流域治理中的社會組織:角色定位與行動原則

許源源 尹菽凡

中國是一個流域眾多的國家，既有主要范圍都在某一級行政區劃的流域，比如“湘江流域”;也有跨越多個行政區劃的流域，比如“長江流域”、“黃河流域”;還有跨越國境的流域，比如“大湄公河流域”等。本世紀初，我國才開始有學者從公共管理的角度來探究流域的治理，也開始有一些國外的著名理論和經驗研究被引進到中國。這些理論和經驗研究都指出，流域治理問題牽涉到多種組織:政府組織往往是流域治理的主導者，對流域治理的政策和規范進行統一的安排;企業組織以流域治理利益相關者的身份參與其中，影響著流域治理的效果;社會組織，國外多為非政府組織在流域治理當中也發揮著重要作用，比如在萊茵河流域和密西西比河流域的治理體系中，就有非常多的社會組織的身影。我國河流眾多，在工業化和城市化的雙重作用之下，流域治理越來越成為公共管理領域的重要議題。比如，泛珠三角區域治理中的珠江流域治理問題、湖南省所提出的打造“中國的萊茵河”戰略中的湘江流域治理問題在近幾年都不斷地涌現出來。但是，這些實踐探索都僅僅局限于對政府組織和企業組織的角色與作用的探討，而缺少對社會組織作用的關注。本文將首先從理論和實踐兩個方面闡述社會組織參與流域治理的必要性，然后結合社會組織與政府組織、企業組織和公民個體的關系來明確其角色定位，最后提出社會組織參與流域治理的行動原則。

一、流域治理需要社會組織的參與

流域，不同于行政區域的人為劃分特征，它是一個隨著河流水系而自然形成的完整體系。如果人為地分割流域的自然屬性，就會產生諸多流域問題。流域治理就是處理所有涉及到整個流域的跨行政區劃的 (甚至跨國家)的公共事務，從區域的角度來整體性地提供政策、規范行動。從現有的經驗事實來看，有效的流域治理需要政府組織、企業組織和社會組織的三方互動，而相對于企業組織的利益相關性，社會組織可以從純公益的角度出發，在流域治理當中發揮更為積極的作用。

治理理論指出，治理是由國家、社會組織、企業組織及個人等多元主體針對公共事務而實施的整體性行動。也即是，政府部門和非政府部門 (私營部門、第三部門或公民個人)等眾多公共行動主體應該進行彼此間合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務和公共資源物品的過程。〔1〕從公共物品的角度來看，單純地由政府來實施流域治理會導致以行政權力分割公共事務，以行政指令代替協商互動，從而在治理當中出現各自為政，以地區利益代替區域整體利益的現象，進而損害治理效果。因此，流域所涉及的所有政府都應該從區域的公共利益出發來合理博弈與合作，以整體利益的提升來實現個體利益的增長。為保證各個獨立的政府組織和企業組織的公利性，還必須由處于第三方地位的社會組織介入其中，通過它們來約束和監督政府、企業的行為。這就要求政府部分地轉移其職能給社會組織，構建起多元治理的格局。甚至，在某些領域，政府并不一定要親力親為，而是將其交由社會組織來主導完成某項公共事務。當然，在這個過程中，政府、社會組織以及其它治理主體之間要達到一種信任關系，以共同的目標為旨歸，形成良性合作、互利互惠的治理框架。

就實踐層面來看，歐洲的萊茵河流域、美國的密西西比河流域、澳大利亞的墨累——達令河流域等流域的治理是較為經典的案例。這些流域的治理，通常都有健全的法律規范、合理的發展規劃、多樣化的機構設置。最為突出的是這些流域治理體系都非常重視發揮社會組織的作用。例如，美國于1998年成立了由多個私人組織和社會團體組成的密西西比河下游自然保護委員會，它旨在促進密西西比河下游自然環境資源的保護、加強、恢復，增強公眾參與意識及促進其可持續利用。〔2〕同樣，萊茵河流域國際委員會也設有由政府組織和社會組織組成的監督各國計劃實施的觀察員小組。這些社會組織有著非常強大的志愿者團隊，不僅增強了行動力量，而且不依賴于政府，有非常高的獨立自主性，對各國政府起到了很好的監督作用。

我國社會組織在流域治理方面的作用還沒有顯現出來，但其參與法律援助、農村扶貧救助、應急管理、治安管理、政策制定、環境保護等方面的經驗事例已經越來越多。無論是在理論上，還是在西方經驗與中國本土實踐上，都可以看出，社會組織應該在流域治理當中發揮其應有的作用。

二、流域治理中社會組織的角色定位

正確定位社會組織，就是要理順社會組織與政府組織之間的關系，并在此基礎上確定其職能任務。從國家與社會關系的角度來看，社會組織作為社會的主要載體，可以與國家相互協作，共生共強;從治理理論的角度來看，社會組織作為多元治理的主體之一，與其它主體之間也是一種合作關系。在流域治理體系范圍內，社會組織需要正確處理好與政府組織、企業組織和公民個人的關系，通過這些關系的處理來明確其應該承擔的職能。

首先，要明確社會組織與政府組織的關系。政府組織和社會組織不再是領導與被領導、控制與被控制的關系，政府組織的部分職能由社會組織來承接，并獨立完成。在此過程中，政府組織主要是起著引導、幫助和監督的作用。政府能夠為社會組織做的首要一點是提供法律基礎。流域治理應該建立在規范的法律基礎之上。但目前的法律體系在這方面是有缺失的，并不足以保證治理的順利進行，社會組織的主體地位也得不到認可。有必要建立規范明確的法律，以明確社會組織的主體地位，促進其行為的合法化。政府還能夠為社會組織開辟更多的參與渠道。例如，在流域治理的決策制定過程中，政府可以組織召開座談會、論證會、聽證會等多種形式，真正把“聽取各方意見”納入到各類具體的程序當中?！?〕可以通過涉及到整個流域管理的法律規范來確定“各管理機構、各流域內地方政府、各管理相對人的民主權利，在法律上賦予他們應有的地位和權力 (利)，設置必要的程序，保障這些權力 (利)的實現”?！?〕

因此，社會組織在與政府組織進行互動的過程中，主要扮演的是流域治理的參與者和利益的協調者這兩種角色。所謂流域治理的參與者，很顯然，是指在職能改革過程中，政府不再在把流域治理的所有權力和責任攬下，而是主要負責統籌安排;社會組織則根據自己的專業領域和具體方向來承接不同的職能。這些職能是較為細化的、基礎性的，可以或者必須由社會組織這種具有強大實施能力的團體來實施，以達到減少成本、提升績效的目的。社會組織所扮演的利益協調者是將社會組織放在不同的地方政府之間來說的。流域治理往往涉及到河流流經的政府間的關系協調，也涉及到上級政府和下級政府之間的利益分割。不同級別、不同類型的部門應該明確在流域治理中的職能邊界和責任定位?！?〕社會組織通過填補這些部門 (或政府)間的職能間隙，以避免出現問題互相推諉的現象。

其次，要明確社會組織與企業組織的關系。在流域治理中，企業的行為主要取決于其社會責任感的強弱。追求利潤最大化的企業存在著一定的道德風險和逆向選擇行為?！?〕比如，有些企業通過修建暗道超標排污，加劇了生態環境惡化。因為企業的營利性、市場機制的不完善、法律制度的不健全等多方面因素的制約，當前，我國企業還難以有效地擔負起社會責任，而一旦企業不能夠很好地承擔其社會責任，公共事務的治理也將會缺少必要的支撐。

在流域治理中，社會組織在此應該擔負起引導者和監督者的角色。作為引導者的社會組織需要提高企業的社會責任感。目前，各級政府對流域治理的重視程度日益增加，出臺了許多政策和方案，比如，排污權交易以及水權交易方案等都涉及到了企業。隨著網絡傳播媒體的發展，公眾對企業履行社會責任的情況也異常敏感，企業的一舉一動受到了多方面的關注，并直接影響到其發展。社會組織有必要引導企業組織積極了解目前的政策導向，積極配合流域治理的工作方針以尋找自身能夠參與的地方，切實履行社會責任，維護其社會形象。作為監督者的社會組織需要監督企業對流域治理事務的參與，并督促其在行動上落實。企業的發展目標是追求利潤最大化，在其“經濟人”理性的主導下，企業可能做出一些破壞流域環境、不主動采取行動改善生產條件的事情。社會組織要預防這類行為的產生，及時制止;必要時還可以通過合理合法的途徑主動采取監督行動，甚至公布相關數據，使企業接受全社會的監督。社會組織還可以對企業行為對環境的影響進行評估，為企業發展提供良好的導向。

再次，要明確社會組織與公民個人的關系。公民意識正在逐漸覺醒，對涉及到自身發展的各種問題，包括流域治理問題的關注度也日益上升。“基于切身相關的健康利益、財產利益、環境利益和種群延續利益等，公眾必將成為最有動力，也最有效率去監督各相關部門和企業履行環境義務的主體?！薄?〕但是，公眾監督存在分散、廣泛、差異的特點，素質不一，很難統一行動。在流域治理體系中，公眾和治理主體一樣參與流域治理，或與政府、企業等組織進行對話。公眾對流域治理具有知情權，在流域治理進行過程中的信息獲取，需要一個第三方來幫助。社會組織來源于民間，是公眾基于信任的原則建立起來的組織，是推動公眾參與流域治理的重要力量。“從國內外的經驗來看，社會組織培育壯大及其有效承擔社會管理職能，是一個國家實現高效社會管理、提升社會基層治理效果、提供高效公共服務的關鍵所在。”〔8〕

社會組織相對于公眾個人而言，主要承擔的是集聚者和推動者的角色。作為集聚者，社會組織要將公眾、個人按照一定的形式聚集起來，集合力量參與流域治理。為了克服公眾較為分散的特性，社會組織要利用項目、活動等機會，擴大其成員規模，將更多的公眾個人吸納到組織中或活動中，將零散的公眾以整體的形式組織起來。而作為推動者，社會組織就是要盡自己的力量促使公眾參與到流域治理的環節中，推動流域治理的公眾參與機制的完善。社會組織通過一定的程序或途徑，幫助公民參與一切與環境有關的決策管理活動，使決策管理活動符合公眾利益，為決策制定和利益平衡提供更多信息資源，為流域治理資源的合理分配以及風險承擔打下基礎?！?〕這樣的做法，在流域治理中能夠充分發揮民主理念，保障公民的知情權和參與權，從而豐富了利益代表機制。

三、流域治理中社會組織的行動原則

如上所述，社會組織的角色定位是相對于不同的主體而言的。相對于政府來說，社會組織是流域治理的參與者和地方政府利益的協調者;相對于企業組織來說，社會組織是企業參與的引導者和監督者;相對于公民個人來說，社會組織是力量的集聚者，也是公眾參與機制的推動者。社會組織要更好地履行上述職責，還需要在行動中遵守以下原則:

第一，獨立性原則。獨立性原則是社會組織參與公共事務治理，發揮其應有作用的首要原則。目前，多數省份的社會組織，尤其是規模較大、發展比較好的社會組織，大多都是官辦的民間團體，掛靠在政府某部門下，接受該部門的領導和指揮。他們在參與流域治理等公共治理事務時，由于這種掛靠的性質，不能按照組織的發展規律去行使組織的社會責任，而是迎合政府組織的喜好去行動。這是典型的獨立性不足的表現。因此，要出臺措施不斷淡化這種官辦色彩，使社會組織在行動中有獨立的思維和獨立的行為。獨立的行動能力，要求從法律法規方面確立社會組織作為治理主體的合法地位，保障社會組織在流域治理中的參與權利，并規劃出社會組織的權利范圍。隨后，還應該降低社會組織合法成立的門檻，鼓勵并壯大民間力量，同時增強對社會組織資金使用、行動方案、項目數據等情況的監督。

社會組織的行動具備了獨立性，就能夠真正發揮出治理主體的作用，不被政府牽著鼻子走，正確表達本主體所代表的一方利益。獨立的社會組織在流域治理中能提出更有價值的建議，以完善治理方案、制度等。只有社會組織的行動具備了獨立性，才能夠擔當起監督者的重任，客觀監測企業和政府的治理行為，“以促進信息公開制度的具體實施，保證相關信息內容能夠真正置于‘陽光’之下，為公眾了解”?！?0〕

第二，主動性原則。著名學者奈斯比特在其著作《大趨勢》中曾經指出，“凡生活受到某項決策影響的人，就應該參與那些決策的制訂過程，這是共同參與民主制的指導原則”。〔11〕在產生流域問題的時候，社會組織應該以主人翁的姿態，主動承擔責任，解決相關問題，而不是坐等著政府派任務。事實上，在流域治理中，社會組織與政府同樣為治理主體，發揮作用的領域和性質是不一樣的，不能僅僅將自身定義為政府助手的角色，而忽視了自身力量的特殊性。為了促進社會組織行動的積極性和主動性，政府除了要放寬對社會組織項目的審批之外，還應該激勵社會組織的積極性發揮，對效果較好的項目加以支持，或者以追加財政撥款的方式，解決社會組織在資金方面的后顧之憂。政府要及時配合社會組織的行動，主動與社會組織合作，通過幫助社會組織擴大宣傳、提供場地等方式，推進政府和社會的這種合作。

社會組織應該主動出擊，發揮自己的力量。只有社會組織的行動具備了主動性，才能夠通過自己獨特的視角發現問題。只有社會組織的行動具備了主動性，在其他主體對治理過程中存在不理解的現象的時候，才能夠主動進行核實，避免糾紛發生，提高治理效率。例如，流域上下游政府之間經常因為段面監測問題產生矛盾和糾紛，社會組織即可主動擔當起這一檢測者的角色，不僅以第三方身份解決了糾紛，更找到了發揮自己作用的平臺?！?2〕

第三，持續性原則。流域治理涉及范圍廣泛，包括生態、灌溉、發電、航運、供水、漁業、自然保護等方面，環環相扣，其所涵蓋的領域需要有涉及不同專業的組織來進行綜合治理?！?3〕而社會組織也是門類繁多，參與方面五花八門，往往也是東打一耙西打一耙。只有具有某方面專業優勢的社會組織，集中于該領域的治理，才能夠體現出治理效果。但是，僅僅找到方向是不夠的，持續性原則所要求的是針對這個方向持續不斷的努力。例如，社會組織組織某項活動，一期、兩期是難以體現效果的，一定要長期堅持做下去，從本質上改變社會的觀念，增強人們的流域治理意識。

影響社會組織參與持續性的原因通常有兩個——資金和影響范圍。社會組織的資金來源主要是依靠政府的撥款資助、社會人士的捐贈等方式，但這類資金通常具有不穩定性，而一旦社會組織的資金鏈斷裂，活動就面臨終止。因此，政府組織需要幫助社會組織擴大資金來源，可以聯合企業組織共同資助社會組織。〔14〕社會組織進行的活動如果受眾范圍過小，也會面臨停止的危機。因此，政府組織、企業組織等要聯合傳播媒體，做好宣傳工作，擴大活動的參與度，與此同時，社會組織也要積極調整活動的內容，吸引更多的公眾參與。

第四，多樣性原則。多樣性原則是以持續性原則為基礎的，就是在每一個社會組織都集中力量推進自己領域專門的項目的同時，社會組織的整體參與狀態應該是全面滲透到流域治理的方方面面。比如，湖南省社會組織參與流域治理，90%以上都是在環保領域，不斷地舉行大大小小的環?；顒?。這種現象雖然顯示出社會組織對于環境保護的重視，但同時也暴露出兩個問題:一是許多領域的社會組織沒有被動員起來;二是許多社會組織沒有找到自己的優勢領域，參與行為較為盲目。政府需要做好統籌布局，提出社會組織能夠參與的內容和范圍。民政部門在對社會組織進行分類后，對照政府所做的規劃，動員相關社會組織參與。多樣性原則除了要求社會組織能夠針對各個類別努力外，也是對政府的宏觀管理能力提出了要求。

不同類型的社會組織，能夠在流域治理中發揮不同的作用。在不同的領域，社會組織能夠分別調動自己在生態、文化、防洪、觀光等不同方面的作用，而不是一股腦兒都去環保。社會組織的行動具有了多樣性，才能保證流域治理的均衡進行。當然，這種多樣性，也能夠使政府在宏觀上便于對流域治理進行規劃和布局，才能保證社會組織的主體作用能夠在各個層次和方面發揮作用。

四、小 結

在流域治理中形成多元治理的格局，是一種必然的發展趨勢。而國內外的較為成功的流域治理案例也告訴我們，社會組織應該作為一種治理主體出現在流域治理中。隨著政府改革的展開，政府逐漸退出了廣闊的社會空間，給社會組織以用武之地。相應的，在流域治理中，社會組織也應該漸漸承接政府在相關方面的事務性職能，發揮自己的優勢，扮演好流域治理的參與者、政府利益的協調者、企業參與的引導者和監督者、力量的集聚者和公眾參與機制的推動者等的角色。在流域治理中，社會組織的參與要注意保持獨立性和主動性，在開展活動時，也要保持持續性和多樣性，政府組織、企業組織等應該對社會組織提供力所能及的幫助，聯合社會組織共同推進流域治理。我們相信，隨著各種類型社會組織的蓬勃發展，流域治理的效率將得到顯著的提高，我國的流域治理也將步入一個新的發展階段。

〔1〕陳振明.公共管理學:一種不同于傳統行政學的研究途徑〔M〕.中國人民大學出版，2003.77-79.

〔2〕戴倩，羅貽芬.國外流域綜合治理中的組織保障及其對我國的啟示〔J〕.水利經濟，2003，(1).

〔3〕褚松燕.論社團政治參與制度框架的完善〔J〕.國家行政學院學報，2006，(6).

〔4〕梁文成.關于流域管理立法問題的思考〔J〕.廣東水利水電，2001，(5).

〔5〕楊妍，孫濤.跨區域環境治理與地方政府合作機制研究〔J〕.中國行政管理，2009，(1).

〔6〕胡熠.環境保護中政府與企業伙伴治理機制〔J〕.行政論壇，2008，(4).

〔7〕竺效.公眾應成為流域污染防治的監督力量〔J〕.環境保護，2007，(07B).

〔8〕文小勇.從排斥到吸納:社會組織參與社會管理的思考〔J〕.特區實踐與理論，2011，(6).

〔9〕李丹，黃德忠.流域管理中的公眾參與機制〔J〕.水資源保護，2005，(4).

〔10〕曾文盅，張天澤.論贛江流域水資源管理體制中的公眾參與機制〔J〕.江西理工大學學報，2011，(2).

〔11〕〔美〕約翰·奈特比斯.大趨勢――改變我們生活的十個新方向〔M〕.中國社會科學出版社，1984.

〔12〕陳瑞蓮，任敏，等.中國流域治理研究報告〔M〕.上海人民出版社，2011.

〔13〕李丹，黃德忠.流域管理中的公眾參與機制〔J〕.水資源保護，2005，(4).

〔14〕胡鞍鋼，王亞華.轉型期水資源配置的公共政策:準市場和政治民主協商〔J〕.中國軟科學，2000，(5).