WTO多哈談判農產品特殊保障機制問題的思考——基于生存權與發展權平等視角

尚 清，郝 震

（華中農業大學 文法學院，武漢430070）

在WTO多哈談判中，G33集團①G33集團，全稱是“WTO發展中國家農業議題33國協調組”，以發展中成員國為主，中國是G33的觀察員之一。在政策主張上，G33要求給予發展中成員國特殊和差別待遇，可由發展中成員國根據糧食安全、農民生計和農村發展需要自主選擇，并免予關稅削減和關稅配額擴大承諾。提出要建立只能由發展中成員國才可以使用的農產品特殊保障機制（SSM），該提議得到了廣大發展中成員國的擁護，這個概念也被載入2004年8月1日WTO達成的《框架協議》中。SSM是指當發展中國家面臨農產品進口量急速增長或進口農產品價格急劇降低的情況下，采取提高關稅等方式以保護本國農業免受沖擊的保障措施。隨著全球貿易的不斷發展，農產品貿易自由化進程大大加深，發達國家廉價優質的農產品大量進入我國市場，對農產品貿易市場將造成重大沖擊，由于其涉及國家糧食安全等敏感話題，我國對多哈談判中的SSM議題應該引起足夠的重視。

一、現實考量：WTO回合談判中的農產品特殊保障機制

傳統上，WTO對農產品采取的保障措施有兩種：一個是GATT一般保障措施，另一個是《農業協議》中規定的農產品特殊保障措施（SSG）。然而，GATT一般保障措施啟動條件和實施成本過高，其啟動實施需要證明國內相關產業受到嚴重損害或嚴重損害威脅，并且國內有關部門須依據法定程序對相關事項進行調查，涉及確認損害程度、因果關系等一系列復雜事實、法律問題。程序繁瑣，爭端解決的時間過長，這成為發展中國家援用一般保障措施的主要障礙，致使發展中成員國不能真正獲得權益保障。而SSG的觸發條件過于嚴格，主要針對的是已經“關稅化”成員國的農產品才能使用，而真正“關稅化”了的成員國絕大多數是發達國家，發展中國家早在烏拉圭回合談判時就未能獲得相應的技術支持，也未能意識到SSG保護本國農業的重要性，造成很大一部分發展中國家采取直接設定關稅約束上限方式，從而喪失了在WTO框架下援用SSG的權利。［1］在維護本國農業產業安全的農產品貿易保障措施中，現有的GATT一般保障措施與SSG無法保障發展中成員國的利益。

在WTO多哈談判中，SSM這一概念最早于2004年8月1日被寫入《框架協議》中，各成員國又在2005年召開的香港部長會議上對SSM問題進行了進一步的磋商，并達成了《香港宣言》，其明確表示SSM應成為農業談判模式和談判結果的組成部分，適用SSM的條件是農產品進口數量增加或者價格下跌到一定的水平，即應該包括數量觸動和價格觸動兩種形式，不需要證明成員國內相關產業受到嚴重損害或者嚴重損害威脅，但在SSM的使用資格、產品范圍、觸發機制等諸多問題存在分歧。香港部長會議之后，SSM成為了WTO成員方討論的焦點之一。在談判過程中有許多相同或相似利益的成員方逐漸形成小集團，圍繞SSM的諸多分歧問題提出了各自的建議案，但由于談判涉及問題繁多，且在農業補貼削減等一系列復雜問題上分歧較大，SSM談判未取得實質性的進展。

2008年7月29日，在瑞士日內瓦召開的WTO小型部長會議上為推動談判順利進行，WTO總干事拉米提出了折中草案（即《拉米草案》），就SSM議題主張：①在觸發水平140%（即某產品任何一年進口量超過以往三年平均進口量的40%）時，才可以啟動SSM，并將關稅提高到現有的約束水平之上；②對于超出現有約束關稅水平的補償設置最高限度，只能在現有的基礎上增加15個百分點，而不管這種約束關稅的水平多高；③即便是進口數量增長了140%，但如果進口國國內的該農產品的價格水平實際上沒有下跌的話，由SSM所確定的補償性關稅也不能實施；④在任何一年中，在約束關稅水平之上采取SSM的農產品關稅稅率則不能超過2.5%。但是，由于美國和印度就上述條件存在尖銳對立，導致多哈談判宣告破裂。

《拉米草案》中規定的SSM條件遭到了來自中國、印度等G33成員國的強烈反對，反對內容包括：其觸發方式水平過高，標準不夠簡化，不易于簡便實施，對于農產品是否應該適用于“關稅化”的農產品也沒有特別標明；在啟動條件上，尤其在進口價格下降多少或進口數量增加多少才能啟動該機制，各談判方爭議太大；在相應的貿易救濟上，應征收多高的附加稅以及附加稅能不能超過多哈回合以前的約束關稅也存在很大爭論。［2］發展中國家認為，SSM應該是比一般保障措施和SSG更加簡便、觸發標準更低、關稅水平更高，能夠與發達國家高額的農業補貼相互抗衡，更多體現發展中國家利益的保護措施。而發達國家則認為SSM不能僅僅只為發展中國家設立，即使是僅僅允許發展中國家使用也必須附有條件，即發展中國家必須開放國內市場，允許農產品以及非農產品的市場準入為SSM設立的前提條件，二者必須掛鉤。《拉米草案》中的SSM主要是為了推動談判的順利進行而做的妥協，其中有些條件苛刻，使得發展中國家不能有力保障本國農產品的產業安全，并未真正體現平等生存權與發展權理念。

二、生存權與發展權平等：農產品特殊保障機制的邏輯起點

生存權是國際人權公約中規定的人們具有相當生活水準的權利，它是人權的重要內容之一。它最早在中世紀神學家托馬斯·阿奎那著作中有記載，1919年的德國《魏瑪憲法》將其首次列入法律規范。1945年制定的《聯合國憲章》，宣示把促進人權的國際性保障作為聯合國的重要任務，就生存權內容也在序言中宣稱把促進人民生活水平的提高當做聯合國的目的，《世界人權宣言》也主張要保障公民的生存權。越來越多的發展中國家主張與經濟上發達、政治上民主和文化上多元的西方國家和地區享有平等的生存權，一起實現和平共處、共同發展。我國在1991年發表的《中國的人權狀況白皮書》中就明確表示“生存權是中國人民長期爭取的首要人權，而且，至今仍然是一個首要問題”。在一些發展中國家人民于國際上爭取和維護人權的斗爭中，這一權利受到特殊重視，被視為他們需要努力爭取實現的首要人權，生存權也逐漸成為國際共識。

發展權作為人權的另一項重要內容，它是由塞內加爾的聯合國人權委員會主席凱巴·姆巴耶于1970年正式提出，并認為發展權是全體人類應該享有的自主促進其經濟、社會、文化和政治全面發展的人權。1977年，聯合國人權委員會通過了第4號決議，第一次在聯合國人權委員會系統內承認發展權是一項人權。從此，發展權問題正式被提上聯合國大會國際政治、經濟和法律事務的討論范圍。1979年11月30日，聯合國大會發布《發展權的決議》，正式宣布發展權是一項人權，平等的發展機會既是各個國家的特權，也是各國國內個人的特權。西方國家長期設置重重障礙阻撓發展權在全球的實現，甚至否認發展權的人權性質和人權地位，致使發展權在國際人權理論和實踐中存在嚴重分歧和尖銳對立。而廣大發展中國家經過不懈的斗爭和努力，使得發展權問題在國際社會慢慢形成共識，逐漸地從人類發展與實現人權這兩者的結合上來理性認識，它的形成經歷了一個從發展要求、發展原則到發展權利，從應然人權到法定人權的過程，越來越多的發展中成員國要求與發達國家享有平等的發展權。

發展權與生存權相輔相成，密不可分：生存權是發展權的根本，發展權是生存權的延伸。人類不僅生而平等，更重要的是發展平等，推廣到國際社會，它強調的是國家與國家之間的平等。平等是法的基本價值，具體到人和國家的基本權利，主要是生存權與發展權的平等。在國際社會中，任何國際經濟法主體具備人格身份的平等與享有權利的平等，但是由于制度與機會導致最終所占有的資源不一定平等，這將直接導致國際社會成員的生存權與發展權的不平等。因此，需要圍繞生存權與發展權進行制度上的設計，彌補這種規則與機會的不平等。目前，國際社會的不平等主要是發展中國家與發達國家之間的不平等，廣大發展中國家日益貧困與邊緣化，處于國際競爭的底層，迫切希望改變這種不公平的現狀。平等的生存權與發展權可以使發展中國家在參與國際競爭時能夠與發達國家同臺競技，保障本國經濟發展。羅爾斯認為，“對于缺乏優勢的人們，必須遵循差別原則，盡力降低自然天賦給人們帶來的不利影響”［3］。因此，國際立法應更加重視對處于弱勢地位的發展中國家的特殊利益，尤其要對發展中國家的農業和農民權益給予必要的傾斜性制度保護。這不僅是平等生存權與發展權的客觀要求，也是實現國際社會良性發展的必要途徑。

而SSM正是迎合了這種特定歷史的需要。由于發達國家與發展中國家農業發展階段的不同，以及發達國家擁有的國內支持和保護，現存的WTO農產品貿易規則對發展中國家來說實質上是不公平的。而現有的WTO規則中所規定的反傾銷、反補貼和保障措施等救濟措施存在不足和缺陷，很難保障發展中成員國的利益。在反傾銷規則中，WTO給原有締約方（主要是發達國家）自由裁量權較大，易導致成員濫用反傾銷權利，而又缺乏適當照顧發展中國家利益的規定。反補貼措施經常被發達國家濫用，本身就易形成非關稅貿易壁壘，成為貿易保護的一種合法掩蓋，扭曲或損害各國貿易尤其是發展中國家的利益，從而影響國際貿易的健康發展。在保障措施上，GATT一般保障措施與SSG也存在明顯的不足之處，無法保障國際農產品貿易中的公平、公正競爭。而SSM的政策目標是確保發展中成員的糧食安全、生存安全以及農村發展免受國際農產品市場波動的影響。通過SSM的建立來改善發展中國家農業、農村發展資源的“瓶頸”。農業的穩定發展也為農民生存權與發展權的實現創造了現實基礎，最終推動發展中國家生存權與發展權的實現。這對于保障發展中國家的農業產業免受發達國家經過巨額補貼而具有強大競爭能力的出口農產品的影響有重要意義，也是逐步落實平等的生存權與發展權的重要手段。生存權和發展權平等與SSM密切相關，SSM在維護發展中國家平等的生存權與發展權上具有積極作用。一方面，平等的生存權與發展權實現有賴于SSM的建立和實施，SSM作為一國對外貿易的保護措施，在發展中國家的生存權與發展權維護上具有重要作用。另一方面，平等生存權與發展權的實現是鞏固和強化SSM的堅強后盾。后多哈時代，構建以生存權與發展權平等的SSM是時代的需求。

三、后多哈時代農產品特殊保障機制的建立

SSM是發展中國家應對進口農產品對本國市場帶來的沖擊并予以保護的重要措施，對于不同發展程度和農業發展情況相異的國家來說，要兼顧這些國家的特殊情況，促進其本國農業發展和農民權益保護，其建立應主要從以下幾個方面著手。

（一）整合與協調：全球性利益協調機制的構建

WTO多哈談判歷時十余載仍未能取得成功，很重要的原因就在于各成員方在農業議題上陷入了“囚徒困境”，在維護本國農業利益上難以協調，包括利益表達、利益分配、利益的保障等方面。農業議題作為敏感問題，各成員都希望能夠借助多哈農業談判這個平臺爭取利益最大化，維護本國農民權益。［4］WTO多哈談判致力于建立一個公平的、以市場為導向的農業多邊貿易體制，力求在農產品貿易保障措施上有更好的突破。構建SSM利益協調機制，能夠充分保障一個真正公平合理的國際農業貿易規則順利實施，它主要表現為：

首先，在利益表達機制上，以建立適合的表達主體、客體、方式為途徑。在WTO確立的表決程序中，由于它是各方主張表達自己利益的平臺，實現自身利益的重要途徑，得到了各個利益集團的重視。但是WTO實行的一成員國一票原則卻是以幾個大國為核心、協商一致為基礎的“綠屋會議”決策方式，這實質上容易導致大國主導會議，弱小國家處于不利地位，在程序上又易違反“規則導向”原則，發達國家任意使用政治施壓和經濟威脅促成共識的不公正。而在之前的WTO多哈農業談判中“一攬子協議”表決方式存在其固有的弊端①WTO確立的是一成員國一票的表決程序，以協商一致為基礎，采取共識為主，投票為輔的規則，又稱為“綠屋會議”。協商一致產生的最直接的影響就是發展中國家根本無法利用其成員眾多的優勢，且協商一致規則要求任何一個出席會議的成員國均不反對所作出的決定。這種決策方式一方面容易導致貿易大國主導會議，一些小國、弱國迫于大國壓力無法主張本國利益；另一方面，因缺乏透明度，在程序上又違反“規則導向”原則，發達國家任意使用政治施壓和經濟威脅促成共識的不公正。而在之前的WTO多哈農業談判的“綠屋會議”中，實行的是“一攬子協議”表決方式，即如果因為某個議題未能達成共識，那么將導致之前的所有已成功通過的議題也歸于無效。，由于在第19項議題SSM問題上各方分歧太大，導致整個談判失敗。因此，改革和完善 WTO表決程序，增強會議透明度，確保參會成員國的廣泛利益，實行不同農業議題不同表決方式，推動整個農業談判進行。其次，在利益分配機制上，由于國際農產品貿易中利益主體多元化，各國經濟發展差距不斷擴大，舊的利益分配機制不適應新的形勢發展，而發展中國家應更多地從制度和市場等多角度出發，為本國供給新的權益增量，利用 WTO多哈談判這個平臺來締結共同條約從而實現農產品貿易的可持續發展。［5］之前的GATT一般保障措施和SSG都是由發達國家主導設立的，并不能體現發展中國家的利益，這種利益的分配是不公平、不合理的。因此，應建立有利于發展中國家的政策性利益分配機制，實現共同富裕，承擔各自應有的義務，形成有競爭的利益分配格局，推動和諧的全球性利益分配。最后，在利益保障機制上，其核心就是對發達國家利益和發展中國家利益進行合理定位，以協調發達國家與發展中國家在農產品貿易問題上的利益和沖突。而SSM是發展中國家謀求自身利益的有效途徑，尤其是在應對發達國家巨額補貼的進口農產品沖擊時，起到了積極防御作用。

（二）強化與協同：加強發展中國家的合作與實踐

當前，世界多極化趨勢日益明顯，經濟全球化加速推進，國際政治經濟格局正在發生深刻變化。以中國、印度、巴西等為代表的發展中國家力量不斷加強，主張利用WTO多哈談判這個平臺，建立以互惠互利為原則的國際農產品貿易經濟關系，以改變現存不合理的貿易制度。因此，強化合作，協同作戰，求同存異的方針，應該是發展中成員國在和發達國家談判時的基本策略之一。［6］而協同合作必須堅持在多哈回合的農業協議以及區域、雙邊協議中設置適合廣大發展中國家利益的SSM，充分運用靈活的談判策略推動談判順利進行。在關系到發展中國家整體利益的議題上利用集團優勢據理力爭，對相關文件中給予發展中國家的SSM這一特殊和差別待遇中尚未具體規定的予以細化，并積極靈活地協調發達國家和發展中國家的立場，取得談判的主動地位，掌握規則的制定權。從而縮小分歧、促成共贏，推動SSM議題談判的成功。無論是從GATT時代的烏拉圭回合，還是現在的WTO多哈談判，廣大發展中國家只要明確立場，團結一致，協同作戰，就會在最終確定的國際規則中取得一些有利的結果；反之，如果被分割、改變立場，就可能會導致大規模失利的情況，《農業協定》中的大多數結果對發達國家有利就是最有力的佐證。我國作為負責任的發展中大國和WTO重要成員國，應繼續加強與廣大發展中國家的合作，推動相對公平公正的國際貿易規則的建立。

（三）內發與自生：推動《拉米草案》中SSM的完善

在《拉米草案》中，目前在SSM的相關方面已達成了部分共識，包括其使用類似于SSG，在進口價格過低或進口數量激增的情況下才能啟用，且可允許成員征收附加關稅。但是對于其產品的覆蓋范圍以及衡量進口價格過低或進口數量激增的水平等具體因素仍未達成一致。在未來的談判中，關于SSM的建立必將是發達國家與發展中國家關注的熱點問題之一。我國應當堅持自己的立場，支持SSM的建立應與發展中國家的機構能力和資源利用相適應。

首先，繼續堅持SSM只能為發展中國家所使用，且應當簡便、有效和易于實施。目前由于一般保障措施在啟動方式上設置的門檻過高，而有權使用SSG的一些國家主要是歐盟、美國、日本等大多數發達國家以及極小部分的發展中國家，這對于廣大發展中國家在運用保障措施進行救濟時十分不利，而我國在入世談判時，為了獲得其他國家的支持，放棄了使用SSG的權利。而SSM建立的目標是為了維護發展中國家的糧食安全、生活安全以及鄉村發展，能夠充分保障發展中國家平等的生存權與發展權，更好體現發展中成員國的特殊和差別待遇。［7］中國應繼續堅持SSM只能為發展中國家所使用，并且在其啟動方式上應當簡便操作，采取價格觸發和數量觸發兩種有效形式。

其次，在多哈談判中，關于SSM的一個很大爭議在于其是適用于所有產品還是只適用于特定的產品。筆者認為，SSM農產品的適用范圍應包括一般農產品，可以考慮選擇那些價格或進口數量變化較大的農產品，因為只有這些產品才可能引發觸動價格或觸動數量，從而對其進行適時、有效的保護。同時，由于一方面我國是農產品的重要進口國，需要利用SSM來防止進口農產品對本國農貿市場的沖擊，盡量爭取將我國進口的主要農產品列入到SSM的適用范圍中是十分必要的［8］；另一方面我國也是重要的農產品出口國，若SSM適用的范圍過大也必將阻礙我國農產品出口到其他發展中國家，而進口稅率較低對于我國農產品出口到其他發展中成員國有一定的好處。［9］因此，SSM選取的產品范圍也應當考慮包括那些進口稅率較低的農產品。

最后，SSM的設立應堅持較低的觸發水平。由于一般保障措施要求采取措施的成員方須證明嚴重損害或嚴重損害威脅的存在，這對于廣大發展中國家來說，證明相關損害存在一定的困難。而SSG只有實行關稅化并達到較高觸發條件的農產品才能使用，這給處于農業生產較低水平的發展中成員國帶來一定困難。而在早期的多哈談判中，美國要求實施救濟關稅的數量觸發水平不低于前3年平均進口量的140%，印度要求不高于115%。中國為了促成談判取得成果，在堅持G33基本立場的前提下，對相關成員做了大量溝通協調工作，在談判中顯示了一定程度的靈活性。提出了在一定條件下數量觸發水平可在120%～130%之間。但由于美印分歧太大，并且都不同意《拉米草案》，直接導致了談判失敗。筆者認為，在未來談判中，關于SSM的觸發水平可以考慮綜合發達國家提出的140%以及大多數發展中國家提出的120%水平，采取折中方式，通過循序漸進的過渡模式增大發展中國家保護市場的彈性，在SSM協議簽訂后的頭幾年觸發水平可以在120%或以上，然后逐漸過渡到140%或以下。［10］當然，在SSM貿易的補償問題上，仍需堅持無補償原則，這對于我國利用這一機制保護本國農業將起到有效作用，從而減少國際貿易成本。

［1］曾文革，王熱.論實質公平理念下 WTO農產品保障措施的變革［J］.農業經濟問題，2011（8）：34－37.

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［3］［美］約翰·羅爾斯.正義論［M］.林懷宏，譯.北京：中國社會科學出版社，2001：447.

［4］王紹平.多哈回合農業談判中的雙層次博弈與中國的對策研究［D］.青島：中國海洋大學，2009.

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［6］Bruce H Huff.Making Doha more developmentally friendly for agriculture［J］.Canadian Journal of Agricultural Economics，2010，58（1）：23－35.

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［8］張敏.多哈回合與特殊保障機制［J］.重慶城市管理職業學院學報，2006（12）：41.

［9］Thomas W Hertel，Will Martin，Amanda M Leister.Potential implications of a special safeguard nechanism in the WTO：the case of wheat［J］.World Bank Economic Review ，2010，24（2）：330－359.

［10］薛小玉.多哈回合下的農產品特殊保障機制研究［D］.北京：對外經濟貿易大學，2009.