職業教育跨區域合作的中歐比較與借鑒

□佛朝暉

職業教育跨區域合作是指一國或不同國家，不同自然區域、經濟區域、行政區域或社會文化區域之間，兩個或多個職業教育機構，按照某種合作機制，對職業教育資源進行配置的運行體系。我國職業教育跨區域合作是一國范圍內不同區域，如東中西部、經濟圈、省域內或地區內的職教合作。歐盟職業教育跨區域合作屬于多個國家間的合作，體現在歐洲職業教育一體化進程中。由于歐盟是一個集政治實體和經濟實體于一身、區域一體化組織，在一定意義上，其整體可以作為一個國家來看。其內部不同國家之間的合作同我國不同省份之間的合作相類似，它們國與國之間的合作就相當于我們省與省之間的合作。因此，其內部不同國家之間的職業教育合作對于我們職業教育的跨區域合作依然具有很大的借鑒意義。

一、職業教育跨區域合作概況

（一）我國職業教育跨區域合作辦學概況

我國職業教育跨區域合作辦學是在國家實行“東中西部協調發展”和“城市反哺農村、城鄉統籌發展”戰略背景下形成的。1998年2月，原國家教委頒布的《關于加快中西部地區職業教育改革與發展的意見》提出：“國家鼓勵東部地區與中西部地區之間積極開展多層次多形式的職業教育交流與合作。”這標志著我國職業教育跨區域合作進入政策實施階段，職業教育跨區域合作實踐由此開始。從政策層面分析，我國職業教育跨區域合作政策主要體現在2002、2005年國務院頒布的《大力發展職業教育的決定》和2003年11月教育部、財政部、勞動保障部頒布的《關于開展東部對西部、城市對農村中等職業學校聯合招生合作辦學工作的意見》中。合作范圍主要為東部和西部，城市和農村；合作內容以聯合招生和促進就業為主；合作方式主要為對口支援和幫扶。從實踐層面來看，我國跨區域合作辦學實施不太普遍，各地不平衡；跨區域合作辦學范圍以跨省為主，省域內跨市縣合作增多；跨區域合作辦學的內容比較單一，模式多樣；跨區域合作辦學驅動力主要來自政府、市場和人脈，多是學校行為[1]。

（二）歐洲職業教育一體化進程概況

歐洲職業教育一體化進程是為落實“里斯本戰略”和“歐盟2020戰略”，加強歐洲各國在職業教育與培訓領域的合作而形成的職業教育合作機制。2002年11月29-30日，歐盟各國職業教育和培訓部長和歐盟委員會在丹麥首都哥本哈根舉行職業教育部長會議，會議發表了關于加強職業教育和培訓合作的《哥本哈根宣言》。自2002年開始，以后每兩年舉行一次職業教育部長會議，回顧前兩年取得的成績，并制定今后兩年的工作規劃，并將凝聚各國共識的會議文件以公報形式發表。《哥本哈根宣言》之后的公報包括：2004年《馬斯特里赫特公報》、2006年《赫爾辛基公報》、2008年《波爾多公報》和2010年《布魯日公報》。歐洲職業教育一體化進程的加快以職業教育自愿合作為基礎，促進對于能力與資格的相互信任、彼此透明和相互識別，為提高靈活性和為終身學習提供便利的途徑奠定基礎。目前參與一體化進程的成員國共27個，需要在未來十年內完成11項總目標。

二、職業教育跨區域合作比較分析框架

對職業教育跨區域合作進行中歐比較可以從合作目標、合作內容和合作機制三個方面入手，這三個方面分別回答了 “合作為了什么”、“在哪些方面合作”和“如何合作”，形成了職業教育跨區域合作中歐比較分析框架。

（一）公平優先與效率優先——合作目標比較

1.我國職業教育跨區域合作辦學目標。我國職業教育跨區域合作政策與“東部支援西部、城市反哺農村”的區域協調和城鄉統籌的戰略一致，主體現在黨和政府大力發展職業教育等基礎性政策、促進職業教育跨區域合作指導性政策和職業教育跨區域合作辦學的專項政策三個部分。在方向性政策方面，2002年《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》和2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》中關于“大力發展西部和農村的職業教育”的內容中提出“促進東西部、城鄉之間聯合辦學和招生。”在指導性政策方面，2003年3月1日公布的《中華人民共和國中外合作辦學條例》，將職業教育的跨區域合作范圍擴大到了國際之間；2010年發布的 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出，“強化職業教育資源的統籌協調和綜合利用，推進城鄉、區域合作，增強服務‘三農’能力”；2010年教育部發布的 《中等職業教育改革創新行動計劃（2010-2012年）》專門提出，推進東西部中等職業學校合作辦學，加快西藏和新疆南疆三地州中等職業教育發展，扶持中等職業教育民族特色學校建設以及深入推進國家職業教育改革試驗區建設四項中等職業教育跨區域合作辦學計劃。在專項政策方面，2003年11月，教育部、財政部、勞動保障部下發的《關于開展東部對西部、城市對農村中等職業學校聯合招生合作辦學工作的意見》對招生、收費制度、就業等提出了初步的實施方案，并提出2007年東部對西部、城市對農村聯合招生規模達10萬人以上的目標。

從國家整體戰略布局出發，職業教育跨區域合作的政策目標具有政治性和道義性，體現跨區域合作的社會功能——促進公平。此外，區域合作和區域經濟一體化是市場機制作用的結果，也是職業教育跨區域合作又一個目標，即通過職業教育資源在空間的有序流動和合理配置，達到效益最大化。由此可見，我國職業教育跨區域合作辦學目標是在實現教育公平的基礎上促進效益的最大化。

2.歐盟職業教育一體化進程目標。歐盟職業教育一體化進程目標與歐盟兩大經濟社會十年發展戰略——“里斯本戰略”[2]和“歐盟2020戰略”一致。“里斯本戰略”涉及經濟發展、就業、科研、教育、社會福利、社會穩定等許多方面，包括28個主目標和120個次目標。其中，最重要的兩個目標是就業率和科研投入，即到2010年實現就業率提高到70%，科研投入占到國內生產總值的3%。“歐盟2020戰略”包括三個發展重點、五項核心目標和七大框架計劃。五項核心目標涉及就業、研究和創新、氣候變化和能源、教育、消除貧困，具體說來，就業率從“里斯本戰略”的70%提高到75%，研發投入占GDP的比重不變，將未完成基本教育人數的比例從15%降低到10%，使30-34歲中受過高等教育的比例提高到至少40%等。

根據歐盟經濟社會發展十年戰略規劃，歐盟職業教育一體化將 “提高職業教育與培訓的吸引力”作為主要目標，同時兼顧促進社會和諧發展。歐盟各國普遍認為，如果通過職業教育與培訓為企業和社會培養出所需要的高質量人才，同時個體獲得高收入的工作，那么職業教育就具有與普通教育同樣的吸引力。“提高職業教育與培訓吸引力”與“提高歐盟職業教育質量”和“加強歐盟各成員國職業教育合作”是同一個問題的兩個方面。在“提高質量”方面，歐盟職業教育一體化進程提出，保證教育和培訓質量；增加投入；提高企業參與度；鼓勵政府、行業、社區等相關者參與；提高職業教育和培訓師資質量；運用信息技術促進創新性、創造性與創業精神的培養等。在“加強合作”方面，歐盟職業教育一體化進程提出，增強能力和資格的透明、可比、可遷移性和認可性；開發“歐洲工具”；完善職業教育與培訓數據統計；創建職業教育與培訓國際化以及促進人員流動等。在促進社會和諧方面，歐盟職業教育一體化進程提出，發展職教系統滿足弱勢群體進行職業培訓需要；開發靈活、個性化的公民發展途徑等。由此可見，歐盟職業教育一體化進程的目標與歐盟整體經濟社會發展戰略一致，以實現職業教育的經濟功能為主——增強職業教育與培訓吸引力，兼顧職業教育的社會功能——促進社會和諧。

（二）初期淺層與深入發展——合作內容比較

1.我國職業教育跨區域合作辦學內容。合作辦學的內容是對職業學校辦學各要素流動和配置，包括招生、就業、人才培養、師資隊伍、專業建設、課程開發、教材編寫、實訓基地，校企合作、委托培訓和合作研究等方面。從全國來看，我國職業教育跨區域合作辦學以招生和就業為主要內容。邢暉（2011）調查顯示，在跨區域職教合作內容方面，中職校長在選擇上從高到低為：招生合作占53.6%，就業合作占45.1%，資源支持占22.0%，異地辦學占14.3%，其他方面合作占3.1%[3]。

從我國職業教育跨區域合作辦學的現狀和實踐來看，合作辦學內容呈現以下特點：一是招生就業多，培養過程少。招生和就業是跨區域合作辦學的主要內容，形成“西生東輸、西生東就”的合作辦學格局。招生和就業分別置于職業教育的兩端，在人才培養過程如專業建設、師資、管理等方面的交流合作，還不太普遍。二是硬件支援多，軟件開發少。對口幫扶是東西部職業教育合作的主要形式，主要通過捐贈、幫建和項目開發的形式合作，體現在設施設備、校舍、實訓基地建設等硬件上，在合作的“軟”要素如專業建設、課程開發、校企合作長效機制、師資培養上還不夠。三是合作模式多，合作標準缺。我國職業教育跨區域合作辦學模式多種多樣，從合作范圍上看，有東中西合作、城鄉合作和經濟圈合作等；從合作主體上看，有校校合作、校企合作、校政企合作、校政企中介合作等；從合作驅動主體劃分，有政府主導、市場調節和社會資本；從合作表現形式看，有職教集團、主校分校、專業聯盟和跨區域訂單培養等。無論哪種合作模式，合作仍然缺乏標準的設計和制度建設。彈性學籍制度、學分制度和人才培養質量指標體系沒有統一的標準。

2.歐盟職業教育一體化進程內容。根據進程中宣言和公告內容，歐洲職業教育一體化進程主要內容包括：提高職業教育吸引力和促進教育公平，發揮職業教育在終身學習中作用，提高職業教育質量，加強職業教育透明度和流動性，完善職業教育統計數據等。從工具層面看，歐洲職業教育一體化進程主要有四項重要舉措：歐洲通行證（Europass），歐洲資格框架 （the European Qualifications Framework,EQF），歐洲職業教育與培訓學分轉換系統（the European Credit System for VET,ECVET）以及歐洲職業教育與培訓質量保證參考框架 （the European Quality Assurance Reference Framework for VET,EQAVET）等。

根據不同階段宣言和公報的規定，歐盟職業教育一體化進程體現以下幾個特點：一是標準化。歐洲資格框架制定了“八層次、三方面”的資格體系，將貫穿人一生的各級各類教育成果概括成從1到8這八層次，表現形式概括成“知識、技能和能力”三個變量。框架頒布實施后，各成員國要制定本國的“國家職業資格體系”與該框架聯系起來，到目前為止，在參與歐盟職業教育一體化進程的國家中，愛爾蘭、法國、馬爾他和英國4國已經建立并實施了各自的國家資格框架。二是可比化。“歐洲職業教育學分轉移系統”是學習成果積累和轉換的換算體系，為跨國學習和就業可比性提供換算依據。歐洲職業教育與培訓學分轉換系統是歐洲資格框架的補充，其實施框架包括單元學習成果、在相關機構間建立合作伙伴和學分轉換三方面，以促進學習者和工人的跨國流動、建立無國界的終身職業教育環境為目標。三是終身化。建立和完善職業資格制度、職業教育質量保證體系、非正規和非正式教育認證制度和歐洲職業教育與培訓學分轉換系統為教育終身化奠定基礎。在非正規和非正式背景中獲得的學習結果得到適當承認和尊重是實現終身學習戰略的唯一途徑,非正規和非正式學習認定的內容包括學習者通過非正規和非正式學習途徑獲得的知識、技能、能力鑒定及資格鑒定。四是全納化。歐洲職業技術教育與培訓既注重效率又注重公平，促進社會的和諧發展。《歐盟2020教育和培訓工作計劃》和2010年公布的《布魯日公報》都提出為所有學生提供平等獲取職業教育與培訓的途徑，特別關注弱勢群體，如低技能者、長期失業者、老年人、婦女、殘疾人和貧困學生等，同時要與就業政策、文化政策、創新政策等其他政策配合使用，并加強與利益相關者及社會伙伴的合作。

（三）行政指令與開放協調——合作機制比較

1.我國職業教育跨區域合作辦學合作機制。我國職業教育跨區域合作辦學主要以一國范圍內合作為主，國內合作范圍以跨省為主，包括東中西合作、城鄉合作和經濟圈合作。在政治性和道義性政策目標的指引下，我國職業教育跨區域合作形成了政府行政指令為主的合作機制。這一運行機制以政府為推動主體，以項目或契約為載體，形成自上而下的運行機制，具有道義援助性和行政指令性的特點。

從推動主體來看，在中央一級主要有教育部等相關部委，在省一級主要以教育廳為主體或牽頭單位。2009年教育部推動“全國中職學校聯合招生合作辦學協作會”，在陜西、云南招生的20多個省1000多所學校參加洽談。項目和契約是職業教育跨區域合作辦學的運行載體。2011年6月，教育部舉辦的“東西部職業教育合作辦學簽約儀式”在天津舉行，全國23個省（自治區、直轄市）和計劃單列市參與了簽約活動，東部省份和西部省份教育部門之間簽訂了招生、送生合作辦學協議，招生、送生各為7.35萬人。“自上而下”是行政指令性合作機制的運行模式，例如，福建省與西藏林芝地區的合作，落實主體是福建省的10所國家級重點中等職業學校。道義援助性和行政指令性是政府行政指令合作機制的主要特點。例如，2008年汶川發生特大地震后，教育部建立了災區學校和援助學校之間的對口支援機制，有19省市承接對口支援汶川地震重災區中等職業學校學生的轉移安置工作。

2.歐盟職業教育一體化合作機制。歐盟是獨立主權國家的集合，歐盟職業教育一體化合作機制是超國家層面的協調機制，以“輔助性”和“協調性”為原則[4]，促進成員國以自愿自主為基礎，建立標準，相互學習，以致趨同的“開放協調”的合作機制。

“開放協調”的合作機制包括確立基準、匯報進展和評估反饋三個環節。第一步是在歐盟層面確立共同的目標和指標體系。例如，《哥本哈根宣言》(2002)提出了在VET領域進行合作的三項重點是：提高透明度、加強信息交流；職業資格與能力的互相承認；共同保證VET的質量。第二步是成員國定期提交職業教育與培訓進展情況報告。成員國定期向歐盟理事會和歐盟委員會匯報本國為確保目標實現而采取的政策、措施和實施情況，提供相關數據。第三步是評估反饋。歐盟理事會與歐盟委員會成立專門小組，根據各成員國提交的報告進行評估，公布各國數據、計算歐盟各國平均水平、三個最好成員國的平均水平和其他發達國家的相關數據。各成員國根據評估信息了解本國職業教育與培訓水平所處的位置，了解其他國家采取的不同措施，找到學習的榜樣，迎頭趕上。

三、對我國職業教育跨區域合作的建議

通過比較中歐職業教育跨區域合作目標、機制和內容，我們不難發現，由于合作歷史、行政體制、思維模式和文化等方面的差異，我國職業教育跨區域合作以實現教育公平為主，政府行政命令性強，處于合作的淺層和初期階段；歐盟職業教育跨區域合作是國家間的合作，以增強歐盟職業教育與培訓體系吸引力為主要目標，通過開放協調的合作機制，實現合作的標準化、可比化、終身化和全納化。通過比較與借鑒，對我國職業教育跨區域合作有以下建議：

（一）高位對待，納入體系

當前我國職業教育處于由擴大規模向提高質量轉變的時期，建設現代職教體系是這一時期的發展方向。建設現代職教體系將分成三步，計劃用十年時間建設“適應需求、內部銜接、外部對接、多元立交、中國特色、世界水準”的職教體系。職業教育跨區域合作是資源的空間流動，是經濟合作的結果，是一種制度安排和辦學模式的創新，理應高度重視。作為現代職教體系的重要方面，與中高職銜接職教體系一起，構建現代職教體系的時間和空間維度。

（二）目標具體，推進有序

我國職業教育跨區域合作目標應有不同層次，不同階段，有序推進。從層次角度來看，有中央、省、地市和縣四級。中央和省一級政策目標是實現教育公平基礎上追求效率最大化；地市和縣一級的政策目標應該是兼顧教育公平和效率最大化。在不同的階段，不同時期，政策目標也不相同。例如，2008年汶川地震發生后，東西部職業教育合作的唯一目標是道義援助。在合作初期，我國職業教育跨區域合作更注重教育公平的政策目標；在合作中期，為保障合作的可持續性，互惠互利成為合作的保障，因此，效率優先成為這一時期的目標重點；在合作后期，經濟社會得到極大發展，實現教育公平又回歸為職業教育跨區域合作唯一目標。此外，不同合作模式、合作范圍的合作目標指向也有不同的側重，不一而足。

（三）市場調節，多方合作

我國職業教育跨區域合作應形成合作主體多元、合作政策多種、合作內容多樣的多方合作格局。合作主體從中央到地方，從教育行政部門擴展到其他職能部門，從政府、學校、行業、企業、中介組織和非正式組織等；合作政策應包括職業教育政策、考試政策、就業政策、戶籍管理、轉移支付、文化政策、科技政策和外交政策等；合作內容應從合作招生就業為主，向人才培養過程中的課程、教材、基地、師資等方面發展。

（四）頂層設計，完善制度

我國職業教育跨區域合作應從制度建設角度進行頂層設計，以職業資格制度建設為合作基礎，促進學分制、質量保障體系和就業準入制度等的完善與落實。職業資格制度制定應由教育部門和人社部共同主持，聽取企業、行業和其他非正式組織的意見，構建學歷證書與職業資格證書統一的資格體系和證書制度。此外還應重視保障制度的完善，如設立職業教育跨區域合作的專項經費、建立合作效益評估制度等。

[1][3]邢暉.多方“合力”方能“給力”——中職跨區域合作辦學現狀調查[J].教育與職業，2011（01）：40-41.

[2]Lisbon European Council：Presidency Conclusions[R].Lisbon European Council，23and 24 March，2000.

[4]趙昕.“開放式協調”——新世紀歐盟VET政策主要實施機制探析[J].職業技術教育，2009（10）：86-89.