cái)政在資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面，較好地發(fā)揮了其基本職能，但是在財(cái)政監(jiān)督，尤其是在財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查方面職能比較弱化，虛位、缺位現(xiàn)象比較嚴(yán)重。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查職能，就必須創(chuàng)新財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查體制。創(chuàng)新我國財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查體制，就是要對(duì)現(xiàn)有的地方財(cái)政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，將地方財(cái)政管理機(jī)構(gòu)劃分為實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控職能和實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查職能兩大系列，如將地方財(cái)政預(yù)算、國庫、國際、金融、社會(huì)保障、條法稅政處劃歸宏觀調(diào)控系列，將地方財(cái)政監(jiān)督檢查局、行政政法、科教文、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村財(cái)務(wù)、企業(yè)、績(jī)效評(píng)價(jià)、投資評(píng)審、綜合及會(huì)計(jì)處劃歸監(jiān)督檢查系列，組建包括財(cái)政監(jiān)督檢查局、行政政法、科教文、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村財(cái)務(wù)、企業(yè)、績(jī)效評(píng)價(jià)、投資評(píng)審、綜合及會(huì)計(jì)處在內(nèi)的財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查局，或者對(duì)除財(cái)政監(jiān)督檢查局之外的機(jī)構(gòu)進(jìn)行“瘦身”、“剝離”、整合，將行政政法、科教文、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村財(cái)務(wù)、企業(yè)、績(jī)效評(píng)價(jià)、投資評(píng)審、綜合及會(huì)計(jì)處的會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查職能劃歸新成立的財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查局。在財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查局內(nèi)部設(shè)置相應(yīng)的檢查機(jī)構(gòu)，并配備相應(yīng)的財(cái)政專管員，業(yè)務(wù)除接受上級(jí)財(cái)政部門指導(dǎo)外，日常負(fù)責(zé)對(duì)地方國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和其他組織（以下簡(jiǎn)稱“單位”）定期報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)告的收集、審核、匯總、評(píng)價(jià)，定期對(duì)單位實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查，全面履行財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查職能，財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查局對(duì)單位的會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查應(yīng)做到縱向到底，橫向到邊，不留死角。財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查局內(nèi)部應(yīng)加強(qiáng)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高監(jiān)督檢查隊(duì)伍素質(zhì)。

（二）重構(gòu)會(huì)計(jì)監(jiān)督管理模式 實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查除了需要設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)的人員外，還必須有相應(yīng)的手段，如工商、稅務(wù)部門為什么可以“管住”企業(yè)，因?yàn)楣ど滩块T負(fù)責(zé)核發(fā)《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》，并且每年年檢，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)核發(fā)《稅務(wù)登記證》，財(cái)政部門要想對(duì)單位實(shí)施相應(yīng)的會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查，也應(yīng)當(dāng)借助相應(yīng)的權(quán)利證書這一手段對(duì)其實(shí)施監(jiān)督檢查。財(cái)政部門要實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查可以向需要監(jiān)督檢查的對(duì)象核發(fā)《會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查登記證》，《會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查登記證》在單位成立時(shí)核發(fā)，并載明證書編號(hào)；單位名稱；住所；法定代表人；執(zhí)行的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（或會(huì)計(jì)制度）；核算方式；會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人（或會(huì)計(jì)主管人員）；發(fā)證日期；發(fā)證書機(jī)關(guān)等。單位在申領(lǐng)《會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查登記證》時(shí)應(yīng)填制“會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查登記表”，并將驗(yàn)資報(bào)告（批準(zhǔn)文件）、《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》（或《事業(yè)單位法人證書》）、《組織機(jī)構(gòu)代碼證》、《稅務(wù)登記證》、法定代表人或業(yè)主姓名及其居民身份證、護(hù)照或者其他證明身份的合法證件；開戶銀行及賬號(hào)、會(huì)計(jì)人員身份證、專業(yè)技術(shù)資格證書、從業(yè)資格證書（委托代理記賬的單位提交代理記賬機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證書及代理記賬人員專業(yè)技術(shù)資格證書、從業(yè)資格證書）的原件及復(fù)印件提交給財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查局進(jìn)行審核、登記后，退還原件。已進(jìn)行會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查登記的單位應(yīng)當(dāng)按月向財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查局報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)告。已登記單位的住所、注冊(cè)資本（或開辦資金）、法定代表人或業(yè)主、執(zhí)行的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（或會(huì)計(jì)制度）、開戶銀行及賬號(hào)、會(huì)計(jì)人員發(fā)生變動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)自變動(dòng)之日起30日內(nèi)向財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查局進(jìn)行備案，需要重新核發(fā)《會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查登記證》的，由財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查局重新核發(fā)?！稌?huì)計(jì)監(jiān)督檢查登記證》每年一年檢，年檢時(shí)間為次年的上半年，且必須在《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》（或《事業(yè)單位法人證書》）、《組織機(jī)構(gòu)代碼證》年檢之前年檢，未參加《會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查登記證》年檢的，不得進(jìn)行《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》（或《事業(yè)單位法人證書》）、《組織機(jī)構(gòu)代碼證》年檢。為了確保《會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查登記證》年檢落到實(shí)處，財(cái)政應(yīng)當(dāng)與工商、稅務(wù)、銀行、民政、技術(shù)監(jiān)督部門密切配合，建立健全會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查登記檔案和財(cái)務(wù)報(bào)告信息共享平臺(tái)，并與工商、稅務(wù)、銀行、民政、技術(shù)監(jiān)督部門信息共享。確保應(yīng)登記的單位一戶不漏，并與其他政府職能部門登記的相同信息保持一致。財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查局對(duì)登記單位報(bào)送的財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審核，凡是向稅務(wù)、工商、銀行、民政、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、國資委等部門提供的年度財(cái)務(wù)報(bào)告必須加蓋財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查局的公章，確保登記單位向財(cái)政、稅務(wù)、工商、銀行、民政、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、國資委等提供的財(cái)務(wù)報(bào)告相一致，財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查局應(yīng)當(dāng)盡快建立登記單位的財(cái)務(wù)報(bào)告信息共享平臺(tái)，及時(shí)與稅務(wù)、工商、銀行、民政、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、國資委等部門共享登記單位的財(cái)務(wù)報(bào)告信息，免費(fèi)為稅務(wù)、工商、銀行、民政、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、國資委等部門提供登記單位的財(cái)務(wù)報(bào)告信息查詢。財(cái)務(wù)報(bào)告信息共享平臺(tái)的建設(shè)將有利于解決困擾我國多年的財(cái)務(wù)報(bào)告“數(shù)出多門”的問題，同時(shí)，也有利于解決登記單位利用“多套賬”偷逃稅收，騙取財(cái)政資金和銀行信用問題，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，共同營造一個(gè)“誠信為本，操守為重，堅(jiān)持準(zhǔn)則，不做假賬”的良好社會(huì)環(huán)境。