多元理論視角下腐敗問題及其治理

余璐嬌

（南京工業大學法律與行政學院，江蘇南京211816）

一、腐敗及其表現形式

長期以來，理論界對腐敗概念并未形成統一看法。美國政治學家塞繆爾·亨廷頓認為，腐敗是指國家官員為了謀取個人私利而違反公認準則的行為［1］。其基本形式是政治權力與財富的交換，即權錢交易。美國政治學家海登海默將腐敗定義為“運用公共權力來謀取私人利益的行為”［2］，具體表現行為如裙帶風、兼職獲利、干預行政程序、接受報酬包容犯罪等。我國著名學者王滬寧認為可以將腐敗簡明地定義為對公共權力的非公共運用。黃百煉認為，任何腐敗都是對公共權力的濫用，都是個人私利之間的不正當交換和對公共利益的損害［3］。總之，學界理論界普遍認為，腐敗專指政府官員運用公共權力謀取私人利益的行為。

隨著我國經濟發展和體制轉軌，腐敗的表現形式多種多樣。從腐敗的性質來看表現形式主要有以下兩種：

1．交易性腐敗。美國行政學家羅森·布魯姆認為交易性腐敗涉及雙方的直接交換，是“繞過已經確立的合法程序而抄近路，通過利益集團或個人與政府官員的交易行為，以達到自己的政治或經濟目的”。簡單地說，就是雙方利用手中資源通過交換來實現自身利益要求的過程，如權錢交易、權色交易、權權交易等。權錢交易即錢貨兩訖，以權力尋租為典型。權力尋租是人們憑借政府保護進行的尋求財富轉移而造成的浪費資源的活動，其本質在于獲得更大的利潤。而且，權色交易，不僅僅指美色，學術表述為非物質化賄賂，包括信息賄賂、業績賄賂、情感賄賂等，查起來不易，定性也難，處理更難，其目的就是規避打擊，若不能從政策上、法律上作出明確具體的規定，就很難定性并懲治它［4］。甚至更高層面的腐敗，已經突破了權錢交易和權色交易，便是權權交易。權權交易不以錢或色為媒介，而是以權力為中心，以既得利益為聯盟，形成權力壟斷，如買官賣官、任人唯親、集體性腐敗等等。

2．非交易性腐敗。經濟學者倪星（2004）在經濟學視角下曾對腐敗現象進行分類，他認為腐敗現象的發生形式可歸為非交易型腐敗與交易型腐敗，非交易型腐敗主要指以“運用權力直接獲取私利，直接貪污、盜竊、侵占、挪用、揮霍國家資財”為特點的貪污型腐敗［5］。非交易性腐敗，顧名思義是非簡單的直接交換，是一種單向性腐敗。具體來說，是指政府工作人員為了掩蓋自己的工作失誤而對公眾說謊；或者是為了升遷的目的而謊報工作成績，偽造數據，制造工作業績，大搞面子工程，甚至不惜侵犯和傷害公眾利益等行為。此外，行政部門公職人員在執法過程中“辦人情案”、違規違法操作、無視程序、忽視民意、公款吃喝、欺上瞞下、行政不作為等都屬于非交易性的腐敗行為。

二、多元理論視角下我國腐敗問題成因分析

1．“經濟人”理論中經濟理性誘發腐敗

“經濟人”假設理論最早起源于英國經濟學家亞當·斯密的關于勞動交換的經濟理論。亞當·斯密認為：人的本性是懶惰的，必須加以鞭策；人的行為動機源于經濟和權力維持員工的效力和服從。從19世紀末到20世紀七八十年代，縱觀整個西方行政學說史，無論是布坎南的公共選擇理論中的“經濟人假設”還是威爾遜的公共行政學中的“政府官員的經濟理性”假設都表明，一個人無論處于什么樣的地位，其本性都以追求個人利益，使個人滿足程度最大化為最基本動機，并不會因為自身位置或角色變化改變自私的本性。基于個人效益最大化原則，政治家和政治官員的首要選擇便是個人利益，其次才是公共利益。換言之，政府機構如果不能有效地滿足官員們的經濟需求，官員腐敗活動就容易滋生。

眾所周知，我國公務員工資福利水平在全世界處于較低水平。于是，為了更多地實現個人目標，如金錢、聲望、權威、成就等等，他們往往會利用模糊的制度規范，在國家利益或公共利益的名義下，濫用公共資源，造成公共資源的不合理配置甚至浪費，以權謀私，產生腐敗行為。事實上，隨著人性欲望的不斷膨脹，最壞的情況便是官僚主義者通過不斷增加預算和公共開支以獲取更多的個人利益，導致政府行政低效率的同時，腐敗現象也越來越嚴重，即所謂“官吏越多，‘官僚斂取物’就越多”。無論是交易性腐敗還是非交易性腐敗，其腐敗的極大誘因在于經濟人理性。

2．權力制約理論中權力結構導致腐敗

權力制約理論是西方政治思想史上的一個重要論題，其主要是在分權的基礎上加入制約和平衡的因素，以達到對權力控制的目的。權力作為一種政治上的強制力、職責范圍內的支配力和人際關系中特定的影響力，由權力結構導致的腐敗正是權力負效應的反映，也是權力未能得到有效制約的集中體現。權力的膨脹性要求對權力進行有效制約才能防止腐敗，缺乏權力的制約制度或者相應的權力制約制度不夠完善就容易催生腐敗，正如英國思想史學家阿克頓爵士那享譽全球的至理名言：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”，權力與腐敗就像是一對孿生兄弟，從權力出現的那一瞬間，腐敗便隨之衍生。

我國是議行合一的政治體制，理論設置上有相應的權力制約機制，行政機關和司法機關要對立法機關負責，由人大對其進行監督和控制。然而在實踐中，我國權力制約結構在設置上并不合理。權力間不是平級權力，更多的是上下級的關系；司法機構并不獨立，常常受制于立法與行政；黨的領導更是凌駕于政府之上，黨政不分情況司空見慣。事實上，類似情況還有很多，在地方政府則表現得尤為嚴重。權力得不到制約，怎能不產生腐敗？此外，由于我國目前仍處在計劃經濟向市場經濟轉軌時期，存在著大量政府干預市場的活動，政府權力的進一步擴大，必然會為尋租腐敗提供巨大的空間和機會。

3．監督理論中監督不力放縱腐敗

吉林信托投資有限責任公司黨委書記、董事長張興波因貪污受賄被判死緩時說：“如果當時有人阻止我，我會有所顧忌。”四川省瀘定縣原縣委書記黃文說：“我當了一把手以后，就只有我能監督自己了。”江西省原副省長胡長清說：“我當上副省長后，就好像小貓關進牛欄里，天馬行空，來去自由。”上述種種事例無不顯示腐敗的產生在很大層面上在于監督的不力，而監督不力可以用“監而不督，督而無效”八個字概括，具體則表現在監督主體意識淡化、監督機構缺乏獨立性、監督過程簡化、監督維度單一和監督法制化程度低五個方面。

監督主體意識淡化不僅表現在那些被監督主體意識淡化，即那些權力集中的人，尤其是“一把手”由于自身存在諸多問題拒絕接受監督，還包括監督主體本身的腐敗，出現“失監”；由于我國對權力監督機構實行雙重領導制，行使監督權的黨和國家監督機構，同時受著上級監督機構和同級黨委或行政機關、首長的領導、制約。機構的人員編制、行政經費支出等卻受制于地方政府，難以保證監督機構的獨立性和權威性。權力的監督過程一般分為事前、事中和事后三個環節，但在我國的監督現實中則側重于事后，尤其是對掌權者的監督更是“虛化”，真正是“監而不督”。雖然我國目前存在著黨內監督、人大監督、輿論監督、群眾監督，還有法律監督等多種監督方式，但是其監督維度多為自上而下的監督，少有群眾監督等，比較單一。法律最大的特征和作用在于其強制性，監督只有在法制的基礎上才能真正發揮其實效。我國現有3000多部反腐廉政建設的法律法規，中央對領導干部廉潔從政規定有52個“不準”［6］，但實際上管用的不多，而對腐敗懲罰則又過于寬松，更助長了腐敗的發生。

4．倫理道德失范助推腐敗

一項超過10000份的關于“你對哪些人的倫理道德狀況最不滿意”的全國性權威調查令人沉思: 政府官員高居榜首，達74．8%［7］。作為社會主義國家，正確的權力觀應該是全心全意為人民服務，一切從人民的利益出發。可是現今我國廣大權力擁有者的道德倫理修養不足，尤其是在社會轉型期，更易受權力、經濟等因素的誘惑，當其思想道德意志無法戰勝個人私欲時，拜金主義、享樂主義和極端個人主義便開始滋生，法制意識和道德責任感漸漸淡薄，最后疏于自律，走向腐敗。再者，受傳統的行政倫理思想及現實環境因素的影響，公務員的道德自律和他律并沒有明確的標準，比如人倫關系網、官場“潛規則”，都一定程度地縱容了腐敗，“潛規則”甚至就是官場腐敗的保護網。在廣大行政人員看來，過節走關系，上崗送禮物，評定撈人情等都是正常現象，而恰恰是這樣的社會風氣，社會倫理道德的失范，助推了腐敗行為的產生。

三、當前形勢下加強腐敗問題治理的有效路徑

1．從“經濟人”向“道德人”轉變

歷史和現實都告訴我們，即使在我們社會主義國家里，經濟人的行為特征依然存在［8］。一個人無論處于什么樣的社會角色都會以“成本—收益”計算標準來判斷自身的行為和活動是否值得去做，當政府官員的待遇遠遠低于為公共利益所付出的成本時就很容易產生腐敗。

“經濟人”強調自身的個人利益，就需要建立一種公正的待遇機制，使得公務員的個人利益得到充分保障，實行薪資水平與責任相匹配原則以激發工作積極性，更好地為人民服務。同時，必須要建立相應的防腐約束機制，從理性“經濟人”假設出發，有的放矢建立政府決策過程和組織架構，從制度上抑制政治權利人的自利傾向，減少逐利的不良政治后果［9］，使得腐敗者無法擁有權力，權力擁有者不能腐敗也不敢腐敗。“道德人”追求精神利益，將行善作為行為目的本身，是“經濟人”獲利最大化的倫理保障。作為公權力的擁有者，理應要更加加強政府及其工作人員的利他動機教育，明確為公眾利益服務，尤其在我們社會主義國家更應該大力倡導和教育廣大公務人員樹立全心全意為人民服務的宗旨，以及“毫不利己，專門利人”的崇高的道德行為，促使更多的“經濟人”向“道德人”轉變，更將“道德人”的實現程度作為升遷考核的重要指標，來防止公共權力的濫用。

2．健全權力結構設置

權力過度集中，且缺乏相互制約、監督，就必然走向權力腐敗。控制腐敗的結構性根源主要通過權力制約機制來實現。正如習近平總書記在2013年1月22日的中紀委全會上提出的，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。”那么該如何將權力關進籠子里呢？筆者認為，權力有效制約的主要途徑就是權力的分立與制衡的制度化。著名法學家孟德斯鳩曾說:“要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”。“以權制權”的目的在于實現各種政治力量之間的平衡，防止任何一種政治力量壟斷國家政權。如美國在制度設計和確定憲法時，實行立法、行政、司法三權分立的民主方式實現了權力的有效制衡。

從我國基本國情來說，必須從黨委、政府、人大、司法機關之間進行更加科學的權力劃分入手。第一，在堅持黨的統一領導的前提下，保障同級政府、人大、司法機關依法履行自己的職責，實現權限和責任的法定化。第二，重點應加強人大對“一府兩院”權力的制約以防止行政權力擴張，強化其權威。第三，要切實保障司法機關依法獨立辦案，割斷司法機關與當地政府的利益關系，對現行司法機構設置、司法領導體制、司法經費撥付體制和內部管理體制進行改革，逐步建立獨立、公正、廉潔、高效的司法運行機制，最終實現司法真正獨立［10］。最后，合理劃分中央與地方各級政府的職責權限并用法律形式加以保障，使中央和地方政府有足夠的權能完成各自的法定職責，減少政府對市場的干預，減少權力擴張，實現資源配置市場化。此外，對“一把手”和領導班子其他成員之間要進行明確的權力分工，切實確立和嚴格執行黨委集體領導和個人分工負責相結合的原則，堅決防止“一把手”個人說了算，通過合理分權，減少“暗箱操作”和獨斷專行的發生。

3．完善監督機制

第一，創造外部條件，促進監督主體多元化，尤其是要加強公民監督、媒體監督、網絡監督等新興社會監督方式。努力提高全體公民的政治參與意識和能力，牢固樹立主人翁的政治責任感，監督權力行使行為，行使公民權利，合理調配各種社會力量對權力的影響，逐步實現權力監督的社會化。在此不得不說的是，如今的網絡監督已經成為了遏制權力腐敗的強有力的武器。“微博開房門”、“郭美美事件”、“天價煙”等都是通過網絡曝光其腐敗行徑，從而讓腐敗分子得到嚴厲的懲罰。第二，加強紀檢、監察機關等監督機構的獨立性和權威性，明確監督的職責和范圍，剝離監督機構與被監督主體的利益關系，逐漸形成異體監督。第三，實行政務信息公開、官員財產申報等其他相關配套制度建設，提高監督的實效性。以公開辦事原則、公開辦事程序、公開辦事結果、崗位輪換等方式接受群眾的監督，同時建立信息的可追蹤制度，如此可以在有效減少非交易性腐敗行為產生的同時又提高了政府的公信力；嘗試自上而下，領導干部以身作則，切實推進官員財產申報制度的推行，以達到上行下效的結果。最后，加強監督的法制化建設，增大對腐敗的懲罰力度，在有可能的情況下實行“零容忍”。

4．提高行政人員的倫理道德素質

必須加強對行政人員的行政倫理教育。第一，如今行政人員思想滑坡日益嚴重，要加強其公正廉明、奉公守法的道德自律性，形成“權為民所用、利為民所謀、情為民所系”的服務理念，樹立正確的權力道德觀和社會責任感，提高拒腐防變的能力。第二，從整個社會的大環境來講，要擯棄傳統政治倫理中的消極因素，如“官本位”思想、走關系等，培育合理的行政倫理文化,鏟除權力腐敗的倫理文化根源，創造一種良好的道德他律氛圍。

美國有專門的政府道德辦公室，其主要任務不僅是防止政府行政系統的工作人員出現利益沖突，并且還負責對行政人員進行道德教育［11］。鑒于此，筆者認為，我國也可以嘗試建立專門的行政倫理辦公室，完善我國公務員的行為準則體系，建立協調個人、組織與社會的關系為核心的行政行為準則和道德規范系統，提高我國公務員的行政倫理道德水平。

腐敗問題是實現社會進步、政治穩定和經濟發展最大的絆腳石，我國在治理腐敗問題的過程中不僅要在觀念上做到從“經濟人”向“道德人”轉變，加強對行政人員倫理道德建設，也要在實踐中對癥下藥，健全權力結構設置，完善監督機制，保證權力在陽光下運行，遠離腐敗，確保公共利益的實現。

［1］塞繆爾·亨廷頓．變革社會中的政治秩序［M］．上海：上海譯文出版社，1989．

［2］［3］［6］李燕凌，吳松江，胡揚名．我國近年來反腐敗問題研究綜述［J］．中國行政管理，2011，（11）．

［4］李永忠．反腐敗突破口在權力結構的改革［N］．南方日報，2012-2-23.

［5］倪星．腐敗的經濟學界定與特征［J］．華中科技大學學報（社會科學版），2004，（5）：84-88．

［7］樊浩．當前中國倫理道德狀況及其精神哲學分析［J］．中國社會科學，2009，（4）．

［8］丁煌．西方行政學說史［M］．武漢：武漢大學出版社，2004.350．

［9］嚴小飛．論公共選擇理論及對我國政府改革的啟示［J］．現代商貿工業，2012，（5）．

［10］陳永秀，潘運華．論權力腐敗的“四位一體”有效制約方式［J］．萍鄉高等專科學校學報，2009，（2）．

［11］陳麗敏．從“59 歲現象”淺談中國行政腐敗治理［J］．傳承，2009，（12）．