財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化研究

浙江財經(jīng)大學(xué) 努斯曼古麗·努爾艾合買提

財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化研究

浙江財經(jīng)大學(xué) 努斯曼古麗·努爾艾合買提

長期以來，我國財政支出以經(jīng)濟建設(shè)支出為主導(dǎo)，這極大地刺激了我國經(jīng)濟的發(fā)展，但同時也帶來了不少問題，環(huán)境污染、區(qū)域不協(xié)調(diào)、貧富差距大等問題多多少少都與政府行為有關(guān)，特別是政府的財政支出。本文立足于我國三十年的財政支出數(shù)據(jù)，研究財政支出的發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合當(dāng)今的社會實際，指出目前財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)中存在的問題，并提出了一些建議對策。

財政支出 規(guī)模 結(jié)構(gòu) 調(diào)整

改革開放以來，我國經(jīng)濟保持高速的增長，在1978年到2010年這三十多年間，我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)年均增速保持在10%左右，這在世界經(jīng)濟發(fā)展史上都是絕無僅有的。再看我國的財政收支情況，從1978年到1994年間，我國財政收支情況波動較大，中央財政規(guī)模較小，而地方財政能力較強。在分稅制改革之后，中央財政得到加強與鞏固，1994年到2010年，我國財政支出年均增長率高于GDP增速約5個百分點左右，達到15%~16%。這樣的財政支出增速極大地推動了我國經(jīng)濟的增長，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，比如公路、鐵路、房地產(chǎn)等項目。

2008年以后，中央政府4萬億的經(jīng)濟刺激計劃出臺，促使我國經(jīng)濟快速走出世界經(jīng)濟危機，大大地刺激了全民投資熱潮。然而，在這巨大財政支出規(guī)模的背后，卻帶來不少社會問題，教育經(jīng)費的缺少、社會保障體系的不健全、通貨膨脹率的過高，這些都不利于老百姓的生活。那么，我國的財政支出規(guī)模是否過大？財政支出的結(jié)構(gòu)是否合理？如何才能優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，來促使財政資金的利用率達到最大化，從而真正保障人民生活？這些問題都是需要深思熟慮的，本文的寫作立意就在于此。

1 文獻綜述

從學(xué)術(shù)的角度上講，財政支出也可以稱作“公共支出”，在英文文獻中即為“public expenditure”。Barro(1990)的論文是研究財政支出與經(jīng)濟增長的開山之作，他構(gòu)建了一個包括兩類財政支出的內(nèi)生經(jīng)濟增長模型，根據(jù)支出性質(zhì)的不同，財政支出分為了生產(chǎn)性的支出和消費性的支出。按照生活實際來說，生產(chǎn)性的支出具體指的就是政府的公共設(shè)施支出、政府投資等，而消費性的支出具體指的是政府行政管理支出、國防支出、公共安全支出等。通過理論模型的論證，他得出了最優(yōu)化財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟增長路徑，這為后來的研究和實際社會建設(shè)提供了重要的依據(jù)。國內(nèi)學(xué)者金戈和史晉川則更進一步地拓展了Barro(1990)的模型，把財政支出分成三類進行討論，并且結(jié)合了中國的實際情況做了數(shù)值模擬分析。

在實證方面，李永友(2009)、陳剛和李樹(2010)都從財政支出的效率角度出發(fā)，研究改革開放以來，我國財政支出所發(fā)揮的實際效用。前者以國家整體財政支出為研究對象，利用時間數(shù)據(jù)和面板數(shù)據(jù)對三十年的財政支出效率進行了分地區(qū)的討論。后者則以財政支出結(jié)構(gòu)中的社會性支出作為研究對象，重點研究社會性財政支出所帶來的社會推動效應(yīng)。郭慶旺和賈俊雪(2009)按照地區(qū)財政支出競爭來解釋我國地區(qū)性財政支出規(guī)模增長的不一致性，由于存在地方政府間的博弈和合作，地方財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)也會呈現(xiàn)出截然不同的發(fā)展模式。

通過閱讀文獻，筆者基本上了解了有關(guān)于我國財政支出研究方面的大致內(nèi)容，財政支出在三十年的發(fā)展中規(guī)模趨于擴大，而結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度仍然較為薄弱。結(jié)合當(dāng)今我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，人民對政府適當(dāng)減少財政支出、提高財政支出效率、進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的期望尤為迫切，本文試圖對我國財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提出一些看法和建議。

2 我國財政支出規(guī)模的演變過程

1978年以來，隨著我國改革開放的深化，國家財政支出呈現(xiàn)增長趨勢，財政支出在1994年之前，基本上沒有多大變化，但保持了一定的增長，而GDP增長幅度較大。這說明國家鼓勵大量民間投資，并且利用大量外資引進來推動經(jīng)濟增長。這段時期，國家運用財政支出手段來促進經(jīng)濟的方式運用得還不明顯。到1998年之后，財政支出的增長明顯，增速較大，基本上保持在年均20%左右。而這段時期，我國的GDP增長速度巨大。根據(jù)數(shù)據(jù)，我國的財政支出規(guī)模的擴大呈現(xiàn)兩個階段：一個是1994年之前的緩慢式增長；另一個是1994年分稅制改革之后，財政支出規(guī)模的快速擴大期。2012年的財政支出增長高達23%。與GDP的關(guān)系方面，財政支出與GDP呈現(xiàn)同向遞增關(guān)系，存在正的相關(guān)性。這可以說明，財政支出對我國經(jīng)濟增長具有一定的經(jīng)濟推動作用。

我國三十年的財政支出規(guī)模的變化情況與GDP的變化存在一定關(guān)系。由于數(shù)據(jù)篇幅限制，本文只截取了2005~2010年的財政支出中重要項目的情況以非列表的形式來進行探討。按照一般性財政支出分類，我國財政支出可以分成經(jīng)濟支出、行政支出、民生支出三大塊支出，這三類支出的絕對數(shù)都隨著時間呈現(xiàn)逐漸增長趨勢，這也是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然現(xiàn)象。而從相對數(shù)來看，三大類支出的占比，2005年經(jīng)濟支出占比為36.18%，遠大于行政支出的25.03%和民生支出的27.06%，這說明在過去幾年中，我國財政支出結(jié)構(gòu)更偏向于經(jīng)濟支出。2010年，三大類支出的占比分別為經(jīng)濟支出27.24%，行政支出26.78%，民生支出26.32%，基本上差不多。這就說明，政府在發(fā)展過程中，也在逐步調(diào)整財政支出的結(jié)構(gòu)，一方面是逐步降低經(jīng)濟支出所占的比重，另一方面提高民生支出所占的比重。但民生支出的比重增長幅度非常小，基本上沒有什么變化，從三十年數(shù)據(jù)來看，竟然還呈現(xiàn)出下降的總趨勢，這是需要政府予以重視的。另外，2010年的行政支出所占比重相對于2005年比重卻增長了不少，這就說明了行政支出在我國政府支出中依然占據(jù)較大地位。

3 財政支出結(jié)構(gòu)中存在的問題

根據(jù)上述分析，大致可以了解我國財政支出的演變過程。通過數(shù)據(jù)和現(xiàn)實狀況，本文列舉財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)中的三大問題：

第一，財政支出規(guī)模增長速度過快。我國的財政支出規(guī)模在過去十年間平均增長率為23%左右，其中，2011年更是達到了28%左右的高增長。這樣的高增長一方面是由于我國財政收入增長過快，“以收定支”起到一定作用，另一方面是我國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資巨大，對房地產(chǎn)、鐵路、公路、資源的投入相當(dāng)巨大，而這擠占了有限的財政資金投入到其他民生領(lǐng)域的比例。過快的增速也會讓老百姓質(zhì)疑政府利用公共資金的效率問題，是否存在貪污腐化、濫用國家財產(chǎn)的問題。

第二，財政支出結(jié)構(gòu)雖趨于合理，但調(diào)整力度不夠。我國財政資金的流向以經(jīng)濟領(lǐng)域為主，這是由我國“以發(fā)展為第一要義”決定的。而今的政策導(dǎo)向是科學(xué)發(fā)展、經(jīng)濟與民生建設(shè)并重、堅持“五位一體”的發(fā)展模式，民生支出比重的過低和行政支出比重的過高都是不合理的。此外，在近幾年的財政支出變化過程中，民生支出的變化幾乎為零，而行政支出卻呈現(xiàn)上升的趨勢，也就是說，經(jīng)濟支出的下降是緩了行政支出比重的增加，這有可能是政府行政過度集中所致，需要進行優(yōu)化和改善。

第三，地區(qū)性財政支出差異明顯。我國是個地域遼闊的國家，總行政區(qū)域分成有33個。從經(jīng)濟發(fā)展水平來看，東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟水平較高，比如廣州、浙江、江蘇、山東等省份，中部內(nèi)陸地區(qū)次之，比如湖北、湖南、河南等地，而西部地區(qū)相對經(jīng)濟發(fā)展落后。經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，其財政收入豐厚，政府在支出時也不會捉襟見肘。而西部不發(fā)達地區(qū)卻剛好相反，較低的財政收入，導(dǎo)致其公共資金緊缺，地方政府想要進行投資但卻發(fā)現(xiàn)錢不夠，這必然導(dǎo)致我國地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平差異進一步拉大，不利于社會的和諧與穩(wěn)定。

4 優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的路徑

由于我國財政支出規(guī)模擴大過快，結(jié)構(gòu)安排有欠合理，這不利于我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。為此，本文提出以下幾點優(yōu)化我國財政支出的建議：

(1)嚴格控制政府支出，特別是預(yù)算外支出。經(jīng)過了長期的磨合和轉(zhuǎn)變，我國財政支出的透明度已經(jīng)有了較大改善，但仍然存在較大問題，財政支出規(guī)模的不斷擴大，一個重要的原因就是支出的透明度不高，導(dǎo)致了百姓對政府利用公共資金持不放心的態(tài)度。大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資是否經(jīng)過合理的預(yù)算，政府部門的“三公經(jīng)費”是否花到實處，官員的自身花費是否與政府資金無關(guān)，這些都是需要政府從嚴控制的事項。在保證各項必要公共支出的同時，必須嚴格控制預(yù)算外的支出，保證財政資金的有效性，這樣才能使人民群眾安心。

(2)增加政府信息透明度，加強人民監(jiān)督和社會監(jiān)督。政府信息公開是政府推行民主的必經(jīng)之路。政府實則是人民的服務(wù)機構(gòu)，沒有人民的稅收，政府則無法生存。也就說，財政支出資金其實是所有納稅人的錢，這些資金必須受到人民的監(jiān)督。財政資金的支出流向要及時公開，全面公開，特別是要加強“三公經(jīng)費”的全面公開。就目前而言，“三公經(jīng)費”只是在國務(wù)院層次公開相對完整和及時，其他地方政府的財政資金的利用信息幾乎無處可尋。沒有受到社會監(jiān)督，政府在利用資金時就會無所顧忌，亂用、濫用、“拍腦袋”的現(xiàn)象就會發(fā)生。只有增強政府財政資金信息的公開，才能約束政府真正去考慮如何利用財政資金來為人民謀取福利。

(3)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，注重民生建設(shè)支出。民生建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)是我國目前經(jīng)濟社會發(fā)展的兩大主體。長久以來，我國都將經(jīng)濟增長放在第一位置，長期粗放型的增長模式導(dǎo)致了環(huán)境破壞、貧富差距擴大、教育支出落后等各種社會弊病。財政支出在其中起到了重大作用。因此，想要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，想要調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，就必須先從調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)入手，把財政資金更多地投向民生領(lǐng)域，擴大民生支出的比重。同時，也需要政府下放權(quán)力，減少不必要的政府審批事項，提高政府運行效率。

(4)加強中央轉(zhuǎn)移支付支出，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。我國存在地區(qū)財政支出差異大的特征，發(fā)達省份的財政支出數(shù)額是欠發(fā)地區(qū)財政支出數(shù)額的數(shù)十倍，甚至上百倍。而地方的財政支出又引領(lǐng)著地方經(jīng)濟的整體發(fā)展，所以，財政支出的區(qū)域差異必然會導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不平衡。此時，就要加強中央的轉(zhuǎn)移支付支出，從財政收入高的省份中收取多一些的財政資金，不要求西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)上繳財政收入。同時，將一部分的財政資金轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達地區(qū)，保證這些地區(qū)政府所需的經(jīng)濟發(fā)展支出，利用這些財政資金來帶動整體經(jīng)濟的運轉(zhuǎn)。事實上，欠發(fā)達地區(qū)想要快速發(fā)展，短期內(nèi)依靠強大的財政支出來帶動是最為有效的方法。

5 結(jié)語

我國正處于經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)整期和轉(zhuǎn)型期。整體經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，一方面，是要靠思想的轉(zhuǎn)變，實事求是、解放思想；另一方面，就是要靠政府財政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型來進行推動。經(jīng)濟社會發(fā)展具有其本來的慣性，粗放型的增長模式從剛開始就是由政府最先引起的，這必然也要由政府來終結(jié)、轉(zhuǎn)變，這就首先要求政府財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整。沒有對財政支出規(guī)模的約束，就不可能阻斷經(jīng)濟粗放的增長模式。所以，政府在主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變之時，需首先優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，以調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)來發(fā)揮其對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的帶動作用，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型指明方向。

[1] 郭慶旺,賈俊雪.地方政府間策略互動行為、財政支出競爭與地區(qū)經(jīng)濟增長[J].管理世界,2009(10).

[2] 陳剛,李樹.中國地方政府的社會性支出:效率及其決定因素[J].南方經(jīng)濟,2010(10).

[3] 李永友.我國財政支出結(jié)構(gòu)演變及其效率[J].經(jīng)濟學(xué)(季刊),2009(10).

[4] 金戈,史晉川.多種類型公共支出與經(jīng)濟增長[J].經(jīng)濟研究,2010(7).

F239.41

A

1005-5800(2013)09(c)-169-02