中國教育平衡發展的政策選擇

陳明華

(大連民族學院 校辦公室，遼寧 大連116605)

教育發展不均衡問題一直是影響中國教育健康發展的重要瓶頸。一般而言，教育的不均衡發展是多方因素造成的，經濟發展的不平衡、文化領域的思想觀念、地理位置等諸多因素都會對教育的均衡發展產生影響。但在諸多因素中間，政策過程特別是政策制定與執行的過程對教育發展不均衡的影響才是問題的關鍵。中國教育差距的主要原因是政策因素，或者說，中國的教育差距主要是政策影響的結果。

一、教育政策制定:趨向科學與均衡

中國教育發展的不均衡問題自20 世紀90 年代教育改革之后，受到各界的普遍關注，中國政府也開始在宏觀政策的戰略調整方面注重教育政策的公平取向。在中國政府各種正式會議和文件中，教育的均衡發展已經作為社會的發展目標被明確提出。2006 年世界發展報告的主題是“公平與發展”，其中對公平與發展的關系的闡述可以成為對中國戰略調整的積極解釋①2006 年《世界發展報告》指出，公平性，其基本定義是人人機會均等，應成為任何發展中國家成功的減貧戰略不可或缺的組成部分。公平性不僅本身是目的，而且由于公平性往往刺激更多和更具成效的投資，從而導致更快的經濟增長。報告顯示，在國家內部和國與國之間，財富和機會不平等的巨大鴻溝造成了極度貧困的持續存在，并往往影響到很大一部分人。這種現象既浪費了人的潛力，而且在很多情況下會減緩持續經濟增長的速度。報告得出結論認為，有利于公平性的政策可以彌補這些鴻溝。我們的目標不是追求結果的平等，而是擴大對貧困人口的醫療、教育、就業和資金通道，保障他們的土地權益。重要的是，公平性要求提高獲得政治自由和政治權力的平等性。這也意味著打破角色定位和歧視，改善利用司法制度和基礎設施的通道。世界銀行行長保羅沃爾福威茨在報告的前言中說:“公共行動應該謀求擴大那些最缺乏話語權、資源和能力的人群的機會。所采取的方式應該是尊重和增加個人自由，以及加強市場在資源配置中的作用。”為了在發展中國家提高公平性，報告特別呼吁采取政策糾正長期存在的機會不平等現象，通過創造公平的經濟和政治競爭環境達到此目的。許多此類政策也會提高經濟效率，糾正市場失靈。2006 年，世界銀行網站，http://econ. worldbank. org/wdr/wdr2006/。。而今日，社會發展進一步證明，以公平性為特征的發展觀將成為今后一段時期內中國發展的戰略指導思想。在此基礎上，經濟優先這一社會宏觀發展戰略不應再是教育領域不均衡問題的阻礙，相反，公平的發展價值觀將在極大程度上促進教育的均衡發展。

在均衡發展的目標下，政策制定過程的科學與規范將凸顯其對教育均衡發展的意義。制定科學有效的促進教育均衡發展的政策，并確保政策結果的順利實現，將成為縮小教育差距的基本動力。

在政策制定環節，制約其科學決策的因素有兩個方面的內容。其一，決策機制的結構性要素;其二，決策者價值取向要素。前者決定著科學決策的硬件基礎，后者影響著決策的方向和趨勢。其中，政權結構與府際關系對政策制定特別是地方層面的政策制定有著重要影響。主要表現在:第一，地方政府與中央政府的關系決定著地方政府決策權限的大小，直接制約了地方層面教育政策的制定，另一方面，地方政府之間的競爭關系，直接導致交叉區域教育發展的無序性。第二，地方在整個國家經濟發展中所占據的地位，很大程度上影響了其在中央政府決策中的權重;第三，地方政府所在地區的特殊性(涉及國家安全、民族團結等)，是中央政府政策制定的重要考量因素。

從教育政策制定的環節上看，民主參與已經開始進入政府決策的考量范圍。以教育機構、受教育者、教育主管部門等角色構成的多元主體決策機制正在形成，值得注意的是，廣大普通民眾通過網絡也日益成為其中一股不可忽視的力量。利益主體多元化，是社會進步的表現，是改革的重要成果之一。教育公平與否在本質上是利益的分配，中國大眾在利益驅動下的關于公共政策的大討論正在影響著決策層的政策抉擇。

然而，民意、專家意見和政府在影響中國未來5 年的公共政策選擇上，必須形成有效互動，就教育政策的制定而言，政策問題的認定已經非常清晰，進而由公眾議程進入了政府議程的視野，在教育政策特別是基礎教育政策制定的科學與民主層面，充分調動地方積極性，發揮地方優勢，實現政府主導、多方參與利益決策機制。

二、政策執行:教育均衡發展的關鍵因素

政策價值取向的轉變，最明顯的反映在政策的制定層面，政策合法化后，政策執行便成為影響政策結果的最關鍵因素。甚至在某種程度上說，政策執行將會成為均衡發展理念下教育不均衡發展的主要制約因素。“政策落實”也會成為今后一段時期內，中國政府在促進教育公平的實踐中將遇到的最大問題。

就政策執行的現實狀況而言，政策執行始終是諸多教育問題得不到有效解決的瓶頸。從表面來看，地方政府的不作為似乎成為實現教育機會均等政策的巨大障礙，但實際上，更深層次的問題還有待研究。

首先，政策執行的有效性很大程度來源于政策制定的科學性。從政策制定的角度來看，教育部作為政策制定的主體，在政策制定過程中扮演的角色過于超脫，所制定的教育政策多是對地方政府和教育部門的規定和指導，而對自身在決策以及執行中所扮演的角色缺乏清醒的認識，將自己擺脫于風險之外。對于教育這一準公共產品而言，在現有政治體制框架內，只有，也只能是國家，才應該是風險的最大承擔者。這種現象的背后，實質是中央進行利益調整的過程，這也是國家基本制度建設的過程。國家基本制度的建設是一個循序漸進的過程，突破口應該是在加強黨的建設的同時，調整黨和國家的關系、中央和地方的關系，以及擴大公民參與政治的渠道，才能使困擾教育執行的諸多問題得到有效的解決。

其次，從政策執行的主體角度來看，各級地方政府的教育部門是教育政策最終得以落實的最重要執行主體。在執行過程中，各級教育部門面臨著來自兩個方面的壓力。一是政府內部協調機制的矛盾，教育部門在執行政策過程中很少能夠獨立完成，多數情況下需要爭取其他部門的理解和配合，而由于中國“職責同構”的行政結構，致使各執行部門缺少決策權力，造成能決策的人對地方實際情況不夠了解，而了解情況的人卻不能決策。從某種程度上說，這種結構性的問題也導致了教育政策執行的效果不佳。二是各級教育部門與社會其他單位的矛盾。教育政策的順利執行需要整個社會的理解與支持，并不是簡單的執行部門盡力不盡力的問題。一般而言，地方教育部門對教育部所下達的教育政策的態度是積極的，但在執行過程中，當遇到需要其他社會單位配合的問題，由于經濟利益等多方原因，造成執行困難。與此同時，一些地方政府在政策執行過程中不愿意自己利益受損，一心等著中央財政的補貼，一些學校不愿或不能承擔壓力，這些不作為往往使得教育政策的落實陷入惡性循環。

再次，從政策執行的客體角度來看，相對政策執行的主體來說，政策客體往往是教育政策調整的人或事，歸根結底是涉及到相關問題的人。作為被調整的“人”而言，多數教育客體缺少爭取和參與教育政策制定以及執行的覺悟和動力，只能被動等待和接受政策結果。這種不對稱性決定了中國教育政策在執行過程中的失衡。在執行主體素質較高、資金充裕、執行客體參與性高、互動性好的地方，教育政策的執行效果好，而在執行主體不作為、地方主義嚴重、執行客體主動性低的地方，教育政策的效果就差。

綜上所述，中國教育發展的不均衡在很大程度上是由于教育政策制定和執行過程中的偏差造成的，從政策的執行情況來看，地方政府的執行不力是教育政策不能充分發揮其調節功能的結癥所在，形成這一問題的原因是多方面的。首先，在制定教育政策的過程中，缺乏相關的配套措施，沒有形成互相支持和補充的政策體系，特別是缺少與教育領域之外的利益主體間的協調;其次，中央與地方之間，缺乏有效的信息溝通，不能夠將執行情況及時反饋，并針對其存在問題進行調整;最后，教育部門權威不足，不僅反映在中央對地方行政部門的行為缺乏制約，同時也表現為地方教育部門在同級行政部門中的弱勢地位。

這些問題的出現，其實都反映了在市場經濟條件下，中央與地方關系的不協調性。要改變這種地方政府“不作為”的現狀，不能簡單地否定地方的正當利益，也不能經常性的采取懲罰性措施，而是應當在承認地方利益的前提下，全面構筑新型的中央與地方關系，打破職責同構，加快政府間關系科學化、法制化進程［1］。

三、教育發展戰略:政治選擇的結果

新中國成立后的教育政策變遷過程中，始終貫穿著一條國家發展與個人利益之間關系的主線。教育的特殊性也恰恰表現為其對國家和個人的雙重作用。一方面，教育是國家發展和國際競爭力的根本保障;另一方面，教育也是個人獲得社會地位和經濟利益的主要推動力。各種研究都表明，在協調國家和個人關系方面，高等教育和基礎教育所起的作用是不同的，更進一步說，二者在社會發展中所起的作用呈分散趨勢［2］。

首先，就國家層面而言，高等教育體現著一個國家的科技發展水平和經濟發展的實力。一個國家要想在經濟上取得重大進展，勢必加大高等教育的發展。而基礎教育一般而言，其對國家經濟的貢獻，往往不能夠在短期內表現出來，必須通過整個國民素質提高這個中間環節，間接對國家的經濟發展起作用。

其次，從社會分層的角度來看，對教育不均衡發展的關注最終還是歸結到社會公平的問題上。盡管中國的高等教育已經步入了大眾化階段，但從總體上說，其造就的人才仍處于社會高收入者階層。高等教育的發展對于獲得收入和積累財富的能力所產生的影響，最終可能證明是加劇了財產分配的不平等［3］。短期內看，接受高等教育，實際上是一種人力資本投資，起著擴大貧富差距的作用。而基礎教育特別是義務教育是一種非選擇性教育，基本作用是提高一般勞動者的素質和基礎競爭力，對縮小貧富差距有著積極的意義。

由于高等教育與基礎教育在社會發展方面的不同功能，加上教育資源不足的現實，在中國的政策選擇過程中，就必須要面對這樣的矛盾:是選擇大力發展高等教育，實現短期內經濟發展的宏觀目標，還是以基礎教育的普及為主，縮小貧富差距，實現社會和諧發展的長期目標。這也是中國教育效率與公平問題的實質所在。

學者們在研究中國教育發展的不均衡問題時，其所關注的重點往往在于城鄉、區域間同類別教育的絕對差距。并從不同的角度、用不同的數據證實了這種差距的存在程度。本文認為，中國教育不均衡發展的現實，除了自然、歷史、人文這些非制度性因素之外，發展戰略的選擇，才是導致其不均衡現狀的根本原因。

中國的教育政策始終是作為社會宏觀發展戰略的配套措施提出的，特別是與經濟發展戰略有著直接的聯系。中國的社會發展戰略經歷了均衡發展——梯度發展——和諧發展幾個重要的階段，影響其戰略選擇的主要價值因素也經歷了意識形態——經濟發展——社會公平的轉移過程。影響這些戰略選擇以及價值變化的因素是極其復雜的，但毋庸置疑的是，中國對自己在世界范圍的定位，以及國家對社會秩序把握程度的判斷是其戰略選擇的重要因素。可以說，除了新中國成立初期中國社會發展戰略受意識形態影響出現某種程度的錯位，整個中國的改革還是符合世界發展的趨勢以及國家發展需要的。如果從這樣的角度出發，中國教育的不均衡發展，一方面受地理、歷史等“遺傳”因素的制約，另一方面也可以看作是中國社會發展的必然。前者是多年歷史積累的結果，克服并扭轉其不利因素會經過一個相當長的時期;后者在社會發展的過程中，會逐步改善，其關鍵在于具體教育政策的制定水平和執行水平。

綜上所述，可以對中國的教育政策作出這樣的判斷:

第一，為短期目標服務的教育政策向為長期目標服務的政策轉變;

第二，集體利益傾斜的教育政策向個人利益傾斜的教育政策轉變;

第三，經濟導向的教育政策向公平導向的教育政策轉變。

可以看出，三者之間存在著內在的邏輯一致，因此，不能簡單地將教育發展的不均衡歸結為政府的政策失誤。事實上，中國政府在面臨政策選擇時，對經濟發展的時機把握以及對社會承受能力的程度判斷是其戰略選擇和政策制定的主要依據。

目前中國教育領域存在的差距問題毫無疑問需要政策領域的創新和支持才能解決，因此，如何制定出科學有效的政策并使之貫徹執行不僅是政府的義務也是學者們的責任。

［1］朱光磊，張志紅.“職責同構”批判［J］. 北京大學學報:哲社版，2005(1):101 －112.

［2］朱光磊.貧富差距制約因素問題初探［J］.開放時代，2001(8):76 －850.

［3］米德.效率、公平與產權［M］. 施仁，譯. 北京:北京經濟學院出版社，1992:48.