農地改革關乎城鎮化成敗

文│趙秀池 首都經濟貿易大學城市土地資源與房地產管理系系主任

只有真正為農民著想，保障農民利益，對被拆遷農民進行合理補償，城鎮化才能快速推進。

經濟學家斯蒂格利茨曾預言：中國的城鎮化與美國的高科技發展將是深刻影響21世紀人類發展的兩大課題。新型城鎮化承載著“最大內需所在和結構調整的重要依托”，是產業發展推動的人口聚集和產業發展的必然產物；隨著經濟增長質量和效益的提高，新型城鎮化還代表了經濟結構轉換、生活方式、生產方式的升級。可以認為，城鎮化事實上正是土地用途轉換、增長方式轉變的結果，也是生產和就業結構轉變的結果。

城鎮化目前面臨著土地利用、社會平衡、環境資源、城市發展四大問題，土地問題是城鎮化不可回避的重中之重。

合理確定農地補償標準

應該看到，我國的城鎮化水平在全國是不均衡的，在一線大城市的城市化率已經達到了城市化的后期階段，比如北京城鎮化率已為86.2%，但大部分城市處于城鎮化發展的中期階段，如，河北為45.5%，云南為36.8%。因此，我國一定要走出一條符合中國特色的新型城鎮化道路。各地應因地制宜根據自己特色推進城鎮化。筆者認為，對于一線大城市處于城鎮化發展后期的特大城市需要注意中心城和新城的協調發展，要通過優質公共資源的配置，通過重大公共項目、產業、住宅、人才等的政策不斷提高新城的吸引力，加大中心城向外的推力，促進人口向新城的轉移；而對于大多數處于城鎮化中期水平的中小城市，就要制定相應的政策促進農村人口向城鎮的轉移，尤其是向中小城鎮的轉移，就地城鎮化也是新型城鎮化的一個重要路徑。

新型城鎮化最重要載體就是土地，過去30年的城市化快速發展，得益于低成本土地擴張的發展路徑。這種路徑損害了一部分農民的權益，引發了一些不和諧現象。因此，如何進行土地制度改革，使農民享受到改革開放的成果，得到合理的土地增值收益，就成為土地制度改革的關鍵。其中，綜合考慮城市收益、農民的未來保障，以及合理確定農地補償標準是重中之重。

按照諾瑟姆提出的城市化發展的S型曲線規律，當城鎮化率超過了30%，即到了中期階段，這時城鎮化會加速。這個階段，農業勞動生產率提高，大量農業剩余勞動力離開土地，工業化進入起飛階段，大量勞動力進入城鎮、城市，特別是進入大城市的工廠、各類服務業就業。目前我國的城鎮化率已經達到51.3%，正好處于城鎮化快速發展時期。

按照我國每年城鎮化增長率1%計算，大約每年有1000萬農村人口進城。根據2010年統計數據顯示，城鎮居民家庭人均可支配收入為19109元，農村居民家庭人均純收入為5919元，前者是后者的3.23倍；從消費支出看，城鎮居民人均消費性支出為13471元，農村居民人均生活消費支出為4382元，前者是后者的3.07倍。因此，從目前看城鄉居民的收入差別是吸引大量人口進城的主要原因。因此，未來的中國特色新型城鎮化是實現城鄉一體化、解決三農問題的重要途徑，也是拉動內需、實現經濟增長的重要推動力量。

在城鎮化發展過程中，城鎮化的規模不斷擴大，就需要不斷有農地通過拆遷變更為城市建設用地。按照我國的土地制度，城鎮土地歸國家所有，農村土地歸集體所有。因此，劃入城鎮范圍的土地還要通過征地拆遷，轉變成城市建設用地。土地用途的轉變會使原來農村土地產生若干倍的土地效益。因此，如何對農民進行合理補償就成為拆遷過程中的一個棘手問題。

3.23倍

根據2010年統計數據，城鎮居民居民人均可支配收入19109元，農村居民人均純收入5919元，前者是后者的3.23倍。城鄉居民的收入差別是吸引大量人口進城的主要原因。

補償方案需公開、透明、合理

只有真正為農民著想，保障農民利益，對被拆遷農民進行合理補償，城鎮化才能快速推進。在拆遷補償中，不僅要考慮農民土地過去的收益，也應考慮它的未來收益。因為按照西方經濟學機會成本的原理，一項資源的機會成本就是這項資源放棄了其他用途的最大收益，而這個收益是決策者在做決策時必須要考慮的。如果放棄的收益大于現實的收益，決策者是會把資源用于收益最大用途的。所以，應該讓農民享受到土地轉換用途帶來的增值收益。

保證被征地農民原有生活有改善、長遠生計有保障，維護被征地農民的合法權益，綜合考慮城市收益、農民的未來保障，合理確定農地補償標準非常重要。農民的未來利益不僅包括土地出讓補償金，也包括其未來保障、就業的安排等。在農民的利益得到保證之后，拆遷工作會由被動變為主動。維護和保障拆遷農民的利益，是改善民生的需要，是城鎮化健康發展的需要，也是建設社會和諧的需要。

由于各地差異很大。提高農民的補償標準，不一定帶來農村土地價格的提高。對于征地價格已經很高的地區，農民合理的利益已經得到了保障，不會提高農村土地的價格；對征地價格過低的地區，提高農民的補償標準，可能會提高農村土地的價格。

在拆遷過程中為了保障農民征地談判的主體地位，應該建立并遵守一個公開透明的征地拆遷流程，并成立由拆遷農民組成的協調小組，隨時與辦理拆遷的具體辦事機構、與拆遷農民進行溝通、協商，以讓每一個被拆遷農民在征地拆遷中有知情權、決策權。在征地拆遷前告知（公示拆遷規劃及補償方案）其征地拆遷的原因、規劃、未來農民的補償、保障。把每戶簽署結果與補償方案進行公示，以保障補償方案的公開、透明、合理。

農地入市需謹慎

新型城鎮化不僅包括農民進城，也包括就地城鎮化。沒有納入城鎮范圍的農村集體建設用地，可以不用轉變集體所有權的直接入市降低了土地利用成本，為就地城鎮化提供了很好的契機。農村集體建設用地的直接入市試點，可以追溯到1999年。1999 年11月24日， 國土資源部將蕪湖確立為全國第一個農民集體建設用地使用權流轉試點城市，隨后在2000年， 國土資源部又在江蘇的南京市和蘇州市、上海青浦區、浙江湖州市、廣東南海市等9個市區開展集體建設用地流轉試點工作。試點十幾年來，取得了比較好的效果。通過歸還集體土地的部分處置權，使集體土地回歸了商品屬性，使農民更好的分享了土地流轉帶來的增值收益，緩解了土地征用引發的社會矛盾，降低了建設用地的利用成本，增強了農村集體建設用地利用的集約化程度，促進了土地市場機制的完善，也提高了農村的民主管理水平。

但是，在試點過程中也存在著諸多問題。因為集體組織擁有了土地的處置權，集體組織就對土地收益的分配、土地的用途、甚至土地利用規劃產生著較大的影響。不排除集體組織可能會為了短期的經濟利益而犧牲長遠的社會效益、生態效益。為此，農村集體建設用地的直接入市應謹慎為之。

首先要完善相應法律制度，保障農村集體建設用地合法化。根據現有《土地管理法》第六十三條規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。據此，農民集體所有的土地——無論耕地還是集體建設用地，都必須征為國有后才能出讓。但是，土地管理法第四十三條同時也規定：農民集體所有的土地可用于興辦鄉鎮企業和村民建設住宅以及鄉鎮村公共設施和公益事業建設。

2004年10月28日，國務院下發的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，又提出“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉”。在上述制度的安排下，各地的農村集體建設用地流轉不斷在法律的夾縫中自發探索。

毋庸置疑，法律制度不明確，會導致農村集體建設用地流轉出現這樣或那樣的偏差。建議在《土地管理法》及其《實施條例》中增加農村集體建設用地流轉的相關條文，對流轉過程中的權利義務作出詳細規定，以規范農村集體建設用地流轉行為。

其次，各地應因地制宜探索一條適合自己特色的集體土地入市之路。我國幅員遼闊，經濟發展水平各異，各地的情況差別很大，各地一定要因地制宜，根據當地情況，探索出一條適合當地特色的集體建設用地入市之路。包括入市與流轉形式、收益分配制度、農民權益保障方式等。

此外，完善農村的民主決策制度也亟需完善。集體建設用地的處置、流轉權力一般在村委會。因此，村委會決策是否正確，是否能正確分配土地收益非常重要。為了保證村民利益的落實，可以參照國有土地使用權出讓、轉讓的法定形式，對于集體建設用地也通過招標、拍賣、掛牌等公開交易方式使得流轉行為得到村民的認同，防范基層政府或村干部濫用職權、“暗箱操作”等侵犯農民集體土地權益的行為，并規定在辦理集體建設用地流轉前，必須召開村民代表大會，經2/3以上代表同意并形成決議后， 才能辦理土地流轉。

一定要通過制度安排切實保障農民的權益。通過集體土地入市、流轉取得的收益，一定要惠及農民。這就需要搞好集體、農民間的收益分配關系，并通過制度安排使農民取得未來的持續的收益。比如《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》規定，5 0%的集體土地流轉收益用于農民的社會保障安排， 剩余部分中20%用于集體公益事業，80% 用于按股權比例分配給農民。