我國實現善治的路徑選擇

謝麗華

(福建師范大學福清分校經濟法律系，福建福清 350300)

何謂善治?善治即“良好的治理”。概括地說:“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。”［1］在善治的理念下，公開、透明、民主、參與成為推進政務和進行行政管理的必要前提，依法、公平、公正成為各級行政機關及其工作人員的行為準則和價值目標，知情權成為一般民眾當然的和現實的法定權利，政府及其工作人員與一般民眾的關系表現為相互尊重、制約和信賴。如何才能實現善治?下面我們就對實現善治的路徑進行梳理。

一、追求善治的責任性價值取向，構建認同型責任政府

(一)樹立有限責任政府理念

“有限政府”第一層面的意思是，政府的權力是有限的，不是無限的，其權力是法律授予的，如果超出了這個權力，就是權力的異化，必然給群眾帶來損害。“有限政府”的另一面:“有限政府”應有“無限責任意識”。要使社會分擔責任，并使有限責任政府能治理出一個良性社會，就一定要求這個政府具有無限責任意識和執政為民的服務理念。要根據鄧小平政治倫理觀的指導，清楚地認識到如果失去了維護人民群眾根本利益的責任基石，就容易決策失誤，就容易把失職推卸為有限責任的“有限”，就容易在平衡社會利益、提供公共產品等方面超越一定的制約與限制，那么權力就會逐步偏離依法行政的軌道，甚至可能會成為私權擴張的嫁接工具。政府對于公民，最基本的責任就是合法、有限地使用權力，并無限地為民眾提供盡可能的服務。對此，不能有半點含糊。

(二)健全和完善政府公職人員問責制

要高舉中國特色社會主義的偉大旗幟，以鄧小平政治倫理觀為指導，以提升執政績效為核心，以防范黨員干部決策失誤、治政失當、政令失暢和行為失范為重點，通過問責和責任追究，強化執政為民的責任，嚴肅執政紀律，規范執政行為，提高執政效能。建立健全和執行黨內問責制的前提和基礎是要建立科學的問責機制，具體包括:一要建立“有責必究”機制，二要建立“有責能究”機制，三要建立違規責任“有人去究”機制，四要建立責任承擔機制，五要建立責任追究協調機制。

(三)開展行政倫理教育，健全政府責任自律機制

善治是一種理性和德性相結合的公共治理狀態。良好的行政倫理是良好的治理的重要前提，也是善治的要素之一。行政倫理是政府道德責任的表現形態和實現方式，是政府部門以責任感為核心的“組織良心”的體現。它主要涉及鄧小平所講的“政府行動的正義性和服務性”，亦即領導、決策和執行等行政活動的合法性問題。它包括公務人員個體在行政管理實踐中的倫理觀念與倫理規范，也包括行政主體作為群體及組織機構在行政活動中所應遵循的價值規范。行政倫理作為一種觀念力量，可以提高政府公權力的合法性，提高政府公共治理行為的合理性。所以，我們要開展行政倫理教育，以鄧小平政治行為倫理觀的責任思想為指導，把責任意識與服務意識有機結合起來，使作為公共權力行使者的政府工作人員逐步樹立明確的公私利益觀念、權利義務觀念和公職人員職業道德觀念等相應的倫理觀念，從而建立起一整套與善治目標相適應的政府責任自律機制，為構建認同型責任政府奠定基礎。

二、追求善治的透明性價值取向，構建透明型公正政府

(一)完善保障公共權力公開透明運行的法制建設，為公開監督提供法律依據

一是要以法律的方式界定政府職能和權限，加快行政程序法、行政組織法等行政法律的制定步伐，嚴格執行行政許可法，約束政府部門及其工作人員在行使公共權力時可能出現的“越位”、“錯位”、“缺位”的問題。二是要制定促進和保障公共權力公開透明信息化運行的法律，提供完備的法制保障。三是要建立信息安全保障制度。從人員安全、物理安全、信息技術解決方案、安全管理規定等層面加強制度建設，進行安全防范。

(二)建設推進公共權力公開透明運行的多種載體，為實現真正的知情權提供條件

推進公共權力公開透明運行不僅要以信息化為載體，同時要兼顧國情民情，從方便民眾辦事的實際出發。不能只局限于以網絡為載體，要采取多種形式推進公共權力公開透明運行。考慮到現階段有些民眾尚不習慣和不適應在網絡辦事的實際情況，還應繼續發揮政務公開欄、電子觸摸屏、宣傳櫥窗、辦事指南小冊子等已有公開載體的作用。要積極發揮社會中介組織的作用，探索民眾辦事“代理制”。要盡可能公開應該公開的全部信息，使人民群眾隨時能夠通過正常的暢通的合法渠道及時獲知其所感興趣的相關信息。

(三)建立、健全公共決策聽證制度

所謂公共決策聽證，是行政機關基于公平、公開、公正原則，在作出涉及公民、法人或其他組織利益的重大事項或重大決定之前，充分聽取公民、法人或其他組織的意見的活動［2］。決策聽證既可為公民提供參與的機會，以更好地傾聽民意、集中民智，又能有效防止行政專制。因此，推行公共決策聽證制度是拓展公共決策透明性的制度創新。只有做到政務透明，才能讓人民群眾對權力運行的過程與狀態進行有效監督，才能準確判斷官員履行責任和回應社會公眾要求的狀況，從而從源頭上預防和治理腐敗，實現善治的根本目的。同樣，只有做到政務透明，官員才能時刻意識到自己處于公眾的監督之下，時刻牢記自己肩負的政治責任和行政責任，讓權力在陽光下運行。

三、追求善治的法治價值取向，構建現代化法治政府

(一)成立政府法律顧問團，為政府行政決策提供法律參考依據

成立政府法律顧問團是推進依法行政，提高管理水平，建設法治型政府的一項重要舉措，有利于推進政府科學決策，有利于推動經濟社會發展，也有利于增強依法行政意識。政府的重大決策、行政行為、合同行為，以及其他法律事務都可以征求法律顧問們的意見;政府的重要規范性文件也可以請法律顧問把好法律關。

(二)完善行政決策規則和程序，建設法治政府

一切國家行政機關和工作人員都必須嚴格按照法律的規定，在法定職權范圍內，充分行使管理國家和社會事務的行政職能，做到既不失職，又不越權，更不能非法侵犯公民的合法權益。嚴格依照既定的法律辦事，可以使我國政府部門工作人員在工作中排除各種人情關系的影響，做到清正廉潔，這對樹立政府的良好形象、加強干部隊伍建設都很重要。因此，就要以辦事方便不方便、公正不公正、群眾滿意不滿意作為工作標準，還要制定首問負責制度和責任追究制度，形成用制度規范行為、靠制度辦事、以制度管人的長效管理機制，使我們的政府真正成為以有限、服務、陽光、責任、誠信、廉潔和效能為特點的法治政府。

四、追求善治的公共福利最大化的價值取向，構建公共服務型政府

(一)關注福利事業的社會化、合理化，構建公共服務型政府

關注“人民利益”是現代政府政治觀的價值取向，是“善治”政府能力的試金石，是構建公共服務型政府的指南。公共服務型政府以社會福利為突破口是正確的政策，相應的管理部門必須跟進，必須深入到社會的最基層。為了使社會福利普及至全民，我國應該在鄉鎮、農村也設立相應的福利管理機構。我們經濟的快速增長與國家財政實力的快速增強已使我們具備了一定的物質基礎，可以支撐起一個水平不是很高的社會福利體系。但是我國人口眾多，經濟轉型造成的結構性失業，農村勞動力過剩，加上老齡化的提早到來形成了巨大的福利需求［3］。因此，應不斷強化政府的公共服務職能，根據居民的實際需要和國家的承受能力，從社區最需要而又最可能辦到的事情做起，公平、公正、合理、統籌兼顧地為社區居民提供由小至大、由少到多的社會福利。

(二)關注社會福利管理機構的整合化和法治化，構建公共服務型政府

在現有的社會福利體系中，“福利”和“法治”之間價值上存在內在的緊張與沖突，須處理好兩者的關系。“法治”是前提，“福利”是訴求;“法治”是旗幟，“福利”是目的［4］;“福利”旨在回應社會的物質需求，“法治”期望保障社會需求的價值方向。如果沒有“法治”，社會福利可能就會走向市場，就會產生腐敗和不公平的現象。所以，要以鄧小平政治價值倫理觀為指導，按照福利滿足民生需求的不同層次，進行整合，加快福利制度改革的步伐。要根據我國國情統一規劃，科學設計。可以將福利需求分為基礎層次需求和發展層次需求。要實現福利訴求和法治精神、社會正義的統一，從更嚴格意義上說是實現分配正義和自由保障的調和與統一。可以建立統一的社會福利基金協會，成立社會福利司法部。社會福利司法部有權對社會福利部門加以質問。此外，社會福利司法部對社會福利基金有完全的監督權，社會福利部門必須定期作《社會福利基金報告》［5］。有了良好的制度設計，還應以立法的形式確定下來。要將社會福利制度的運行建立在比較完善的立法基礎上，做到有法可依，有章可循。

五、追求善治的重視公民參與的價值取向，構建合作型政府

(一)推動公民積極參與公共生活實踐，積聚公共治理的現實合作力量

建立互動的合作型政府治理模式的重要前提是公眾積極參與。政治參與思想是鄧小平建設有中國特色的社會主義民主政治理論的一個重要組成部分。我們應在鄧小平政治參與思想的指導下，培育公民的政治參與意識，構建現代合作型政府。可搭建一個人民群眾有序政治參與的平臺——綜合考評或網上評議。通過這樣的一個參與平臺，社會各界不僅可以評判一年來機關工作的好壞，還可以向政府建言獻策，提出自己的訴求。公民參與是現代合作型政府模式的構建的關鍵點之一。隨著公民政治參與的深化，人民群眾會越來越多參與政治活動，從而影響政府決策［6］。

(二)發揮公務員的公共精神的表率作用，培育社會的公共精神

公務員作為政府行政的執行者、政府理念的傳達者以及公共意志的體現者，必須具有強烈的公共精神。公共行政現代化所涵蓋的民主觀念、公正理念、契約精神、責任意識、公共服務精神，以及和諧、科學的行政理念等公共精神既是公共行政現代化本身，又是構建和諧社會的精神骨骼和價值引擎。全社會這些公共精神的培育要通過公務員的良好行為來帶動。因此，構建合作型政府治理模式，一個不容忽視的基礎性工作，就是政府與民眾之間建立一種經常性的有關公共治理問題的協商對話機制［7］。這是因為“善治”表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，表示公民自愿的合作和對政府權威的自覺認同。“善治”離不開政府，更離不開公民。公民參與是“善治”的基礎條件，公民參與的發展必然直接或間接地促進善治的形成和發展。沒有公民的積極參與和合作，絕不會有“善治”。而只會產生“惡政”和“惡治”［8］。

總之，善治就是要強調政治倫理的善性，努力構建認同型責任政府、透明型公正政府、現代化法治政府、公共服務型政府、合作型政府。

［1］俞可平.治理與善治［M］.北京:社會科學文獻出版社，2000:10.

［2］唐賢興.公共決策聽證:行政民主的價值和局限性［J］.社會科學，2008(6):40 －48.

［3］孫昀，陸強.論我國社會福利改革中的政府角色轉換［J］.經濟前沿，2007(1):32 －34.

［4］倪洪濤，劉麗.走出福利法治國的困境［J］.西北政法學院學報，2006(4):29 －36.

［5］周峰，陳靜.福利國家視角下的公共服務型政府［J］.湖北廣播電視大學學報，2006(6):109－110.

［6］黨秀云.論公共管理中的公民參與［J］.中國行政管理，2003(10):32－35.

［7］曹聞民.論和諧治理與合作型政府治理模式構建［J］.廣東行政學院學報，2007(1):9－13.

［8］李小群.公民意識與法治國家的構建［J］.江淮論壇，2009(5):110－113.