公民權利保障與政府信息公開制度構建*

嚴仍昱

《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)實施已五年有余，我國政府信息公開制度建設取得了一些成效。與此同時，也出現了許多因信息不公開、公開不及時、公開不充分而引發的負面案例，如三鹿奶粉事件、郭美美事件、8·24哈爾濱陽明灘大橋匝道側翻事件以及“微笑局長”事件等信息披露中的遮遮掩掩，均引起了公眾的質疑和不滿。北京大學公眾參與研究與支持中心發布的《中國行政透明度觀察報告·2011—2012年度》顯示，被測評的42個中央部委的行政透明度平均得分只有60.4分，及格率只有54.8%。然而這還是《條例》實施以來測評對象行政透明度平均分的首次及格，前兩次平均得分只有46.1和51.2。①這些情況的存在需要我們重新審視政府信息公開制度及其實踐，以發現其中的不足并力圖完善之。

一、邏輯起點:保障公民權利

我國公民享有憲法和法律規定的諸多權利，但由于體制和機制不健全等因素的影響，有些權利往往落不到實處。公開掌握在政府手中的信息當然不是為了保障政府權力，而是為了更好地保障公民的知情權、監督權和各種經濟權利。

1.政府信息公開是保障公民知情權的內在要求。所謂知情權，是指公民、法人及其他組織依法對國家機關要求公開某些情報的權利和不受妨害地獲得國家機關公開的情報的自由。②公民享有知情權是源于人們對公民權利與公共權力之間關系的理解。政府權力來自人民的授予，政府受人民的委托行使主權，人民知曉政府行使權力的狀況是理所當然的事情。黨的十八大報告明確提出，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，是權力正確運行的重要保證。這是黨的代表大會首次明確提出保障人民知情權的要求和目標，為今后我國人民的知情權保障工作指明了方向。在我國，雖然沒有法律法規明文規定知情權，但在《憲法》中含有知情權的暗示。《憲法》第二條“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，第二十七條“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”等規定都暗示:因為一切權力屬于人民，所以人民有權知道一切國家機關和工作人員行使權力的行為。很顯然，政府信息公開是保障公民知情權的內在要求。

2.政府信息公開是保障公民監督權的必要前提。《憲法》第四十一條對公民的監督權作了明確規定，“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”。我國人民主要是通過間接民主的方式，選舉自己的代表組成各級國家政權機關，代替人民行使當家做主的權力。人民必須通過各種途徑和形式對國家機構及其工作人員行使權力的過程實行監督，以保證他們不折不扣地代表人民行使權力，全心全意為人民服務。上述的批評權、建議權、申訴權、控告和檢舉權都是人民對國家機關及其工作人員的監督權利。人民對國家機關及其工作人員進行監督，前提是知曉他們是如何行使權力的，如果連這一點都不知道，談何監督?因此，政府信息公開是保障公民監督權的必要前提，沒有公開就沒有監督。

3.政府信息公開是公民謀求經濟利益的基本條件。政府信息是政府在行使權力過程中制定和獲取的公共資源，其中蘊含著大量的與利益密切聯系的無法估量的價值，充分利用和開發這些信息則意味著可以創造更多更好的物質和精神財富。在信息化時代，公民不掌握有關信息，如物價信息、教育信息、就業信息、醫療信息、各種風險信息等，就無法更好地維護和增進自身利益。在利益與信息緊密聯系的今天，集聚全社會信息資源總量80%的政府信息資源，直接關系到國民經濟與社會發展的狀況和水平，它們比一般的信息資源更有價值，質量和可信度更高。③因此，不掌握政府信息對于一個現代公民而言意味著利益損失。公開政府信息，公民就可以根據獲取的信息分析市場，考察社會，規避風險，并對掌握的信息進行利用和開發，據此合理地安排自己的各種經濟和社會活動，并對自身未來發展進行有效預期，從而增進自己的福利。可以說，政府信息公開是公民謀求自身經濟利益的基本條件。

二、制度困境:缺失公民權利視角

政府信息公開實踐中，發生有公民權益受損后公民維權困難的現象。政府信息公開的制度設計缺失公民權利視角是公民維權困難的根源。

1.政府信息公開的價值取向困境。價值取向是制度建設的靈魂，它既是制度建設的起點，又是制度建設的落腳點，明確制度建設所要保護的主體利益，并且貫穿于整個制度體系。我國政府信息公開制度所確立的價值取向并不統一，這一制度從根本上要保障誰的權益也不很清晰。《條例》第一條規定:“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，制定本條例。”顯然，這一規定意味著政府信息公開具有三個價值取向，但是即便如此，仔細分析，這三個價值取向仍具有不確定性，表現在以下三個方面:第一，“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”，這不是對公民權利的一種確證，而是對公民獲取政府信息的途徑進行規定，即“依法獲取”。其中“依法”依的是《條例》及其相關法律法規，這意味著公民能在多大程度上獲取政府信息與這些法律法規的完善程度有關，是不確定的。第二，“提高政府工作透明度，促進依法行政”，這是政府當然的義務，也是政府建設的目標，但不是對公民權利的確證。第三，“服務人民群眾的生產、生活和經濟社會活動”，這實際上是對公民權利的一種限制，即這一規定內含著政府可以不公開與人民群眾生產、生活和經濟社會活動無關的信息的暗示，將選擇權把持在政府手中。正是因為價值取向不明確，缺失公民權利這一基本視角，導致政府信息公開實踐中公民維權陷入困境。

2.政府信息公開的范圍困境。《條例》第九條對政府主動公開的信息范圍作了籠統的列舉:“行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開:涉及公民、法人或者其他組織切身利益的;需要社會公眾廣泛知曉或者參與的;反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的;其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。”《條例》對鄉鎮、縣以及設區的市的政府信息公開的范圍雖然也作出了大致的規定，但是總體上看，政府主動公開的信息范圍比較籠統，缺乏剛性，不利于公民獲取政府信息，卻為政府有選擇地公開信息提供了便利。同時，《條例》第十四條對不能公開的信息用排除方法進行了規定，“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息”。而什么是“國家秘密”的判斷依據主要是《保密法》第二條的規定，“國家秘密是關系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項”。《保密法》對“國家秘密”的界定也是以模糊籠統的方式進行的，這導致公開哪些信息的決定權最終掌握在政府手中。相應地，政府部門往往以“涉密”為理由拒絕公開相關信息，這對公民維護自身權利造成了嚴重阻滯。

3.政府信息公開的程序困境。《條例》第十六條規定，“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所”，“行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息”。即國家檔案館和公共圖書館被納入到政府信息公開體系之中。然而，這一條款沒有對政府報送信息的范圍、時間及相關責任進行詳細規定，因此這一規定對政府行為不會產生實際約束力，隨之而來的就是公民通過國家檔案館和公共圖書館獲取政府信息的途徑存在被虛置的可能性。《條例》第二十三條規定:“行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開。”這一規定將“對公共利益是否造成重大影響”的判定權交給了政府，而這是基于結果的一個判定，具有較強的主觀性，在公共利益內涵界定不明晰，對政府行為未作任何規范，以及對公民尤其是第三方權利未安排任何補救措施的情況下，將作出這個判斷的權力交給政府，不利于公民維護自身權利，公共利益還有可能成為政府維護自身利益的幌子。政府信息公開中諸如此類的權力與約束不對等的情況較為普遍，這對公民維護自身權利造成了不便。

4.政府信息公開的救濟困境。《條例》第三十三條其中規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的，可以向上級行政機關、監察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報”;“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”。這對政府信息公開救濟途徑進行了安排，但這種安排是對通過司法途徑維護權利的公民資格的嚴格限制。這是因為:第一，公民只能針對行政機關的具體行政行為申請行政復議或訴訟;第二，公民只能針對具體行政行為侵犯其合法權益的才能申請行政復議或訴訟。除此之外，行政機關即使沒有履行法定的信息公開義務，公民也只能進行舉報。《國務院辦公廳關于施行＜中華人民共和國政府信息公開條例＞若干問題的意見國辦發〔2008〕36號》第十四條規定:“行政機關對申請人申請公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供。”這一規定成為對申請人資格的嚴格限制。正因為如此，最高人民法院行政庭副庭長、《條例》司法解釋起草人李廣宇曾透露，有接近半數的信息公開行政訴訟被法院拒之門外。④政府信息公開是政府的法定義務，任何公民都有權獲知政府可以公開的任何信息，并據此對政府進行監督，而這一規定顯然是忘卻了政府權力的真正主人是誰。

三、解決路徑:以公民權利制約公共權力

1.以保障公民權利作為政府信息公開的基本價值取向。任何制度建設首先要確立基本的價值取向，即明確制度建設要保護誰的權益。隨著現代民主政治的發展，公民對公共權力進行實際控制的愿望日益強烈，而公民權利的充分實現即是對公共權力的有效約束。政府信息公開是現代民主政治發展的重要內容和標志。政府信息越公開，公開得越充分，也就意味著民主政治發展水平越高，人民對政府進行實際控制的可能性越大。無論是從政府權力來源看，還是從現代民主政治發展進程看，保障公民權利應當成為政府信息公開制度建設的基本價值追求。以保障公民權利為價值取向重塑政府信息公開制度，就是要使政府信息公開模式由權力型向權利型轉變，實現公民權利對公共權力的有效制約。

2.盡快出臺《政府信息公開法》和修訂相關法律法規。世界各國多采用法律形式對政府信息公開進行立法，如日本的《信息公開法》，韓國的《信息公開法》，美國的《信息自由法》和《隱私權法》，而瑞典的《出版自由法》和《表達自由法》都屬于憲法性法律文件，法律位階更高。他山之石，可以攻玉。應借鑒他國的立法經驗，盡快制定出臺《政府信息公開法》。《政府信息公開法》必須以保障公民權利為立法價值取向，政府信息公開的一切法律條款都必須基于有利于保障公民權利進行設計。由《政府信息公開條例》變為《政府信息公開法》，改變的不僅是立法位階，更重要的是立法主體從政府變為全國人民代表大會，立法視野更寬廣，更有利于保障公民權利。同時，還需要對已有的相關法律法規如《保密法》和《檔案法》進行修訂。通過對《保密法》進行修訂，明確界定“國家秘密”范圍，可以適當限制政府在信息公開中的自由裁量權。同時對《檔案法》也要適時進行修訂，以進一步完善政府信息保存和發布的配套機制。

3.明確政府信息公開的例外事項。《條例》以列舉方式籠統地界定政府信息公開范圍的同時，又授予政府判斷政府信息公開可能產生的“危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”這一后果的權力，這就為政府有選擇地公開信息提供了制度保障。要改變當前政府信息公開困局，政府信息公開必須以滿足公民最大限度地獲知信息為出發點，明確政府信息公開范圍，盡量壓縮和限制政府在信息公開中的自由裁量權。因為必須公開的政府信息非常龐雜，完全明確不具有可操作性，而涉及例外事項的政府信息內容相對有限，因此，用列舉和概括兜底的方法明確規定政府信息公開中的例外事項比較方便可行，而且可以克服單獨使用列舉法的僵化，保持法律的靈活發展性。這也是政府信息公開工作做得比較好的發達國家和地區的常見做法。除了例外事項的其他政府信息，都必須公開，以最大限度地保障公民權利。

4.構建規范、便民的政府信息公開程序。首先，程序必須規范化，具有可操作性。如《條例》第十四條規定了政府審查信息的權力，但沒有對政府審查信息的程序進行規范，這對公民權利的實現存在著潛在的不利因素。從制度完備的角度看，政府審查信息的依據、過程及結果有必要公開，同時必須備案。如果要公開的政府信息涉及第三方權益的，必須在程序設計中切實做到保護第三方權益。其次，必須加大財政投入。力求所有層級政府均建設有效運行的電子網絡信息平臺和電子網絡申請平臺，避免出現“空城”現象;同時，要簡化以申請方式公開政府信息的流程，及時回復公民申請。最后，在政府信息主動公開程序設計中，要規定政府必須在指定出版物及政府網站上公布政府相關信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公開政府信息，使公民方便、快捷地獲知政府信息。

5.建立公民資格不受限制的政府信息公開救濟機制。政府信息公開制度建設的根本目的在于保護公民權利，公民一旦在政府信息公開中權利遭受侵害，制度安排當然要提供足夠的維權渠道和方式方法。我國現行的政府信息公開制度對可以獲得法律救濟的權利主體范圍進行了極大限制，這必然助長政府在信息公開中的隨意性。國家一切權力屬于人民，任何公民都有權對政府行為進行監督，而監督的前提是知情。因此，獲取政府信息，了解政府行為并對政府行為進行監督是每一個公民最基本的權利。同時，政府信息是公共資源，屬于公共產品，政府有義務提供給所有需要的公民進行消費。因此，在政府信息公開救濟制度設計中應該規定，公民請求行政機關提供可以公開的任何政府信息遭到拒絕，或者政府在信息公開中有不遵守法律規定的行為，任何公民都可以成為原告，這樣才能更好地維護公民權利，形成以公民權利制約公共權力的約束機制，督促政府勤政和廉政。

6.進一步規范政府信息公開責任追究機制。《條例》第三十四和三十五條對政府信息公開工作的責任進行了規范。其中有兩方面的規定不利于對政府行為進行約束:一是行政責任追究主體。《條例》規定行政責任追究主體為監察機關或者是上一級行政機關，即同體問責，這不利于問責的徹底化。二是承擔責任的具體內容規定較籠統，不利于追究責任。因此，完善政府信息公開的責任追究機制，必須在這兩方面有所改進。第一，應根據政府信息的生成、傳遞、儲存、公開等環節的管理部門、管理崗位的職責來確定相應的責任主體。第二，要明確政府信息公開的違法行為的具體內容。這里主要包括不公開或者拒絕公開可以公開的政府信息，以及在政府信息生成、傳遞、儲存、公開等環節由于故意或過失導致所公開的政府信息不全或失真等行為。第三，應該將人大及其代表納入政治責任和行政責任的追究主體體系之中，真正建立公民權利制約公共權力的政府信息公開約束機制。

注釋

①郭少鋒:《34部委拒絕公布去年人均辦公經費 僅8家公開》，http://news.sina.com.cn/o/2012 － 09 － 29/072725280549.shtml.②劉杰:《論知情權及其憲法地位》，《憲政與行政法治探索》，中國人民大學出版社，2005年，第189頁。③李緒蓉、徐煥良:《政府信息資源開發與管理》，北京大學出版社，2005年，第10頁。④王俊秀、張鵬杰:《高院副庭長:半數信息公開訴訟案被法院拒之門外》，http://news.xinhuanet.com/2011 －11/28/c_111198117.htm.