高職實訓基地制度：變遷、博弈及路徑創新——基于利益相關者理論的分析范式

□孫云志

一、高職實訓基地制度的提出與分析范式

由于高職實訓基地是我國培養高素質技能型人才以及教師從事科研的重要場所，因此，其制度設計及運作模式就成為高職研究的重點關注對象。所謂高職實訓基地，是指高職院校學生以工學結合作為載體來學習實踐技能的場所，它涵蓋多個實驗實訓室，并被分為校內實訓基地和校外實訓基地兩種。而高職實訓基地制度則指建設高職實訓基地的一系列行為構成及規則。須指出的是，由于高職實訓基地制度并非是指單一的制度，而是一個制度集合，即由決策、籌資制度、生產管理制度、服務制度等組成。當前學術界對高職實訓基地問題的關注集中在實訓基地建設的困境、制度設計缺失及具體建議方面，而對高職教育快速發展所帶來的實訓基地制度變遷和變遷內在動力機制的剖析卻略顯單薄，尚未有人對實訓基地建設的歷史脈絡與深層體制設計問題作深度闡述。由此，通過利益相關者理論分析范式的引入，可實現從理論視角對高職實訓基地制度和制度變遷進行解讀，這對完善實訓基地運行機理及探究其創新方向都有相當重要的現實意義。

利益相關者理論作為一種分析范式，其相關理念于1927年由美國通用公司一位職員在就職演講中首次提及，1959年Penrose出版的 《企業成長理論》則為利益相關者理論的構建起到承上啟下的作用，而利益相關者管理理論的明確則在弗里曼出版的《戰略管理：利益相關者管理的分析方法》中得以實現，并逐漸成為人們對管理活動或制度進行深度剖析不可或缺的理論工具，在此過程中，經濟全球化和公共治理理論則是其快速發展的重要推手。根據弗里曼對利益相關者范圍的界定，現實的政策與管理活動實施是以相關網絡背景或生態環境為背景的，這就決定了在系統化行動中，是由多個利益相關者參與才能夠取得績效最優化。由于多個利益相關者有著不同的利益訴求，于是利益博弈就在所難免，并對政策或管理的實施目標發揮重要作用，最終實現利益的均衡化。從線性過程來看，利益相關者理論在經歷利益相關者影響中的工具主義取向、利益相關者參與中的組織本位傾向以及利益相關者共同治理中的合作原則三個發展階段后實現了理論的升華。[1]該理論強調利益相關者在制度實施或管理活動過程中利益主體定位和利益博弈，因此，可借用該理論分析范式來分析高職實訓基地制度設計中政府、社會、企業、行業、高職院校等利益主體的博弈關系。筆者擬運用該理論分析范式對高職實訓基地制度結構演變與變遷歷程進行解讀與學理分析，從而為高職實訓基地制度創新提供新路徑。

二、高職實訓基地制度的變遷及利益主體、利益訴求

隨著高等教育體制改革不斷推進與高職教育的迅猛發展，我國對高職實訓基地的制度設計也在與時俱進。該制度變遷是由政府主導、由高職院校具體實施，并有企業、行業、社會等參與其中，因此，政府、高職院校、企業、行業、社會成為高職實訓基地制度的核心利益相關方。由于這些不同的利益主體有著不同的利益訴求，因此，它們必然會對高職實訓基地制度走向產生不同效應。

（一）高職實訓基地制度的歷史沿革及路徑變遷

進入新世紀以來，加快培養高素質技能型人才 成為歷史賦予高職教育的使命，面對高職學生職業能力不足的現狀，建設高質量職業教育實訓基地以培養高素質技能型人才成為社會共識，于是加強實訓基地建設成為高職教育教學改革的突破口。高職實訓基地建設發端于2000年，是年教育部在《關于制定高職高專教育專業教學計劃的原則意見》中明確規定了實踐教學學時。2002年，為了強化實踐教學與提升受教育者的職業能力，國務院在《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（國發[2002]16號）中要求高職院校要強化與相關企事業單位共建和合作的力度，實現高職實踐教學設施、設備的借雞下蛋，提出高職院校集中地帶要建設一批共享型實踐基地。2004年，針對當時高職學生動手能力不足、高職院校實訓基地建設落后以及實訓教師水平不高等現狀，教育部和財政部聯合發布了《關于推進職業教育若干工作的意見》，決定通過中央財政資金引導來推動各省高職實訓基地建設，同時還對基地的規劃、資金的支持范圍、基地建設質量、創新機制體制、做好申報工作、獎勵性支持條件等方面做出了規定。2005年，為了進一步促進并引導高職教育實訓基地建設工作，切實發揮與提高中央資金的改革導向和使用效益，教育部與財政部發布了《關于印發〈中央財政支持的職業教育實訓基地建設項目支持獎勵評審試行標準〉的通知》，提出中央財政將進一步加大專項資金投入力度，并力爭在5年左右時間里在我國引導性獎勵、支持建設一批集教學、培訓、職業技能鑒定與技術服務為一體的資源共享型實訓基地。2006年教育部在《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》（教高[2006]16號文）中指出高職實訓基地要建設主體多元化，不斷探索校企組合建設實訓基地新模式，同時還應充分利用現代信息技術來開發虛擬的工廠、車間、工藝和實驗。2007年，在教育部與財政部組織召開的全國職業教育實訓基地建設工作會議上，教育部領導對實訓基地布局、處理中高職以及大模式與小模式的關系作出了要求，并且特別強調了評審的標準，財政部也要求高職實訓基地建設要以適用為度。2010年，教育部在《關于推進高等職業教育改革發展的若干意見》中提出，要構建“校中廠”、“廠中?！?，實現實訓與頂崗實習的系統化設計。2010年頒布的 《國家高等職業教育發展規劃 （2011-2015）》提出，通過實施校企合作示范基地建設計劃來構建“雙主體”培養高技能人才新機制。高職實訓基地建設在全國范圍的推行在很大程度上改善了高職院校的實訓條件，調動了高職院校、企業、行業參與實訓基地建設的熱情與積極性，毫不夸張地說，高職實訓基地建設讓中國高職教育面貌一新。

（二）高職實訓基地制度中的利益主體及利益訴求

促進國家經濟結構調整與產業優化升級是政府職責所在，而強化高職實訓基地建設則是政府履行該職責的重要推手，其通過設計高職實訓基地制度并進行財政投入來推動高職教育的可持續發展，使職業教育基礎能力得到大幅提升，實現高職院校人才培養與社會需求的“無縫對接”。由此在高職教育快速發展時期，政府根據高職實訓基地工作的實際實施了系列強制性的制度變遷。在助推高職實訓基地制度變遷過程中，基于預期改革成本要低于受益的考量，政府以這場利益博弈的裁判者與規則制定者的身份出現，從而逐步使高職實訓基地制度獲得健康成長，并使我國高職教育走上可持續發展道路。作為政府委托-代理的高職院校，在社會主義市場經濟推動與高職教育改革逐步賦予其權利的背景下，其在實訓基地建設過程中也逐漸演化成為利益主體，以效益最大化為宗旨，并試圖利用實訓基地制度外籌資方式來向企業、行業、學生、社會層層加碼，以彌補自身在實訓基地建設過程中的資金缺口。與此同時，為了維護政府代理人的道德形象，高職院校也積極執行國家的實訓基地制度，承擔其在參與實訓基地建設期間的部分職責，理順政府與社會間的關系。

由此可以看出，高職院校承擔著制度變遷的阻力和執行制度并創新制度的雙重角色；社會經濟轉型后，由于我國產業逐步轉型升級，部分行業、企業對就業者的需求也開始向高素質高技能的生產者轉變，相應地也要求高職實訓基地的多元化，因此在政府加大財政投資力度來不斷完善高職實訓基地建設的同時，行業、企業、社會也積極要求參與高職實訓基地的決策與生產管理。但必須注意的是，高職實訓基地建設往往重視其“建”的一面，對于其“管理”和功能的發揮卻存在缺失，導致高職學生實踐能力的培養及行業、企業參與的熱情都有所削弱。這種高職實訓基地建設的互利性和共享性不足的現狀必然會影響到高職實訓基地的建設，特別是校外實訓基地組織效能的發揮。

三、高職實訓基地制度中的利益博弈

高職實訓基地制度實質上是高職教育資源與利益的分配機制，它不僅涉及我國各級政府間的權責關系、高職院校在實訓基地建設過程中的功能定位，同時還直接影響到高職院校的實踐教學以及行業、企業對人才的需求。在高職實訓基地制度中，政府、高職院校、企業、行業、社會五方利益相關者有著相異的利益訴求。五方利益相關者圍繞實訓基地建設資源分配中的利益與權利進行博弈，從而導致利益與資源分配格局出現變革，進而推動了高職實訓基地制度的變遷。五方利益相關者間針對高職實訓基地制度的利益博弈主要集中在以下四個方面：

（一）圍繞高職實訓基地需求決策體制的博弈

自2006年開始，教育部與財政部正式啟動了被稱為高等職業院校建設的“211工程”的“國家示 范性高等職業院校建設計劃”，并計劃在“十一五”期間投入20億元打造100所高水平高職院校。其后，各省也相繼出臺了省級示范高職院校建設計劃。2010年，為了推動“國家示范性高等職業院校建設計劃”的實施，教育部與財政部又進一步推出了 “國家示范性高等職業院校建設計劃”。不可否認，國家實施高職示范性建設計劃使我國高職教育水平得到很大提升，使得包括實驗實訓基地建設在內的我國高職教育改革取得實質性突破。必須注意的是，我國各級政府通過所屬職能部門對部分高職院校的實訓基地進行財政資金的扶持，特別是在示范建設時代，政府將大量財政資金配置給國家示范（骨干）院校以及省級骨干院校。但我國除了這些國家示范（骨干）院校以及省級骨干院校外，還存在著很多普通類高職院校，由于他們和示范（骨干）院校間存在的生源差距、教師素質差異、行業背景差異、區域差異以及辦學實力差距，導致我國高職院校對實訓基地的需求是多元化的。這種無差異化的實訓基地建設規劃、資金分配的決策機制必然會導致實訓基地建設與部分高職院校的需求無法對接，造成一些高職實訓基地設備先進但使用率卻不高，而一部分高職院校卻因缺少實訓設備不能進行有效的實踐教學，使本來就很稀缺的教育財政資源出現了浪費，事實上，非示范（骨干）高職院校對關乎學生實踐的實訓基地建設有著十分強烈的需求愿望，但鑒于它們長期處于弱勢，尚缺少能夠表達自身利益的機制與渠道，于是在高職院校、行業、企業、社會等各方力量與政府競爭博弈的推動下，高職實訓基地共享制度出臺。[2]由于高職共享型實訓基地建設既解決了區域范圍內高職實訓基地集體行動的制度設計問題，同時還是一項有利于區域內高職實訓基地民主建設的組織創新，實現了在區域范圍內充分表達高職院校對實訓基地的訴求，改變了過去高職實訓基地建設的縱向決策和管理制度，由此各級政府在不斷研討的基礎上完善高職共享型實訓基地制度建設并提出系列鼓勵性政策，旨在激勵高職院校、行業、企業及社會都能更好地參與到共享性實訓基地建設之中。

（二）圍繞高職實訓基地籌資機制的博弈

隨著我國高職教育進入快速發展期，高職實訓基地建設也開始進入改擴建的高潮期，但在各地高職院校發展嚴重依賴財政撥款而國家財政性教育經費所占比重不足的背景下，資金缺乏逐漸成為制約高職實訓基地建設的障礙。為了破除高職實訓基地建設的資金困局，銀行信貸成為解決高職實訓基地建設的主要選擇，但鑒于銀行信貸所產生的債務危險及其他因素，高職院校依然需要自行解決實訓基地經費問題，于是校企合作、社會資助、教育專項經費等籌資渠道開始進入人們視野，由此高職實訓基地建設一直延續此種制度外的籌資解決方式，高職院校、行業、企業、社會逐步成為具有利益訴求的主體，特別是高職院校與企業成為了利益共同體。但總體來說，我國高職實訓基地建設還處于有待加強的狀態，這在非示范（骨干）高職院校身上表現的最為明顯，這些高職院校在面對與示范（骨干）高職實訓基地建設差距越來越大而人才培養與企業行業需求漸行漸遠的事實狀況下，開始呼吁政府采取強有力的方式改變這種現狀。另外，由于企業與高職院校合作籌資共建實訓基地還缺乏政府有效的政策指導，維持校企合作的“美好姻緣”還有待于相關政策的出臺，在此背景下，政府推行了通過財政資金引導來推動高職實訓基地建設的計劃，并適時提出了完善校企合作的相關政策法規，高職實訓基地的制度內財政籌資力度不斷加大。針對共享型實訓基地建設在實際運作中的困難，政府對高職實訓基地建設還實施了適當的獎補。高職共享型實訓基地獎補政策的實施，調動了高職院校、行業、企業、社會參與建設的激情，總體上得到比較好的評價，非示范（骨干）高職院校實訓教學實踐條件得到較大改善。

（三）圍繞高職實訓基地生產管理方式的博弈

高職實訓基地建設初期其定位在為實踐教學服務上，因此，其管理主體主要是政府和高職院校。但隨著我國經濟轉型和產業升級加快，為了適應行業企業對高素質技能型人才的需求，行業、企業、社會資本開始進入高職實訓基地建設中，于是其管理主體出現了變化。鑒于高職實訓基地既非傳統的實訓室也非企業分公司或部門，高職實訓基地向功能多樣化轉變及管理主體利益呈現多元化趨勢，再加上決策、管理機構相關管理制度的缺失以及尚未形成有效的檢查、督促、整改機制，導致其在運行中的相對沖突以及高職院校教學目標、計劃、技能培養與行業企業的生產目標、生產市場性以及生產技能應用的相悖，出現了行業企業與高職院校對實訓基地管理的“兩張皮”。為了破除實訓基地運行管理的困局，探索建立與現代科學管理相匹配的管理機構與管理制度，實現區域內高職院校間以及高職院校內部專業間的發展平衡，共享型實訓基地管理模式開始走入人們視野，并在部分高職院校和部分專業中實施，取得了一些成效，但由于缺乏共享機制平臺和共享激勵機制，使得高職實訓基地相關管理主體出現了信息不對稱，共享型政策因實訓基地資源分配不均衡導致無法有效實施，在部分校企“同床異夢”的現實下，沒有完善的區域性實訓基地的新型管理體制是無法實現的。由此高職院校的共享型實訓基地項目，政府可采取市場化方式去運作，而對于一些高職院校內部的小型實訓基地項目則要求校企合作進行運作，但實際運行效果并不盡如人意，運行過程中對師資、培訓效果等方面的監督亦常常是名不符實。

（四）圍繞高職實訓基地服務功能的博弈

和高職實訓基地建設初期對象單一有所不同 的是，隨著企業、行業、社會資本的引入以及我國進入創新驅動、轉型發展的新階段，許多高職院校也相應建立起規范、先進的實訓基地，高職實訓基地的服務功能也隨之產生了變化。但目前我國高職實訓基地服務主要面向學校，服務企業與社會的功能有待加強，服務區域經濟發展的效果有待提高，部分高職實訓基地還僅承擔教學、學生技能訓煉的角色，其利用率普遍較低。為了破除高職實訓基地服務方向的游離和服務群體的單一性，其應承擔起培養與社會需要相匹配的高素質技能型應用人才，把高職院校先進的科研技術成果及時傳播出去，并幫助企業解決技術難題，通過技術培訓和技術服務提高社區勞動者的勞動技能；為了解決高職實訓基地服務深度與服務能力不足的問題，形成配套、高效的服務功能，高職院校應開放實訓基地的所有實訓項目和軟硬件資源，使其成為學生專業技術實訓、職業技能訓練與職業素質培養、職業資格證書開發與鑒定、職工崗位培訓及再就業培訓、雙師素質師資隊伍培養、創新與創業人才的孵化、產學研合作以及高職理論研究與實踐探索等方面諸多服務功能于一體的開放共享型實訓基地。而要達到上述目標，在考慮我國社會經濟發展狀況及國家宏觀經濟政策等因素的同時，當前部分高職院校自身在師資、專業、設施設備等方面的缺位也是我們不得不考慮的內在因素。

四、高職實訓基地制度的路徑走向：共同治理和利益均衡

縱觀我國高職實訓基地制度變遷歷程和其利益者間的利益關系與博弈過程，不難看出，在高職實訓基地運行機制上，上至國家下至地方各級政府都不斷加大財政支持力度，并賦予高職院校更多的在實訓基地建設上的自由裁量權，而高職院校、行業、企業、社會及政府間的利益與權利博弈，也從只局限于對實訓基地建設發揮影響發展為對實訓基地進行深度參與?？赡壳暗氖聦嵤?，高職實訓基地制度還處在不斷完善階段，實訓基地相關利益方間尚未形成多方合作格局，除了意在解決區域范圍內實訓基地的“共享性”而獲得的有限需求表達和決策權外，高職院校、行業、企業、社會等相關利益方并未被賦予更多的實訓基地建設與管理的決策與參與權；此外，相關利益方在高職實訓基地建設與管理方面還存在著權責模糊，更加合理的運行機制成為各方的迫切關注。鑒于目前高職實訓基地相關利益者間共同治理機制的缺失，相關利益方間相對均衡的利益關系尚待建構，因此，它們間的利益博弈仍將在未來一段時間內上演。

就高職實訓基地而言，重構國家相關制度設計，達到有關利益方的利益均衡，實現高職實訓基地共同治理是其路徑創新指向。高職實訓基地建設與管理的主體多元化是利益相關者理論的必有之意，因此，不僅政府是高職實訓基地治理的主體，而且高職院校、行業、企業及社會也是其治理主體，多元治理主體間也應由動態博弈關系逐步向多元治理主體協作的良性狀態過渡，促進健康的利益規范機制形成，發揮對相關治理主體間非制度化利益對峙制衡的作用，把相關利益方間的摩擦與沖突降低到最低限度，維持相對理想的利益均衡狀態。而要達到上述狀態，其一，各級政府應真正承擔起高職實訓基地建設與發展的職責，進而理順實訓基地財政投資體制。各級政府要加大對高職實訓基地財政支持力度，不斷縮小高職院校因區域或示范（骨干）院校與非示范（骨干）院校差別所產生的差距，承擔起統籌全國高職實訓基地和諧發展的時代重任；并創新高職實訓基地的投資、管理體制，破除高職院校、行業、企業及社會各自為政、多頭管理的格局，提升投資在高職實訓基地上資金的利用效益以及高職實訓基地自身的“造血功能”，繼而形成合力并提升高職實訓基地的使用效能。其二，是相關利益方應肩負起相應的責任。高職院校不僅是實訓基地治理的具體執行者同時也是實訓基地治理的責任方，但由于我國目前對高等職業教育的財政投入還處于有待提高階段，由此，行業、企業、社會資本被引入到高職實訓基地建設中，相應的應根據行業、企業、社會資本在高職實訓基地建設與管理中的角色定位賦予其與其身份相匹配的職責，改變高職院校在實訓基地建設與管理過程中肩負更多職責的困境，[3]及時抓住目前國家、行業、企業、社會重視高職教育的契機，推進高職實訓基地管理體制創新，改變目前多頭管理所產生的負面效應，促進高職實訓基地管理思維邏輯的嬗變，提升高職實訓基地的治理能力和提高行業、企業、社會參與實訓基地建設與管理的積極性。其三，行業、企業、社會應切實享受到高職實訓基地建設與發展的成果，提升其對高職實訓基地的治理水平。實訓基地共享制度推行后，其成效是有目共睹的，但多頭管理所帶來的負面效應也是必須重視的，針對這種狀況，各級政府應繼續加大對高職實訓基地的財政投入，并全面承擔起對高職實訓基地建設與管理的監控職責，而高職院校、行業、企業、社會也應在現代企業管理的框架內，充分整合高職實訓基地資源，建立健全各項管理制度和全程監控機制，承擔與其職責相匹配的決策、管理與監督職責，真正成為高職實訓基地的“主人”。

[1]弗里曼，王彥華，梁豪．戰略管理—利益相關者方法[M]．上海譯文出版社，2006：98-120．

[2]王健．區域職業教育發展戰略［M］．北京：教育科學出版社，2007：67-99．

[3]孫云志．我國高職院校教育質量影響因素的調查研究-以江蘇省8所高職院校為例 [J]．教育學術月刊，2012（10）：86-89．