人民政協界別的角色變遷與發展趨勢

李 婕

李婕/寧波大學紅鷹學院社科部講師，碩士（浙江寧波315000）。

人民政協由“各界人士”組成，這些“界”統稱為“界別”。政協的界別是指參加人民政協的各個黨派、人民團體、各民族和各界人士在人民政協組織中的具體劃分形式，也是政協會議的基本組織形式。界別是政協日常工作中對政協組成單位稱呼的特定術語。在政協成立初期，并沒有“界別”的具體提法，一般使用“參加單位”的概念，一直到第八屆全國政協會議召開時，在換屆的有關文件和領導講話中開始使用“界別”這一提法。雖然如此，按界別組成是人民政協成立以來一直具有的特色。歷屆政協都是以界別為組織劃分方式實質性運行的。政協委員按照界別分別參加會議、組織討論、開展活動。

新政協章程讀本（2004年）中，對政協界別作了廣義和狹義的界定，廣義界別包括參加人民政協的各政黨、各人民團體、無黨派人士和其他部分；而狹義則是指政黨與團體之外的各個部分，如文化藝術界、教育界、經濟界等。本文使用的是廣義的政協界別概念，也就是泛指政協的參加單位。目前，學界關于政協界別的研究，多是將政協界別劃分為黨派代表、團體代表、職業性代表和特邀代表四個大類。本文采用這種劃分方法來進行分析。

界別特色貫穿人民政協六十多年的功能變遷和履行職能的全過程。界別角色主要是從界別功能的定位上來講的。判斷政協界別角色功能定位的傾向性，一個很重要的衡量方法，就是結合不同時期我國經濟社會結構和統一戰線內部結構的狀況，深入分析政協界別設置以及各參加單位的特點，尤其是各參加單位所占比例的多少。不同社會時期政協界別設置的變化、角色定位的轉變在一定程度上反映政協的功能變遷。

一、1949—1954年作為臨時權力機構的政協的界別角色：“官”角色形成

人民政協創始初期，代行國家權力具有聯合政府性質，反映黨和國家意志，突出制憲、吸納和整合的功能，界別組成具有聯合性、權力性、統戰性的特色，政治色彩濃厚，政協界別的“官”角色定位形成。

其一，政協創立具有構建政權合法性的功能。中國人民政治協商會議的產生是一個民主國家獲得政權合法性的必然。政權合法性就是統治者獲得被統治者的認可和支持。因此，作為執政黨僅獲得本黨派或本階級的支持是不夠的，還必須爭取國內最大多數人的認可和支持，才具有根本的政權合法性。爭取處在國家政治舞臺上的各民主黨派、各社會團體，共商國是，是第一屆政協一個重要的任務。

其二，政協的創立是代行全國人大職權的制度安排。出于當時的國情，第一屆政治協商會議代行全國人民代表大會的職權，制定了具有臨時憲法性質的《共同綱領》，承擔了共和國成立的相關籌備事務，擔當起制憲建國的重任。第一屆政協是由五大組成單位構成的，包括黨派代表、區域代表、軍隊代表、團體代表和一個特邀代表組成單位。由于戰事還沒有完全結束，將廣大的人民群眾按界別組織起來不太現實，第一屆政協并沒有設置民間性的職業性或者其他社會分工類的界別，界別單一，只是將軍隊代表和區域代表安排進來。

二、1954—1978年作為統一戰線組織的政協的界別角色：“官”角色主導

1954年人民代表大會以及第二屆全國政協一次會議的召開、《中國人民政治協商會議章程》的制定，標志人民政協的性質和職能發生了根本變化。相比創立初期的權力性，這一階段人民政協的統戰職能初顯，但政協作為統一戰線組織一度被邊緣化。由于我國實行高度集中計劃經濟體制和單一的所有制，使得社會生產方式開始朝向統一化、集權化、政治化方向發展，社會階層也呈現單一化。在階級斗爭擴大化背景下，政治聲音呈現不可包容性，民主渠道嚴重受阻。政協即使設置了各種界別，也無從體現協調各種利益、反映不同意見的界別特色。這一階段“官”角色主導是當時社會政治經濟現狀的必然反映。

其一，從黨團代表組成情況看，行政色彩濃厚。這一階段政協作為統一戰線組織，其組織程度和制度化水平提高。黨派代表包括中國共產黨、民革、民盟等十個參加單位。中國共產黨相對其他政黨來說占有較高比例，政治性主導性突出。團體代表主要有共青團、總工會、婦聯、青年聯合會、工商聯五個。這些組織行政性突出，民間性不足。雖然這階段黨團代表所占比例從第二屆49.19%下滑到第五屆25.65%，但主要是因為反右派斗爭擴大化和十年文革中各黨派機關和社會團體受到了沖擊，并不能說明“官”角色的轉變。

其二，從特邀代表組成情況看，過于龐雜，界別民主依然難以真正發揮。特邀代表主要是因各種原因無法歸類而組成的特殊參加單位，比如那些對革命、民主與和平事業作出貢獻的個人。這一時期，特邀代表人數連年上升，第二屆占總人數的15.21%，第五屆已經達到49.93%。特邀代表過于龐大，代表的身份、職業、利益代表傾向繁雜，導致聯系松散，缺乏界別意識，規范化不足，淡化了界別特色和代表性。特邀代表設置往往出于政治考慮，具有很強的政治主導性。

三、1978年以來作為民主政治體制重要組成部分的政協的界別角色：“官”角色弱化與“民”角色萌芽

改革開放以來，人民政協制度進入了一個新的發展階段。1982年、1993年的《中華人民共和國憲法修正案》進一步明確了人民政協制度作為社會主義民主重要形式在國家政治體制中的地位。十七大報告提出了“把政治協商納入決策程序”的重要原則，賦予了人民政協新的活力。這個階段人民政協在統一戰線、參政議政機構、發揚社會主義民主的重要形式的三重定位中獲得了巨大的發展空間，其民主功能得到激發和釋放，在吸納、整合和利益表達方面發揮越來越重要的作用。政協不斷調整界別設置，強化包容性和民意代表性，界別數量逐步擴大，從二屆的29個界別增至八屆、九屆、十屆、十一屆的34個。這一階段，政協界別不斷呈現“官”角色愈漸弱化和“民”角色逐漸萌芽的調整趨向。

其一，自六屆政協開始，在政協委員總數不斷增長的情況下，黨團代表和特邀代表人數所占比例穩中有降。黨團代表比例基本穩定在35%左右，但自1983年開始，黨團代表設置有所增加，第六屆增設中華全國同胞聯誼會，第七屆增設中國科學技術協會，第九屆增設無黨派人士，其多元主體性趨勢加強，代表群體變寬泛。特邀代表人數比例基本穩定在10%左右，體現其穩定性與規范性，界別同質性得到強化，有利于體現界別特色。

其二，按社會分工與職業形成的職業性界別代表所占人數和所占比例大幅度增加，由改革開放前30%左右的比例上升為50%左右，數量和覆蓋面不斷增大，越來越突出職業界別的利益表達，民意代表的廣泛性和民間性不斷提升。改革開放以來多種所有制并存的格局形成，中國社會結構發生變化，社會利益主體和需求呈現多元化和差別化特點。新職業和新社會階層不斷涌現，民營、外資、合資、個體經濟不斷發展，職業界別的階層范圍不斷擴大。職業類別越來越豐富，其參政議政的利益需求也越來越多樣。政協的職業性界別經歷多次調整和完善，目前數量基本維持在13個。職業界別更多地參與政治協商是 “民”角色發展的前提。

四、未來政協界別“民”角色進一步發展的理論啟示與現實思考

政協界別角色變遷的分析，有助于我們更好地對政協界別角色進行定位，有助于我們尋找到影響政協界別民主功能機制的內在原因，進而有效把握未來政協界別“民”角色的發展方向。

1．協商民主思想對政協界別“民”角色深化發展的理論啟示。黨的十八大報告首次提出并系統論述了健全社會主義協商民主制度。政協界別的“民”角色與協商民主制度之間具有高度的理論契合。協商民主是發揚社會主義民主的重要形式，對未來政協界別的“民”角色的發展有著重要的啟示。其一，“民”角色的發展，必須堅持尊重多元與平等協商。當前，多元、分化的社會結構已經呈現。尊重多元、提倡平等協商是協商民主的核心觀點。應當及時調整界別設置，擴大團結面，增強包容性。使從普通民眾到各界精英的社會成員都能通過自由而平等的對話、討論、協商等方式參與政治生活、公共決策與利益表達。其二，“民”角色的發展，必須強化公民意識和社會責任。“公民意識”首次出現在中共十七大報告中。協商民主下的公民形象更加積極，他們不僅僅是將自己的權利寄托在一張選票上，而是親身參與到民主過程中來。政協委員身上應充分體現一種用于維護自己和他人的自由權利、尊嚴和價值的意識以及對于國家和社會的責任感。

2．未來政協界別“民”角色進一步發展的現實困境與展望。首先，拓寬龐大草根階層的政治參與和利益表達的空間，是推動界別“民”角色深化發展需解決的問題。目前，在各級政協各界別內部構成中，委員精英化傾向明顯。人大代表中有從事掏糞的、修腳的，但是政協委員卻是官員多、老板多、明星多，少有一線工人、農民工等。如農業界委員主要是農技人員、農業主管部門負責人，工會界很多是工會領導。社會優勢群體代表所占比例過大，中下層比例過小，不利于提升界別的代表性與包容性。政治協商過程中，除精英階層發揮重要作用外，如果沒有來自社會底層的聲音，政協的民意優勢就很難真正顯現，也不符合當代社會政治生活從精英民主趨向大眾民主的發展方向。當前改進委員推舉方式，改革界別委員的層次結構是解決問題的關鍵。其次，暢通社情民意進入渠道，提高委員的代表能力，是推動界別“民”角色深化發展加強的關鍵。目前，一些政協委員界別意識較薄弱，與群眾缺乏充分、有效的溝通，及時反映群眾呼聲、完整表達民眾利益等方面做得不夠，或只對與個人專業、職業相關問題有興趣，對全局性或重大事項關心不夠；同時社會邊緣群體或弱勢群體，如拆遷難民、環境難民、等待社會救助人群等，他們的利益表達途徑嚴重不足。因此，政協委員代表本界別參與公共決策，表達社情民意的能力還有提升空間。應加強界別組織建設和思想建設，提高委員代表能力，增強界別意識，強化責任心和使命感，多下基層、多搞調研，廣納民言、廣集民智。

總之，政協界別“民”角色發展趨勢是符合我國社會主義民主建設方向的，也應成為社會主義民主建設的一面重要旗幟。未來如何進一步挖掘政協界別“民”角色的深度，充分發揮界別優勢，還有待我們進一步去思考、去實踐。

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