卡塔爾新世紀(jì)基礎(chǔ)教育政策過程分析

郭 勇

郭勇/信陽師范學(xué)院課程與教學(xué)改革研究所講師（河南信陽464000）。

進(jìn)入21世紀(jì)，卡塔爾國制定了 《面向新時(shí)代的教育》政策，對(duì)其基礎(chǔ)教育進(jìn)行了系統(tǒng)的改革，取得了可喜的成就。本文擬從動(dòng)態(tài)上對(duì)卡塔爾新世紀(jì)基礎(chǔ)教育改革政策的形成過程和實(shí)踐過程進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)以及對(duì)我國基礎(chǔ)教育改革的重要啟示。

一、卡塔爾新世紀(jì)基礎(chǔ)教育政策形成過程的分析

（一）教育政策問題的界定

教育政策問題規(guī)定著教育政策目標(biāo)的方向，并且在很大程度上制約著教育政策措施，而制定教育政策的目的，就是要解決教育問題，滿足教育和社會(huì)發(fā)展的需要。發(fā)現(xiàn)和提出教育問題的途徑主要有三：通過社會(huì)調(diào)查提出教育政策問題；通過研究信息提出教育政策問題；通過預(yù)測(cè)分析提出教育問題。[1]

具體到卡塔爾，隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的到來，全球化進(jìn)程的加速，卡塔爾領(lǐng)導(dǎo)人意識(shí)到要建立世界級(jí)的教育制度以保障其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。于是，2001年，卡塔爾政府聘請(qǐng)?zhí)m德公司對(duì)其整個(gè)教育系統(tǒng)進(jìn)行診斷。蘭德公司經(jīng)過為期8個(gè)月的調(diào)查，最后提出卡塔爾教育體制政策、教育質(zhì)量政策、教師政策和教育經(jīng)費(fèi)政策等方面存在的主要問題，并把這些問題呈交給卡塔爾政府。

（二）教育政策方案的設(shè)計(jì)和篩選

為了解決蘭德公司診斷出的教育系統(tǒng)存在的問題，卡塔爾政府委托蘭德公司為其設(shè)計(jì)政策方案以有效解決這些問題。蘭德公司詳細(xì)研究了卡塔爾以往教育改革的資料，并借鑒了美國的教育改革經(jīng)驗(yàn)，為卡塔爾政府設(shè)計(jì)了三種政策方案：改良的集權(quán)化模式、特許學(xué)校模式和教育券模式。三種模式對(duì)卡塔爾現(xiàn)有教育改革的力度是逐漸增加的。比如，改良的集權(quán)化模式是改變?cè)薪逃w制的前提下對(duì)其職能和責(zé)任作了一些相應(yīng)的改變，如在教師的分配、學(xué)校對(duì)教師的聘用以及教師課程與教材的選擇上給予一定的自主權(quán)。特許學(xué)校模式給予學(xué)校以更大的自主權(quán)。在與政府簽訂的相關(guān)合同的框架下，特許學(xué)校有權(quán)聘任、使用和解雇教師，有權(quán)分配和使用教育經(jīng)費(fèi)，有權(quán)決定學(xué)校的課程和課堂教學(xué)方法，等等。教育券模式是一種私有化的運(yùn)作模式，政府負(fù)責(zé)為學(xué)生提供教育券，學(xué)生家長(zhǎng)憑借對(duì)學(xué)校信息的了解自由選擇學(xué)校，學(xué)校的開辦和關(guān)閉完全受市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)。

卡塔爾政府召集國內(nèi)相關(guān)專家與蘭德公司一道對(duì)上述三種方案進(jìn)行認(rèn)真的討論，并結(jié)合卡塔爾政治、經(jīng)濟(jì)、文化和教育傳統(tǒng)等背景，選擇了特許學(xué)校模式。主要原因有二：一是改良的集權(quán)化模式不足以實(shí)現(xiàn)卡塔爾政府領(lǐng)導(dǎo)人建設(shè)世界級(jí)教育制度的理想，因?yàn)閷?duì)原有體制的修修補(bǔ)補(bǔ)很難對(duì)現(xiàn)有教育制度進(jìn)行大的變革。二是教育券模式又過于激進(jìn)，在卡塔爾現(xiàn)有的集權(quán)制體制下，實(shí)行依靠充分的市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的教育制度是很不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)檫@不僅與卡塔爾現(xiàn)行的政治制度不相適應(yīng)，而且對(duì)眾多的卡塔爾人來說也不可取。卡塔爾政府結(jié)合國家的社會(huì)文化背景把特許學(xué)校模式改為獨(dú)立學(xué)校模式（Independent School Model）——以便更好地向公眾介紹這種模式的原則。這種模式的建立基于四個(gè)基本原則：自治權(quán)、問責(zé)制、多樣性和選擇權(quán)。

二、卡塔爾新世紀(jì)基礎(chǔ)教育政策實(shí)施過程的分析

（一）教育政策實(shí)施計(jì)劃

卡塔爾政府在總結(jié)原先的教育改革經(jīng)驗(yàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，沒有詳細(xì)的、科學(xué)的、規(guī)范的教育政策實(shí)施計(jì)劃是以往改革成效不明顯的一個(gè)重要方面。因此，此次教育改革卡塔爾政府與蘭德公司一起探討了本次教育改革的實(shí)施策略并制定了詳細(xì)的計(jì)劃。 計(jì)劃遵循靈活（Flexibility）、過渡（Transition）、領(lǐng)導(dǎo)（Leadership）、人力（Capacity）、利益相關(guān)者的參與（Stakeholder engagement）和低風(fēng)險(xiǎn)（Low risk）等六項(xiàng)基本原則

蘭德公司與協(xié)調(diào)委員會(huì)進(jìn)行多次協(xié)商，對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行了細(xì)化，并制定了詳細(xì)的時(shí)間表。

按照計(jì)劃，獨(dú)立學(xué)校的建立不會(huì)對(duì)教育部學(xué)校系統(tǒng)進(jìn)行破壞，而是作為與其平行的一種系統(tǒng)存在。因此，在改革的早期教育部學(xué)校和其他類型的學(xué)校將與獨(dú)立學(xué)校并存。第一階段從2002年秋開始。這一階段主要是進(jìn)行教育管理體制建構(gòu)，即建立卡塔爾教育最高理事會(huì)以管理獨(dú)立學(xué)校和其他學(xué)校。第二階段以2004年對(duì)學(xué)生進(jìn)行的測(cè)試和學(xué)校評(píng)估調(diào)查為起點(diǎn)，到2004年9月的獨(dú)立學(xué)校第一代開辦，直到2007年，這一階段主要是開辦獨(dú)立學(xué)校和對(duì)學(xué)生進(jìn)行評(píng)估。第三階段對(duì)兩種教育系統(tǒng)進(jìn)行整合。

從上面的分析可以看出，卡塔爾新世紀(jì)教育改革政策計(jì)劃的制定既有需要遵循的原則，又有詳盡的時(shí)間表，各種方案比較可行，有利于教育政策的有效實(shí)施。

（二）各項(xiàng)教育政策實(shí)施的過程

1.構(gòu)建了新的教育體制。2002年11月頒布的卡塔爾《第37號(hào)埃米爾令》（Emiri decree No.37）規(guī)定在卡塔爾成立教育最高理事會(huì)負(fù)責(zé)制定卡塔爾國的教育政策，并全權(quán)負(fù)責(zé)卡塔爾基礎(chǔ)教育改革。在新的教育系統(tǒng)內(nèi)，教育管理的權(quán)力模式發(fā)生了幾個(gè)方面的變化：[2]首先，教育最高理事會(huì)現(xiàn)在對(duì)新建立的教育局與評(píng)估局和已存在的教育部享有法律上的權(quán)威性。其次，教育局和評(píng)估局可以獨(dú)立于教育部和其他政府機(jī)構(gòu)而享有自主權(quán)。

教育高等理事會(huì)成立之后，就著手獨(dú)立學(xué)校開辦的準(zhǔn)備工作，包括課程標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)、評(píng)估測(cè)試系統(tǒng)的開發(fā)、績(jī)效報(bào)告系統(tǒng)的開發(fā)；還包括獨(dú)立學(xué)校地點(diǎn)、設(shè)施、經(jīng)營者，以及教師的選聘和培訓(xùn)；還包括教育經(jīng)費(fèi)的投入、分配和使用，等等。

2.建立了教育質(zhì)量保障機(jī)制。首先，制定了全國性的新課程標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《面向新時(shí)代的教育》政策規(guī)定，卡塔爾以國際先進(jìn)課程標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)桿開發(fā)了K-12年級(jí)阿拉伯語、英語、數(shù)學(xué)和自然科學(xué)這四門課程的全國課程標(biāo)準(zhǔn)。

其次，建立了卡塔爾綜合教育評(píng)估系統(tǒng)并對(duì)學(xué)生進(jìn)行測(cè)試。卡塔爾建立了綜合教育評(píng)估系統(tǒng)，并對(duì)所有年級(jí)的阿拉伯語、英語、數(shù)學(xué)和科學(xué)四門學(xué)科進(jìn)行全國性的測(cè)試。對(duì)學(xué)生進(jìn)行測(cè)試以對(duì)學(xué)生和學(xué)校進(jìn)行評(píng)價(jià)是教育問責(zé)制的重要環(huán)節(jié)，因?yàn)橐罁?jù)新課程標(biāo)準(zhǔn)對(duì)學(xué)生的成績(jī)進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)有助于所有層次學(xué)生的進(jìn)步，也有助于各參與者工作的改進(jìn)和提高。因此，卡塔爾教育最高理事會(huì)下屬的教育評(píng)估局率先著手開發(fā)教育評(píng)估系統(tǒng)以使學(xué)生家長(zhǎng)能夠衡量不同學(xué)校的績(jī)效表現(xiàn)，使教育決策者監(jiān)控學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。

再次，建立了教育數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)。卡塔爾國家教育數(shù)據(jù)系統(tǒng)(QNEDS)已在完全發(fā)揮作用，教育局正在收集和分析關(guān)于卡塔爾的教育數(shù)據(jù)。教育數(shù)據(jù)庫不但收集學(xué)生測(cè)試的相關(guān)資料并充裕到數(shù)據(jù)庫，它還收集那些針對(duì)卡塔爾重要的利益相關(guān)者進(jìn)行調(diào)查獲得的相關(guān)資料。

最后，鼓勵(lì)公眾參與教育改革卡塔爾新世紀(jì)教育改革一開始就比較重視教育公共信息的共享。教育最高理事會(huì)通過它的通信辦公室始終開通著一個(gè)雙語網(wǎng)站，并定期發(fā)行刊物。每年三月，教育最高理事會(huì)都會(huì)為那些對(duì)教育改革感興趣的人們提供一個(gè)論壇，以使他們能夠聚集在一起討論改革的進(jìn)展，并公開向教育改革的領(lǐng)導(dǎo)者提出質(zhì)疑。這與過去的卡塔爾的政府組織形成鮮明的對(duì)比，因?yàn)榻逃款I(lǐng)導(dǎo)很少給公眾接觸他們的機(jī)會(huì)，事實(shí)上教育部領(lǐng)導(dǎo)也不愿承擔(dān)起向公眾就其決策的合理性作出解釋的責(zé)任。

3.重視教師在教育改革中的重要作用。首先，卡塔爾新世紀(jì)教育改革非常重視教師的質(zhì)量。對(duì)教師質(zhì)量的重視主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)教師學(xué)歷的要求普遍比教育部學(xué)校和其他私立學(xué)校高，據(jù)調(diào)查，卡塔爾獨(dú)立學(xué)校經(jīng)營者傾向于選擇高學(xué)歷的教師。二是獨(dú)立學(xué)校更加注重教師的專業(yè)發(fā)展。為了提升教師與新課程標(biāo)準(zhǔn)相一致的教學(xué)水平，獨(dú)立學(xué)校的教師無論是在上崗之前還是在職期間，教師們都需要專業(yè)發(fā)展。

其次，新的教育改革比較重視教師的待遇。在教師待遇方面，獨(dú)立學(xué)校教師的工資要比教育部學(xué)校的工資要高，而且隨著改革的進(jìn)展，卡塔爾政府還制定一系列的教師政策以改善教師待遇。

4.加大對(duì)教育的經(jīng)費(fèi)投入。盡管卡塔爾是個(gè)非常富裕的國家，但新世紀(jì)改革之前教育經(jīng)費(fèi)并不能真正滿足教育發(fā)展的需要。當(dāng)時(shí)教育經(jīng)費(fèi)的投入主要偏重于人員經(jīng)費(fèi)，而對(duì)其他經(jīng)費(fèi)，如基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，結(jié)果是學(xué)校建筑陳舊、設(shè)施落后。自新世紀(jì)教育改革啟動(dòng)以來，卡塔爾政府一直致力于建立一種有效支持教育改革的教育經(jīng)費(fèi)體制，并取得了顯著成效。

5.獨(dú)立學(xué)校取得的進(jìn)展。首先，獨(dú)立學(xué)校為學(xué)生提供了接受現(xiàn)代教育的機(jī)會(huì)。一是獨(dú)立學(xué)校引進(jìn)了大量先進(jìn)設(shè)備以促進(jìn)教學(xué)質(zhì)量的提高，這一點(diǎn)與教育部學(xué)校有顯著的不同；二是獨(dú)立學(xué)校采用小班化教學(xué)，班級(jí)規(guī)模要比教育部學(xué)校小得多，每班最多25人，而不是35到40人。另外，為了適應(yīng)新課程標(biāo)準(zhǔn)的需要，獨(dú)立學(xué)校提供了每學(xué)年180天的學(xué)習(xí)時(shí)間，而不是教育部學(xué)校更短的學(xué)習(xí)時(shí)間；三是獨(dú)立學(xué)校教師開始重新界定他們自己的角色，他們把自己看成是學(xué)習(xí)的促進(jìn)者，而不是在教育部學(xué)校的很多教師所自認(rèn)為的“教學(xué)機(jī)器”。

其次，獨(dú)立學(xué)校為公眾提供了多樣性和選擇性。獨(dú)立學(xué)校最終為學(xué)生家長(zhǎng)提供了真正的選擇機(jī)會(huì)。即使在缺少實(shí)證表明獨(dú)立學(xué)校確實(shí)促進(jìn)了學(xué)生的學(xué)習(xí)的情況下，報(bào)名排隊(duì)入讀獨(dú)立學(xué)校的名單爆滿也表明了人們對(duì)這些獨(dú)立學(xué)校的興趣和需求。

三、卡塔爾新世紀(jì)基礎(chǔ)教育政策過程的啟示

我國自上個(gè)世紀(jì)八十年代開始對(duì)基礎(chǔ)教育進(jìn)行了一系列的改革，2001年6月8日，我國國家教育部頒布了《基礎(chǔ)教育課程改革綱要》（試行），從而拉開了新世紀(jì)教育改革的序幕。“改革致力于構(gòu)建符合素質(zhì)教育要求的新的基礎(chǔ)教育課程體系，確定以學(xué)生發(fā)展為本的課程目標(biāo)，設(shè)置具有均衡性、綜合性、選擇性的課程結(jié)構(gòu)，精選學(xué)生終身學(xué)習(xí)和終身發(fā)展所必備的知識(shí)、基本技能，倡導(dǎo)自主、合作與探究的教學(xué)方式，積極鼓勵(lì)教師與學(xué)生的創(chuàng)新性，探索有利于學(xué)生、教師和學(xué)校發(fā)展的課程評(píng)價(jià)制度，推行民主化的三級(jí)課程管理政策，實(shí)現(xiàn)教育觀念的重建和教育制度的創(chuàng)新”。[3]但基礎(chǔ)教育存在的問題還很多。

從質(zhì)量政策上來看，我國新世紀(jì)的課程改革并沒有真正解決諸如課程目標(biāo)的理想與現(xiàn)實(shí)偏離、學(xué)生的學(xué)校生活質(zhì)量不容樂觀、考核方式單一及結(jié)果處理不當(dāng)?shù)葐栴}。事實(shí)上，在世界普遍重視績(jī)效責(zé)任制的今天，我國的基礎(chǔ)教育改革卻缺少一種有效的問責(zé)機(jī)制，以便讓學(xué)校、家長(zhǎng)和學(xué)生對(duì)其成績(jī)負(fù)責(zé)。從經(jīng)費(fèi)政策上來看，與其它國家相比，我國國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重持續(xù)偏低，不足《教育法》規(guī)定的4%。從教師政策上來看，教師的職業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有成為讓人羨慕的職業(yè)，教師的待遇偏低，工作量偏重，專業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)偏少，等等。

卡塔爾新世紀(jì)基礎(chǔ)教育改革的做法和經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，他們把基礎(chǔ)教育作為一個(gè)系統(tǒng)，從質(zhì)量、途徑、條件等方面制定了有效的教育政策，多管齊下。教育改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它涉及到?jīng)Q策者對(duì)整個(gè)教育系統(tǒng)的遠(yuǎn)景預(yù)期、實(shí)現(xiàn)預(yù)期的途徑、達(dá)到預(yù)期的質(zhì)量規(guī)格以及保障質(zhì)量規(guī)格的條件等一系列教育政策的制定和實(shí)施，否則，目標(biāo)很難達(dá)成。

[1]孫綿濤.教育政策學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2010：141-142

[2]Dominic J.Brewer et al.Education for a New Era:Design and Implementation of K-12 Education Reform in Qatar[R/OL].California:RAND Corporation,2008:81.[2010-02-10].http://www.rand.org/education/qatar/index.html

[3]鐘啟泉，崔允漷.新課程的理念與創(chuàng)新——師范生讀本[M].北京：高等教育出版社，2003