重慶城市交通擁堵問題及緩解對策研究

胡智勇， 謝曉忠， 李 瑋

(重慶城市交通研究院有限責任公司，重慶 400020)

隨著近年重慶市經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，交通需求增長迅猛，機動車擁有量不斷增加，道路系統(tǒng)趨于飽和，交通設施建設不完善，道路交通供需矛盾突出，車輛行駛速度逐漸降低，居民出行時間延長，擁堵“瓶頸”逐年增加。重慶市主城區(qū)尤其是中心城區(qū)交通擁堵日益嚴重，已呈現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展趨勢，出行難已成為影響民生和社會經(jīng)濟發(fā)展的熱點問題，亟待強有力的管理措施與對策來解決當前遭遇的難題。

一、重慶主城交通面臨嚴峻挑戰(zhàn)

(一)交通供需矛盾日益嚴重

根據(jù)《2012重慶市主城區(qū)交通發(fā)展年度報告》和《2012重慶市主城區(qū)交通運行分析年度報告》，截至2012年，重慶市主城區(qū)建設用地面積499.4平方公里，道路總長度3554公里，機動車保有量93.3萬輛(其中私人小汽車保有量49.7萬輛)［1－2］。對比主城區(qū)城市道路建成通車里程年平均增長不到4%的速度，機動車保有量年平均增長12%以上(其中私人小汽車保有量年均增長20%左右)，增速逐年加快，超過北京、上海、廣州及國內(nèi)其他同類城市，位居全國首位。道路建設速度已遠跟不上機動車增長速度，道路交通供需矛盾日益嚴重。

(二)高峰時段平均車速不斷下降

2012年主城區(qū)高峰小時機動車車速24.9公里/小時，較2011年降低了4.3公里/小時;地面公交高峰小時平均運營車速18.85公里/小時，較2011年降低了2.69公里/小時，居民平均出行時耗增加2分鐘。中心城區(qū)主要干道、交叉口和商圈交通擁堵非常嚴重，內(nèi)環(huán)以內(nèi)高峰時段12%的路段擁堵(平均行程車速低于18公里/小時)，集中在主要客流走廊，擁堵路段及交叉口由“五大商圈”環(huán)道逐漸向周邊擴散，渝中區(qū)中干道、北干道、建新東路、建新西路、南坪東路、天陳路、內(nèi)環(huán)西北段等道路擁堵程度進一步加重，紅錦大道、人和大道、新南路、金開大道、楊雙路、石新路、渝州路、巴南大道等道路由暢通狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閾矶聽顟B(tài)。

(三)公交出行環(huán)境下降

2012年，主城區(qū)公交車年客運量17.7億人次，占居民機動化出行比例2/3以上。2008年1月1日，重慶市主城區(qū)第一條由火車北站開往香港城BRT專線正式開通營運，線路全長12.34公里，是在高九路上建立公交專用封閉式車道實施建設的。2009年12月21日，重慶市主城區(qū)正式實行了內(nèi)環(huán)高速公路范圍內(nèi)錯時上下班制度，高峰期上班時間錯開，同時劃設了84條“公交專用道”，建新南、北路最先設立公交專用道，公交開行首批6條“大站快車”線和6條區(qū)間車線路。由于道路條件限制或道路選擇不合理，公交專用道應用中功能發(fā)揮難以令人滿意。隨著重慶市主城區(qū)第一條BRT“全天候公交專用封閉式車道”與貫穿建新南、北路的“限時公交專用道”的取消，目前主城區(qū)尚無真正意義上的“公交專用道”，道路資源分配不合理，加之公共交通換乘設施不完善，公交專用道、綠燈信號優(yōu)先權(quán)等保障措施缺失，“公交優(yōu)先”難以落實。

二、優(yōu)先發(fā)展公共交通是國內(nèi)外城市緩堵的主要經(jīng)驗和共同選擇

世界許多大城市紛紛將“公交優(yōu)先”作為可持續(xù)城市交通發(fā)展的主導戰(zhàn)略［3］。公共交通是集約型的交通方式，能以較小的社會成本實現(xiàn)最大的交通效率，公交優(yōu)先體現(xiàn)了效率優(yōu)先、環(huán)保綠色交通優(yōu)先及社會公平。優(yōu)先發(fā)展公共交通是實現(xiàn)城市交通的經(jīng)濟可持續(xù)、環(huán)境可持續(xù)、社會可持續(xù)的重要抓手，成為世界大城市發(fā)展可持續(xù)交通、治堵的共同選擇。

在城市化、機動化發(fā)展進程中，為了解決城市交通擁堵和污染問題，法國最先提出并實施“公交優(yōu)先”政策。在巴黎市區(qū)，發(fā)達的公共交通系統(tǒng)對于緩解交通擁堵起到了重要的作用，巴黎設置了480多條全天或部分時間禁止其他車輛使用的公共汽車專用道，高峰時間公共交通客運工具使用比例達到83%;英國從上世紀70年代中旬開始，政府政策從投資建路向公交優(yōu)先和交通管理傾斜，倫敦采取建構(gòu)立體公共交通體系，采用現(xiàn)代化的交通管理方案，并通過征收交通擁堵費、較高停車費等限制私人汽車的使用;洛杉磯是典型的多中心的城市空間結(jié)構(gòu)，為應對城市擁堵，洛杉磯通過大力發(fā)展低成本的快速公共交通系統(tǒng)、積極建設共乘車道(只允許2個人以上共乘)來提高道路的通行能力;新加坡政府于1996年出臺了交通白皮書，提出優(yōu)先發(fā)展公共交通、加強交通需求管理的交通發(fā)展戰(zhàn)略，同時采取擁堵收費、車輛數(shù)年度配額和公眾競買“擁車權(quán)”等需求管理措施，有效緩解了城市交通問題;香港從上世紀70年代開始實施機動車牌照拍賣、年牌照費等措施，并重點要求擴充及改善公共交通服務，實行公交優(yōu)先來緩解交通擁堵;2010年12月，北京市人民政府出臺《關(guān)于進一步推進首都交通科學發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見》，提出加大優(yōu)先發(fā)展公共交通力度，加強機動車總量調(diào)控并引導合理使用，明確六大方面28條具體措施來應對愈演愈烈的交通擁堵問題;2011年1月，廣州發(fā)布《中心城區(qū)緩解交通擁堵方案》，強調(diào)持續(xù)推進“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，完善交通基礎設施，優(yōu)化交通出行結(jié)構(gòu)，建立了緩解交通擁堵的長效工作機制。

各大城市應對和緩解交通擁堵的經(jīng)驗與共同特點是:采取全方位的公共交通優(yōu)先政策(如財政補貼、公共交通換乘優(yōu)惠、公交專用道、公交信號優(yōu)先等)，保證公共交通優(yōu)先發(fā)展，提高公共交通分擔率;以高快速路引導產(chǎn)業(yè)布局，以公共走廊引導人居集聚，以公共交通樞紐打造城市開發(fā)中心;采取包括限制小汽車過快發(fā)展、引導小汽車合理使用的需求管理措施。

三、有效緩解重慶主城交通擁堵的對策

(一)統(tǒng)一認識，明確公共交通為主的發(fā)展模式

世界各大城市走過了不同的發(fā)展道路，形成了各有特色的交通發(fā)展模式。城市交通模式的形成與城市的人口和用地條件、社會經(jīng)濟發(fā)展、空間布局等緊密相關(guān)。北美城市地廣人稀，大多選擇小汽車為主的模式，許多歐洲城市選擇小汽車和公共交通并重模式，亞洲城市殊途同歸，選擇了公共交通為主模式，因為亞洲城市的用地條件和人口密度不能支持小汽車的大規(guī)模發(fā)展。重慶市作為山地城市，地少人多，應當借鑒香港、新加坡的成功經(jīng)驗，采用公共交通為主的發(fā)展模式，明確緩解城市交通問題的主要出路應是“人本交通”、“綠色交通”。

(二)切實落實公共交通優(yōu)先發(fā)展，鼓勵公共交通出行

1.確保公交路權(quán)優(yōu)先

根據(jù)公交專用道設置標準，在建新東路、學府大道、江南大道、渝南大道、渝魯大道、石小路、鵝公巖大橋、渝州路等機動車道4車道以上、斷面單向公交車高峰小時流量大于90輛/小時或路段機動車道3車道、單向公交客運量大于4000人次/小時、斷面公交車流量大于150輛/小時路段設置全天候公交專用道，在紅錦大道、建新北路、建新南路、建新西路(環(huán)道)、紅黃路、紅石路、渝中區(qū)中干道、北干道、渝澳大橋、嘉陵江大橋、觀音橋東環(huán)道、南坪東路(重百)、漢渝路、小龍坎正街等單向公交客運量大于5000人次/小時設置高峰時段公交專用道，實現(xiàn)全市公交專用道設置率達30%;加快建設公共交通車輛優(yōu)先通行信號管理系統(tǒng)，在公交專用道沿線、新牌坊立交、紅旗河溝立交、黃泥磅立交、紅土地立交等城市干道和重要節(jié)點設置優(yōu)先通行的標志、信號裝置，減少公交車輛在道路交叉口的停留時間，提高車輛運行速度，實現(xiàn)公共汽車優(yōu)先通行信號設置比例達到30%以上;加強公交專用道監(jiān)管力度，依法嚴格管理公交專用道。

2.加快公共交通基礎設施建設

完善軌道交通運輸網(wǎng)絡功能，在軌道交通項目的規(guī)劃、設計、建設環(huán)節(jié)應充分考慮軌道與公共汽電車的換乘、銜接;在大坪、紅旗河溝、五里店、南坪、沙坪壩等合理規(guī)劃與建設公共交通場站和換乘節(jié)點，著力解決公交車占道停車以及換乘不便等問題;公租房、大型社區(qū)等公共汽車首末站配套建設納入業(yè)主投資預算，按照規(guī)劃每萬人1000平方米的標準與主體工程同步規(guī)劃、同步設計、同步建設、同步竣工、同步使用。

3.優(yōu)化公交線網(wǎng)結(jié)構(gòu)

結(jié)合軌道線網(wǎng)布局與結(jié)構(gòu)，優(yōu)化主城區(qū)公交線網(wǎng)，對地面公交線網(wǎng)進行分類調(diào)整，完善軌道1、2、3、6號線的接駁公交站點和線路，著力解決線路重復系數(shù)過高、非直線系數(shù)過大問題，實現(xiàn)與軌道線網(wǎng)相互協(xié)調(diào)，共同培育客流;提高公交服務覆蓋率，公交線路布設深入次干路與支路，讓公交車進社區(qū)，實現(xiàn)公交線路支路覆蓋比例由當前的17.31%提高至30%以上;增強大學城、兩路、茶園等外圍地區(qū)的公交服務力度，縮短到站步行距離。

4.鼓勵和大力支持公共交通用地綜合開發(fā)

樹立交通引導城市發(fā)展理念，以公共交通走廊作為城市的發(fā)展軸，促進人口居住和就業(yè)沿公交走廊兩側(cè)集聚，使70%的公交出行集中在公交走廊兩側(cè)，實現(xiàn)緊湊型城市發(fā)展;同時，以公共交通站點為中心作為城市的開發(fā)中心，在公共交通站點及周邊區(qū)域進行居住、商業(yè)、辦公、公共設施等土地的高強度混合開發(fā)。

5.加大對公共交通財政投入

加大政府投入，將公共交通發(fā)展資金納入公共財政體系，城市公共交通年固定資產(chǎn)投資占GDP的比例不低于2%，財政投入不低于財政支出的2.5%;明確公共交通的公益性，對因?qū)嵤耙恍r免費換乘優(yōu)惠”、執(zhí)行政府指令的低于成本的票價、月票以及老年人、殘疾人等減免票措施減少的收入和完成其他政府指令性任務增加的支出，政府以購買服務形式進行補償;對因開通冷僻線路增加的成本，公共財政給予全額補償。

(三)加強機動車管理，引導合理使用

1.機動車增量調(diào)控

合理調(diào)控機動車總量增長速度，緩解機動車總量過快增長。2011年，主城區(qū)千人機動車擁有量87輛，較之于2010年(75輛)增長16%，連續(xù)兩年增速超過15%，遠高于廣州、上海等同類城市的發(fā)展速度。借鑒新加坡、香港及上海等千人機動車擁有量超過80輛時實施牌照定額發(fā)放、牌照拍賣的經(jīng)驗，結(jié)合重慶機動車發(fā)展實際與道路資源利用情況，適時制定并實施主城區(qū)的機動車增量調(diào)控措施，有效控制主城區(qū)機動車增速。

2.實行差別化調(diào)控管理

對小汽車交通在行駛區(qū)域、行駛時段以及停車服務等方面實行差別化調(diào)控管理，在紅錦大道、建新北路、五紅路、長江大橋等重點擁堵路段高峰小時實施單雙號或尾號限行;研究重點擁堵路段或區(qū)域交通擁堵收費方案，擇機實施;按照“中心高于外圍、路內(nèi)高于路外、地上高于地下”和差別化的原則，進一步調(diào)整停車收費標準，在五大商圈、財富中心、磁器口、朝天門碼頭等實施差別化停車管理，控制機動車進入核心區(qū)的數(shù)量。

(四)科學制定企事業(yè)單位錯時上下班制度

根據(jù)國內(nèi)其他城市的相關(guān)經(jīng)驗，科學制定企事業(yè)單位錯時上下班制度，從根源上解決早晚高峰客流量峰值過大的問題，建議分析公共交通分布特征及市民出行習慣，引導企事業(yè)單位根據(jù)區(qū)域特點及出行分布制定適合自身的錯時上下班制度。根據(jù)重慶市主城區(qū)相關(guān)調(diào)查顯示，客流時間分布早高峰一小時為7∶45—8∶45，晚高峰一小時為17∶45—18∶45。建議早高峰錯峰的時間段盡量安排在7∶15—7∶45內(nèi)，上班時間為8∶30;晚高峰錯峰時間盡量在17∶15—17∶45內(nèi)，下班時間為17∶00;同時運營企業(yè)可以根據(jù)客流情況，適當增加6∶45—7∶45及18∶45—19∶45時間段內(nèi)的車輛數(shù)，提高服務水平。

(五)科學規(guī)劃和加強管理，提高現(xiàn)代交通管理水平

加快優(yōu)化調(diào)整交通吸引量大的城市功能布局，逐步將中心區(qū)范圍內(nèi)交通吸引量大的城市功能體向二環(huán)區(qū)域轉(zhuǎn)移，疏解中心區(qū)的交通壓力，實現(xiàn)交通設施與城市功能匹配;加快打通斷頭路、拓寬瓶頸路段、改造重要交通交叉口、實施道路微循環(huán)，完善人行過街和步行系統(tǒng)，提高既有道路的通行能力;推進交通信息化和智能化建設，提高管理水平和運行效率;完善大型建設項目交通影響評價制度，作為項目規(guī)劃同步審批的法定要件;分年度制定主城區(qū)緩解交通擁堵工作方案，將緩解交通擁堵工作納入市、區(qū)兩級政府重點工作任務督查和績效考核內(nèi)容。

［1］重慶市城市交通規(guī)劃研究所.2012重慶市主城區(qū)交通發(fā)展年度報告［R］.重慶市城市交通規(guī)劃研究所，2013.

［2］重慶市城市交通規(guī)劃研究所.2012重慶市主城區(qū)交通運行分析年度報告［R］.重慶市城市交通規(guī)劃研究所，2013.

［3］袁靜.國外大城市交通擁堵治理方法研究［J］.黑龍江科技信息，2011(29):125－126.

［4］朱軍功，程坦.大城市交通擁堵緩解對策研究——以重慶市主城區(qū)交通緩解對策研究為例［J］.公路交通技術(shù)，2010(2):128－131.