運用內部控制與外部監督防治“小金庫”路徑探析

●曹春艷

2009年6月，中央下發了《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》，在全國范圍內深入開展“小金庫”專項治理工作，筆者作為新疆兵團十師“小金庫”專項治理工作辦公室成員，近年來，相繼參與師行政事業單位、國有企業、社會團體“小金庫”專項治理工作，結合多年來財政財務監督的工作實踐，通過深入分析和探討“小金庫”產生的原因及其防治對策和措施，筆者認為要建立防治“小金庫”長效機制，加強單位內部控制與外部監督力度雙管齊下，勢在必行。

一、“小金庫”產生的途徑和原因

“小金庫”的表現形式多種多樣，通常將違反法律法規及其他有關規定，應列入未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產都認定為“小金庫”。常見的“小金庫”形成的主要途徑有：一是違規收費、罰款及攤派收入；二是資產處置、出租收入；三是以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取資金；四是經營收入未納入規定賬戶核算；五是虛列支出轉出資金；六是以假發票等非法票據騙取資金；七是上下級單位之間相互轉移資金設立“小金庫”。

“小金庫”是權力濫用、滋生腐敗的溫床，對社會經濟發展，對單位的健康發展和領導干部的成長具有很大的危害性。究其原因，一方面是有些單位內部控制制度不健全或只是流于形式，對“小金庫”成因及危害認識不到位，內部管理松懈而削弱了會計基礎工作，致使會計信息不準確，資產家底不清，固定資產管理混亂，有些單位的領導和業務人員法制觀念淡薄，對此抱有僥幸心理，利用存在的漏洞私設“小金庫”。另一方面由于基層財政部門人手有限，很難配備專職的財務監督人員，監督多以事后監督為主，缺乏事前事中監督，監督方式為專項檢查多，日常監督的少。雖各地成立了基層審計中心，但行政事業單位一般不作為審計工作的重點，且審計開展工作的重點主要是單位的經營成果、預算執行和專項資金的審計，監督力度缺失和監管手段不到位，也助長了“小金庫”增長的勢頭。

二、完善單位內部控制制度的對策

（一）抓制度建設，完善內部控制制度

我國《會計法》第二十七條規定：各單位應當建立健全本單位內部會計監督制度。各單位應當依照《會計法》和《內部會計控制規范－基本規范》有關要求，堅持預防為主，找準失控環節，明確自控重點，建立和完善內部會計制度，如：對主要業務的控制必須經過授權、審批、執行、記錄、檢查等控制程序，對不相容職務必須進行分離，明確崗位職責和授權；建立重大資金支出聯審聯簽和財務公開制度；加強對單位資產的管理，包括購置、配置、使用、出租、處置各個環節，形成科學有效的職責分工和制衡機制，防止因權力過于集中或會計監督核算體系不健全，為設立“小金庫”創造條件。

（二）優化內控環境，增強內部控制意識

單位內部會計控制制度建立和執行的是否有效，單位負責人的責任意識和各崗位人員的素質品德是關鍵。因此，各單位要把內部控制制度建設作為黨風廉政建設的一項重要工作來抓，不能將內部控制流于形式，應為內部控制的建立和實施提供強有力的組織機構保障和工作機制保障。提高各層次管理人員對內部會計控制制度建設重要性的認識，明確各崗位的責任和要求，建立一個以自我控制、自檢自律為主的內部控制機制，避免領導、管理或財務人員因為思想認識不到位，將“小金庫”的潛規則凌駕于國家的法律法規之上，成為掌管單位“小金庫”的“黑管家”，以身試法。

（三）加強財務監管，強化會計的監督職能

各單位應當嚴格依照 《會計法》的有關規定，建立明確的崗位責任制，按照會計制度規范會計行為，完善相應的財務管理制度，建立健全各類明細賬和備查賬，夯實會計基礎工作。加強對實體財務的監管，尤其是對物資采購、資金收付、財務保管等關鍵環節加強控制監管。加強財務人員職業道德教育，強化會計的監督職能，是防治產生“小金庫”的基礎。因此，建議單位明確的賦予財務人員對可疑或違規事項有相應的檢查權、知情權、調查權、建議權以及處理權，并對財務人員給予支持和保護。

（四）完善單位的預算管理制度，發揮預算控制的作用

編制科學、合理、細化的預算，強化預算的剛性約束，防止隨意追加預算以及超預算的擴大預算范圍等行為，而且也不能使公共財政成為“小金庫”的財源渠道；加強對預算外收入的管理，將預算外資金納入預算控制體系，從根本上解決預算內和預算外資金 “兩張皮”的問題。進一步深化“收支兩條線”的管理制度，“收繳分離”使“小金庫”的資金來路受到限制。生產經營性企業、股份制公司應全面推行生產經營預算、財務預算，在控制內部成本費用的同時，通過預算控制壓縮收入不入賬和虛增開支暗箱操作“小金庫”的空間。

三、加強單位外部監督的建議

（一）加大對“小金庫”多發、易發、高發部門、行業和環節的監督檢查力度

通過對關鍵環節和重點部位的監督，從重點業務和過程著手，將資金和權力運行的每一個部位、每一個環節置于有效的監督之下，發現問題，特別是苗頭性、傾向性問題，要防患于未然，不能大項收支一人辦，各項開支一人說了算，鏟除滋生“小金庫”的土壤。以檢查促管理，以檢查促整改，使單位的經營管理和財務收支在公開、透明、有序的規則下運行，對“小金庫”有治標和治本的雙重功效。

（二）加強對內部控制制度落實情況的監督

主要監督單位是否制定了有關貨幣資金管理、固定資產管理、對外投資管理、票據管理、合同管理等方面的內部控制制度。各項制度是否符合國家的有關規定，是否符合單位的實際情況，以及貫徹執行的效果。是否存在有章不循，違章不究，領導干部游離于內部控制之外的現象，內部控制若浮在面上，流于形式，就不能的效的遏制 “小金庫”。

（三）調整工作思路，轉變監督機制和監督方式

在監督機制上，從側重事后檢查向事前事中事后監督相結合轉變，將監督關口前移，事前審核、事中監控、事后檢查對財政資金運行全過程監督，關注資金運行的安全性、規范性和有效性。加大對領導干部經濟責任審計，強化任中審計和離任審計，充分發揮審計免疫系統的功能。在“小金庫”的監督檢查方式上要從單一的運用專項檢查向專項檢查與日常監管相結合轉變，并做到監督檢查與回訪、調研等手段并用，發現問題、健全制度、堵塞漏洞。

（四）集中財務監督力量，左右互動、上下聯動，形成合力

治理“小金庫”的實踐告訴我們，治理“小金庫”的是一項艱巨性、復雜性和長期性的工作，要想根治“小金庫”就必須整合監督力量，改變過去監督人員各自為戰、獨木難支的狀況，財務、審計、監察、組織等部門要建立起相互配合，相互促進的工作機制，形成“上下一盤棋，同唱一首歌”的局面，同時，還要充分發揮社會監督的力量，通過協調配合、信息共享、協同執法、協同辦案等多種有效方式，形成監督合力，以遏制“小金庫”。

隨著財政管理制度改革的日趨深入，從源頭上對“小金庫”的滋生發揮了較好的遏制作用，但“小金庫”也呈現出許多新變化和特點，形式也更加隱蔽。因此，一方面單位內部要營造合理、嚴謹和務實的內部控制環境，規范內部管理、堵塞漏洞，有效避免“小金庫”問題的產生；另一方面財政及相關部門要通過強化對單位的經營管理行為、內部控制運行等情況的監督，防止各種可能發生的違法違紀行為，建立內部控制和外部監督相結合雙重并舉的工作方式，這應該成為預防和治理“小金庫”的有效之舉。■