新時期鄉鎮法治政府建設研究

盛清才 田 園

建設法治政府是國務院《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱《綱要》)中提出的奮斗目標，黨的十八大報告進一步明確提出了到2020年“法治政府基本建成”的要求，并將其視為全面建成小康社會的重要標志之一。我國現行政府體系中，鄉鎮是與群眾聯系最為密切的基層政府。我國現有48000多個鄉鎮政府，作為政府大廈的基石，其法治進程直接關系到我國法治政府建設整體目標的實現。實踐證明，建設法治政府，重點、難點在基層，起點、弱點在鄉鎮。基于此，本文努力探尋新時期鄉鎮法治政府建設的有效路徑及其保障措施。

一、法治政府的內涵、特征及我國鄉鎮法治政府建設的現狀

1.法治政府的內涵

何謂法治政府?學界對此尚未取得共識。筆者認為，相對于“人治”政府，法治政府就是依法產生、按照法治原則施政、對法律負責并接受法制監督和制約的政府。僅就字面而言，法治政府即“法律統治下的政府”。作為一個新的政府模式，法治政府的基本內涵是政府受法的支配——“政府由法律產生，政府由法律控制，政府依法管理，政府對法律負責”①，其核心是規制政府權力和保障公民權利，實質是依法治理，重點是“治權”，要義是依法控制。

2.法治政府的基本特征

與傳統的“人治”政府不同，法治政府是法治基礎上的有限、責任、透明、誠信、廉潔的服務型政府。具體而言，法治政府的特征表現在6個方面:(1)法治政府是有限政府。在我國，政府的權力源于人民的授權和委托，為保障民權，必然要求政府在法定范圍內活動，以確保行政權力行使的有限性。(2)法治政府是責任政府。有權必有責。既然公民權利是行政權力之源，政府就必須對人民負責，承擔起它應該承擔的政治、經濟、法律、道義等方面的責任。(3)法治政府是透明政府。公開是法治政府的重要特征，它不僅要求政府的行政信息、監督信息及其他政務信息公開，而且要求政府行政程序、人事和財政方面的信息公開。(4)法治政府是誠信政府。現代社會是信用社會，因此，政府行使權力不僅應當合法、公正，而且應當恪守信用原則，做到言必行、行必果。惟有如此，才能真正取信于民。(5)法治政府是服務型政府。管理就是服務。人民政府理應為人民服務。向社會提供豐富的公共產品和完善的公共服務既是政府職能轉變使然，也是法治政府建設的必然要求。(6)法治政府是高效、廉潔的政府。這是由我們黨的性質和社會主義國家性質所決定的。

3.我國鄉鎮法治政府建設的現狀

《綱要》實施以來，各地經過多年努力，鄉鎮政府的法治理念、制度建設和依法行政能力均有明顯提升，法治政府建設初見成效。具體體現在:(1)鄉鎮公務員的法治意識有了較大提高;依法行政為多數人所接受;依法執法被多數人認同并逐步深入人心。(2)鄉鎮法治政府所需要的“基層民主制度已經建立，基層組織自治得到制度保障”②;決策公開、合法性論證和集體討論制度得以確立;鄉鎮管理和執法程序初步建立，行政監督制度日臻完善，錯案追究和行政問責制度正逐步落實。(3)鄉鎮行政決策和規范性文件制定趨于規范化;鄉鎮政府決策的公眾參與度越來越高，公眾參與和專家咨詢論證正在成為鄉鎮重大行政決策的重要環節;鄉鎮依法行政的監督力度不斷加大，促進了法治政府建設。

鄉鎮法治政府建設成效初顯的同時，也存在不容回避的問題，面臨諸多困難。主要表現在:(1)鄉鎮行政法治理念不夠牢固。一些鄉鎮公務員法律知識不扎實，對法治政府建設認識不足，“重長官意志、輕法律規定，重上級指示、輕法治原則，重行政效率、輕行政程序”③;一些鄉鎮領導重“人治”、輕“法治”，對法治政府建設“說起來重要，做起來次要”，少數人甚至“視法為器”，認為法律主要是管老百姓的。(2)鄉鎮法制機構普遍缺失。目前，多數鄉鎮政府基本上沒有獨立的法制機構和專(兼)職法制工作人員。一些鄉鎮雖有法制機構，但決策前不征求法制機構意見，出現問題時才交其收拾殘局，法制機構難以發揮應有的作用。(3)鄉鎮執法、施政行為不夠規范。一些鄉鎮領導不按法定權限和程序決策，會議決策流于形式;一些鄉鎮政府出于自身利益考慮，違法制定規范性文件;一些鄉鎮執法主體不盡合法，執法依據不統一，執法程序不規范，執法隨意性大甚至搞執法創收，造成了不小的負面影響;有的鄉鎮政府打著“法治”的幌子違法行政，隨意動用警力，影響惡劣。(4)鄉鎮行政法制監督關系不順，法治政府建設尚未納入考核范圍。鄉鎮行政監督主體雖多，但除上級黨政部門監督外，其他幾種監督往往形同虛設。由于法治政府建設尚未納入鄉鎮績效考核范圍，特別是沒有與干部獎懲、任免和晉升、晉級掛鉤，使得一些鄉鎮法治政府建設“動力”不足。(5)鄉鎮法治政府建設的外部環境有待改善。目前，村民自治組織與國家機關的關系還沒有完全理順，由于體制原因，鄉鎮黨委與政府的職責不夠明晰，這些不能不影響到鄉鎮法治政府建設。

二、鄉鎮法治政府建設的路徑

如前所述，經過多年努力，我國鄉鎮法治政府建設已取得了明顯成效，但總體上看，離法治政府的要求還相差甚遠，在行政立法、行政執法、行政決策、行政監督等方面還存在諸多問題。鑒于此，各鄉鎮一定要認真學習和落實《綱要》精神，強化法治意識，牢固樹立并自覺踐行依法行政的現代法治理念，不斷提高行政決策能力、執法能力和服務能力。具體而言，應做好以下四方面工作:

1.全面落實依法、科學、民主決策制度

長期以來，鄉鎮政府決策存在制度性缺陷，產生了大量的政績工程，因此，全面落實依法、科學、民主決策就成為鄉鎮法治政府建設的重要環節。(1)要健全鄉鎮行政決策機制。包括制定行政決策規則，健全公眾參與、專家論證與政府決定相結合的決策機制，強化行政監督和制約，增強行政決策的透明度。(2)要規范鄉鎮行政決策行為。第一，要規范行政決策程序。重大決策中一定要把“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定”作為必經程序;決策前要采取多種形式調研，把好民意關;專業性、技術性強的重大事項的決策要進行技術咨詢和可行性論證，對其可能引發的各種風險要進行評估并制定相應的預案。第二，要把好法律關。除鄉鎮法制機構審查外，重大決策還要經過專家合法性論證。第三，要把好糾偏關。要建立重大決策實施后評估制度，發現問題后及時予以調整和糾正。(3)要防范“決策謀利”現象。要防范一些鄉鎮政府在決策或制定規范性文件的過程中借機“擴充管理權、處罰權和收費權等，把并不屬于自己職權范圍內的事項納入其中”④，一旦發現有此種“決策謀利”的苗頭，要予以及時制止和嚴厲制裁。

2.規范鄉鎮政府規范性文件的制定

鄉鎮政府雖沒有行政立法權，但具有規范性文件制定權。由于體制機制不完善、監督不力等原因，一些鄉鎮政府常常“通過規范性文件而自我賦權”⑤。鑒于此，要重新、嚴格界定鄉鎮規范性文件的制定權限;強化鄉鎮依法行政意識，使其不自我賦權，不違法設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，不違法增加公民、法人或其他組織的義務;建立健全鄉鎮規范性文件聽證、論證制度，要求鄉鎮涉及群眾切身利益的規范性文件草案一律接受聽證和專家論證;嚴格鄉鎮規范性文件的制定和發布程序，要求鄉鎮政府凡非涉密性文件草案一律向社會公開。

3.規范鄉鎮執法行為

(1)明晰鄉鎮執法主體。鄉鎮要重新核實并及時公告“經法律、法規授權或者行政機關的合法委托”的行政執法主體，沒有取得執法資格的人員不得從事行政執法工作;非行政組織未經法律、法規授權或者行政機關的合法委托不得行使鄉鎮行政執法權。⑥(2)厘清鄉鎮執法權限。各鄉鎮要按照“職權法定”原則認真梳理鄉鎮負責執法和配合執法的法制依據，然后編制目錄并予以公告;要對上級執法機關委托行使的執法職權進行一次全面清理，簽訂委托協議后報上級備案。(3)加強鄉鎮執法隊伍建設。要健全鄉鎮執法制度，以制度管人;重新核定鄉鎮執法主體資格，明確執法機構、崗位、人員、職責并向社會公布;加強對執法人員的法治教育和職業道德教育;落實崗前培訓和責任制，堅決杜絕無證上崗和違法執法。(4)強化鄉鎮執法依據。第一，嚴格執法程序。目前我國尚無統一的行政程序法，各鄉鎮要從實際出發，進一步明確執法環節，細化執法流程，規范執法步驟并督促執法人員嚴格遵守之。第二，規范自由裁量權的行使。要通過建立自由裁量權基準制度，統一自由裁量權，避免隨意執法。第三，消除執法亂象。要堅決消除有法不依、執法不嚴、違法不究以及認定事實不清、證據不足、定性不準、程序違法等執法亂象。(5)創新鄉鎮執法方式。要借助鄉鎮執法信息化建設平臺，積極推進移動執法、行政處罰裁量及文書制作電子化，用科技手段提升鄉鎮執法水平。(6)打造鄉鎮文明執法形象。各鄉鎮要牢固樹立“以人為本”的執法理念，全面推行說理式執法和柔性執法;視當事人為親人，不粗暴執法，不損其人格尊嚴，堅持文明執法。

4.努力營造鄉鎮法治環境

(1)加強法治文化建設，提升鄉鎮法治建設軟實力。各鄉鎮要結合鄉情鎮情，加大鄉鎮法治政府建設宣傳力度，多形式、多手段宣傳與法治政府建設相關的法律法規，做到家喻戶曉、人人皆知，為鄉鎮法治政府建設營造濃厚的社會氛圍;創新普法形式，努力培養公眾的法治信仰。(2)鄉鎮要嚴格依法行政，踐行法治精神。各鄉鎮要認真貫徹《國務院關于加強法治政府建設的意見》和《綱要》精神，認真落實責任制、公示制、過錯追究制和督察制，特別是在民生、治安、維穩等領域要嚴格依法辦事，真正做到依法行政、依法執法。(3)多措并舉，“給力”鄉鎮。第一，上級政府要通過合理放權，賦予鄉鎮政府一定的行政處罰權和強制執行權，使鄉鎮政府對職能范圍內的事有權管、管得了，尤其要賦予鄉鎮強有力的行政執法權，使其盡早擺脫“看到的管不到，管到的看不到”的窘境。第二，上級政府布置工作時要充分考慮鄉鎮政府的法定職權，不能以行政命令逼迫鄉鎮用違法手段去完成收費、收稅任務，同時積極協助鄉鎮政府調處各種糾紛、糾正各種違法行為，支持鄉鎮法治政府建設。⑦

三、鄉鎮法治政府建設的保障措施

1.夯實組織基礎

(1)強化組織領導。各鄉鎮要成立以鄉鎮長為組長的法治政府建設領導小組，定期召開會議，研究部署法治政府建設事宜;定期聽取各部門工作匯報，及時解決存在的困難和問題。相關部門要建立聯席會議制度，交流“會診”，協同動作。要落實領導責任制，尤其是各鄉鎮長要切實擔負起第一責任人的重任，把法治政府建設擺在與經濟工作和維穩同等重要的地位進行部署、落實、考核。(2)健全法制機構。各鄉鎮要增設獨立的法制辦公室，鄉鎮長負總責，明確一名副職具體負責，設辦公室主任一名、專(兼)職人員若干名并保障其編制和經費，努力發揮其“參謀、助手和法律顧問”的作用。在這方面，江蘇省邳州市議堂鎮法治辦公室的做法值得各地借鑒。(3)壯大法治隊伍。要把那些思想政治表現好、業務能力強、有較高法律素養的干部充實到鄉鎮法治隊伍中來，加強對法治工作干部的培養、使用和政策傾斜。鄉鎮在錄用公務員時可適當提高法律專業人員的比重，為法治政府建設做好人才儲備。

2.筑牢制度保障

要盡快健全鄉鎮法治工作的基本制度，為鄉鎮法治政府建設提供可靠的制度保障。具體而言，要健全鄉鎮領導班子和公務員學法制度、法治講座制度、依法行政督察通報制度;建立健全鄉鎮行政決策規則和規范性文件制定制度;健全和完善鄉鎮執法人員持證上崗、資格管理、案件督察等執法制度;制定《鄉鎮政府信息公開目錄》或《鄉鎮政務公開目錄》并及時公布;完善并嚴格執行鄉鎮政府部門行政首長問責制、行政過錯責任追究制、行政執法過錯責任追究制等監督問責制度。

3.強化制度落實

(1)完善、落實學法制度。第一，完善和落實鄉鎮領導班子學法制度。通過對《憲法》、行政法規、《行政訴訟法》等相關法律法規的學習和定期的法治講座，不斷提升鄉鎮領導的法治觀念和依法行政能力。第二，認真落實鄉鎮公務員學法和法治培訓制度。通過對《公務員法》、《人民調解法》、《農村土地承包法》、《行政機關公務員處分條例》及新頒布法律法規的學習和培訓，不斷強化鄉鎮公務員的法治觀念和依法執法能力。(2)完善干部任前法治考察制度。要進行鄉鎮領導干部任前法律知識測試、依法行政情況考察和執法人員法律知識考試，并將測試、考察和考試結果作為領導干部任職必備條件和執法人員任職、晉升的重要依據。(3)完善政府信息公開和政務公開制度。鄉鎮要按照《政府信息公開條例》的要求，除涉及國家機密外，所有與人民群眾密切相關的重要政府信息都應依法、及時地向社會公開，確保公眾的知情權和監督權。同時要借助電子政務平臺，及時公開鄉鎮非涉密性政務信息，確保鄉鎮政府權力在陽光下運行。(4)落實鄉鎮規范性文件定期清理制度。對違法制定或與上位法相悖的鄉鎮規范性文件，要及時予以修改或廢止，確保其合法性。(5)全面落實鄉鎮執法責任制。尤其是對于群眾反映強烈的執法問題，要進一步強化鄉鎮政府責任和執法人員的執法責任，將責任制落實到位。(6)創新鄉鎮考核機制。第一，上級部門要將鄉鎮法治政府建設納入目標考核和績效考評中，將其結果作為鄉鎮領導干部綜合考評的重要內容和選拔任用依據。第二，探索制定鄉鎮法治政府量化考核標準。(7)強化鄉鎮行政監督問責制。第一，強化法制監督。新形勢下，除了加大對鄉鎮行政活動和執法行為的監督力度外，還要創新監督方式，“適當地引入社會監督。把法律監督、行政監督和群眾監督、社會輿論監督有機地結合起來”⑧，形成以權力監督權力、以權利監督權力和以社會監督權力的監督格局。為此，一要引入群眾評議機制，定期組織服務對象給鄉鎮政府及其公務員評議打分，并將評議結果作為評先、晉職依據。二要創新司法監督和層級監督的形式。目前司法機關對行政行為的監督“僅限于對具體行政行為的合法性審查，而缺乏對抽象行政行為的合法性審查”;上級“政府法制工作機構對下級政府的監督也主要是具體行政行為的監督，而忽略了對規范性文件的強制備案審查”。⑨鑒于此，建議國家立法機關適時修訂《行政訴訟法》，建立規范性文件(包括鄉鎮規范性文件)司法審查制度;同時，上級政府要加強對下級政府制定的規范性文件的備案審查，不斷提升監督效果。第二，嚴格行政問責。對鄉鎮法治政府建設中出現的有令不行、失職瀆職和違法行政現象，要嚴格依法追究相關領導和直接責任人員的責任;對越權決策、違法決策或決策失誤并造成重大損失或惡劣影響的，按照“誰決策、誰負責”的原則依法問責。

4.創新動力機制

鄉鎮法治政府建設需要公眾的積極參與和“多元力量的共同推進”⑩，遺憾的是一直以來，我國法治政府建設基本上由政府主導推進，公眾事實上多處于被動接受的狀態。為了給鄉鎮法治政府建設注入新的活力，必須創新公眾參與的具體方式，使鄉鎮法治政府建設得到群眾的理解和支持，大大加速鄉鎮法治政府建設進程。

注釋

①楊海坤:《市場經濟 民主政治和法治政府》，中國人事出版社，1997年，第13頁。②李曉:《中國轉型期法治政府建設現狀、可行性及對策》，《時代報告》2012年第8期。③⑤⑨孟大川:《基層法治政府建設實踐現狀與制度創新——以成都縣、鄉兩級政府依法行政實踐為例》，《成都行政學院學報》2009年第1期。④⑥房建:《法治政府建設策論研究》，《黃山學院學報》2010年第6期。⑦劉麗:《基層政府法治建設中的難點問題及對策研究》，《北華大學學報(社會科學版)》2011年第4期。⑧李正華:《法治觀念下的廣州法治政府建設》，《法治論壇》2010年第1期。⑩楊偉東:《公眾的認同、激勵與法治政府建設的動力》，《行政管理改革》2011年第7期。