推進高職院校問責工作

□董仁忠

在政治活動和公共管理中，責任(responsibility)最通常、最常見的含義是指與某個特定的職位或機構相連的職責。這種責任意味著那些公職人員由于自己所擔任的職務而必須履行一定的工作和職能[1]。“責任是公共行政與公共管理的基本特征，也是公共行政理論與實踐的中心問題。”[2]問責(raccountability)是與責任相伴相生的。問責是指追究責任和承擔責任[3]，而推行問責制則是建立責任機制的關鍵。

問責在公共行政領域的成功應用，使得各國政府高度重視教育問責問題并已經被證明是一種成功的教育管理手段。在中國，始于1999年的大學擴招及其引發的一系列問題，使得黨和政府日益高度重視高等教育問責問題。其中，不管從院校數量還是從在校生規模來看，高等職業教育規模急劇擴大，由此導致的高等職業教育問題尤為突出。以院校數量為例，據統計，2011年高職(專科)院校數量1280所，超過本科院校151所[4]。因此監督高職院校權力使用并對其過失進行責任追究顯得非常迫切。

要推動高等職業教育健康和可持續發展，就要求改革高等職業教育管理模式，建立健全高職院校問責制，推進高職院校問責工作。本研究中，高職院校主要是指獨立設置的公立高等職業學校，基本學制為三年；高職院校問責是指以績效為核心，高職院校就其履行公共責任的狀況向利益相關者說明并接受獎懲的行為，包括同體問責和異體問責、外部問責和內部問責、強制性問責和應答性問責。

一、推進高職院校問責工作的現實意義

政府機關行政問責工作的深入推進、高等職業教育的快速發展以及社會大眾對高等職業教育的高度期待已經對現行高職院校問責制提出新的要求，要求轉變高等職業教育管理模式，建立健全高職院校問責制，推進高職院校問責工作。推進高職院校問責工作對于推動高等職業教育改革發展具有重要的現實意義。

(一)提高高等職業教育質量，增強高職院校辦學特色

高等職業教育是在高等教育大眾化的背景下快速發展起來的。然而，由于各項基礎性準備工作的不充分以及舉辦高職院校經驗的嚴重不足等原因，不僅使得高職院校的軟硬件建設普遍沒有跟上，而且完善的高等職業教育質量保障體系未能建立起來，由此導致高等職業教育質量極低，高職院校辦學特色不突出，高等職業教育的社會認可度不高，面臨著嚴重的信任危機。高等職業教育要以質量求生存，堅定不移走以質量提升為核心的內涵式發展道路。而對教育質量滑坡的憂慮正是世界各國教育領域推行問責制的重要原因。同樣，利益相關者對高等職業教育質量和辦學特色的利益訴求始 終是推行高職院校問責制的內在驅動力量。推進高職院校問責工作，加強高職院校問責力度，有利于提高高等職業教育質量，增強高職院校辦學特色。這正是提出推進高職院校問責工作的首要原因。

(二)達成職業教育政策目標，增進高職院校辦學績效

現行體現問責性質的高職院校紀檢、監督、評估和督導等工作集中關注投入和過程，相對漠視職業教育政策目標的實現，并不重視測量高職院校教學活動、科學研究和社會服務的效益。要知道，一方面，政策和法律是黨和政府調控高等職業教育的兩種基本手段[5]。體現公共利益的職業教育政策對推動高等職業教育發展具有至關重要的作用，政策執行的有效性事關重大。作為政策執行重要主體的高職院校理應嚴格執行職業教育政策，有效達成職業教育政策目標。另一面，不僅國家對高等職業教育的投入嚴重不足，不能滿足高等職業教育發展的需要，而且高職院校辦學績效低，同時政府未能評估有限教育資源的效益問題，因此增進高職院校辦學績效就成為亟待解決的重要課題。而推進高職院校問責工作，加強針對職業教育政策目標達成度和高職院校辦學績效的問責，則有利于達成職業教育政策目標，增進高職院校辦學績效。

(三)推進高職院校依法治校，構建現代高職院校制度

依法治校與現代高職院校制度相伴相隨。依法治校是現代高職院校制度的必然要求，是現代高職院校制度的重要內容。而推行強有力的高職院校問責機制則是推進高職院校依法治校的制度保障。“從一定意義上說，問責制是構建現代大學、深化高等教育改革的關鍵。”[6]問責制完善與否是衡量高職院校制度建設現代化程度的重要指標。然而，據調查，高等職業教育依法治教現狀不理想，高職院校人治現象較為嚴重，相關法律法規貫徹落實情況不容樂觀[7]。高職院校問責不力則是其中重要原因。推進高職院校問責工作，借助問責機制加強對高職院校的監督和指導，監督高職院校權力的使用并依法追究過失行為，則有利于推進高職院校依法治校，從人治走向法治，構建現代高職院校制度，完善高職院校治理結構。正因為如此，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》和《全面推進依法治校實施綱要》都提出要建立健全問責機制。這是推進高職院校問責工作的重要契機。

(四)規范高職院校權力使用，強化高職院校學術權力

問責制始終與權力相聯系。問責的邏輯基礎是，有權必有責，只要不恰當使用權力，就要為此承擔相應責任。良好的高職院校治理要求合理配置高職院校內部各項權力與責任，科學規范各項權力使用，尤其是正確處理好學術權力和行政權力的關系。然而，實際上，當前高職院校治理模式落后，普遍存在權力配置模糊，責任分擔不清晰，有權無責，有責無權，權力過于集中，行政權力過大，學術權力式微，專業骨干(教授)沒有話語權等突出問題。這是導致學校辦學錯位、教育資源浪費和學術腐敗等各種問題產生的制度根源。盡管推進高職院校問責工作要以權責的合理配置與使用為前提，但同時推進高職院校問責工作，可形成倒逼機制，有利于督促高職院校規范權力的配置與使用，強化高職院校學術權力。

推進高職院校問責工作還是貫徹落實國家相關政策規定的需要。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出“加強教育監督檢查，完善教育問責機制”；《全面推進依法治校實施綱要》規定要“對公辦學校實施違反國家法律和政策規定的行為，要依法健全對學校及其負責人的問責機制。”正因為如此，所以要推進高職院校問責工作。

二、推進高職院校問責工作面臨的問題

推進高職院校問責工作，提高高職院校問責制的實效性，不僅取決于高職院校問責制本身完善與否，而且取決于制約高職院校問責制實施的基礎性制度與其他因素。考察現行的高職院校問責實踐發現，推進高職院校問責工作面臨著若干問題，使得問責流于形式，實效性差。

(一)未能建立起體現高職院校特色的問責制度

與其他類型高校或事業單位問責一樣，現行高職院校問責主要依據 《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》等黨內法規。不可否認，高職院校問責與其他類型高校或事業單位問責具有共同點，但是這并不代表說，高職院校問責制就要照抄照搬其他類型高校問責制。這主要是因為與其他類型高校相比，不僅高職院校類型的特殊性決定其教育質量、培養標準、辦學模式、評估體系等方面的獨特性，而且高職院校發展的現狀、面臨的問題及其制度建設的水平都與其存在較大差異。這都對高職院校問責提出新的要求，要求其體現出特 殊性和針對性。然而，實際上，不管是從問責形式、問責主體、問責依據、問責內容、問責范圍、問責標準還是從問責方法與程序等來看，高職院校問責與其他類型高校問責如出一轍，未能建立起體現高職院校特色的問責制度。

(二)高職院校問責主體與問責客體的權責不清

問責意味著控制、干預，而這是與學校自治、學術自由相悖的。高職院校與利益相關者之間各自具有不同的利益訴求，存在著程度不同的利益沖突。政府往往要求高職院校貫徹落實黨和政府的政策法規；行業企業往往期待高職院校能培養出滿足其需要的高技能人才；高職院校往往既希望得到政府的經濟扶持，又渴求充分的辦學自主權；教師往往追求學術自由的價值，不希望外界過多地干預其教育教學活動。要成功推行高職院校問責制，就要求首先厘清問責主體與問責客體之間的權責關系并促其就高職院校問責達成共識。然而，在高職院校問責實踐中，由于未能清晰劃分高職院校問責主、客體的權責，問責主體與問責客體的關系不順，使得高職院校問責主、客體無所適從，不能獲得廣泛支持，高職院校與利益相關者之間的關系緊張，高職院校普遍存在消極抵觸心理，通常只是被動地接受問責。

(三)沒有賦予體制外利益相關者問責的合法性

問責包括同體問責和異體問責。在理想層面，同體問責和異體問責都具有重要的作用，不可或缺。異體問責對于高職院校來說尤其具有特殊的重要性。這是因為高職院校的生存發展不僅取決于政府的支持，而且有賴于滿足體制外利益相關者的訴求，尤其是滿足行業企業對高技能人才需求的程度是決定高職院校生存發展的關鍵因素。不管何種問責形式，現行的高職院校問責體現鮮明的同體問責、黨內問責特點，往往注重從上往下問責，比如教育行政部門對學校的問責，黨委對校長的問責，學校對中層領導的問責，學校對教師的問責，而沒有制定體制外利益相關者向高職院校問責的法律規定，沒有賦予行業企業、教師代表、學生家長、社會輿論、新聞媒體與其他社會中介組織等體制外利益相關者問責的合法性，使其問責動力嚴重不足。

(四)現行的高職院校基本管理制度體系不完善

高職院校基本管理制度是推行高職院校問責制的基礎性制度，完善的高職院校基本管理制度體系是推行高職院校問責制的基本前提。盡管《中華人民共和國高等教育法》已經明確高校的法人地位，并明確規定其辦學自主權和領導體制等問題，但是高職院校制度建設仍然非常落后，現行的高職院校基本管理制度體系不完善。不僅相關法律規定并未得到完全落實，政府未能嚴格履行其責任，而且高職院校并不具有充分的辦學自主權，政府干預高職院校過多；重大決策權往往過于集中，黨政關系不協調，“一把手說了算”，法治意識薄弱；行政權力過大，采用行政權力決定學術問題，學術權力被邊緣化；不同部門的職責交叉重疊，不同崗位領導的權責不明晰。權力是責任的保障，責任是權力的目的[8]。現行的高職院校基本管理制度體系不完善，其存在的有責無權、有權無責、權責不明晰和法律缺失等問題，都使得推行高職院校問責制困難重重。

推行高職院校問責制困難重重，不僅體現在制度層面，還表現在觀念層面。盡管作為提供準公共產品的高職院校理應接受問責，然而，長期以來，中國傳統文化蘊含著根深蒂固的官本位意識、權力崇拜觀念和臣民觀念，這不可避免地影響到高職院校問責，不僅使得高職院校不愿意被問責，而且利益相關者的問責主體意識薄弱。這是制約高職院校問責的深層次原因。

三、推進高職院校問責工作的基本思路

推進高職院校問責工作是一項艱巨而又長期的系統工程。根據中國特定國情并考慮其可行性，推進高職院校問責工作不可脫離現有的問責機制“另起爐灶”，要以現行的高職院校問責機制為基礎，以完善相關制度為主線，循序漸進，形成推進高職院校問責的良性工作機制。

(一)制定高職院校黨政領導問責細則，加強高職院校黨政領導問責

向高職院校領導問責理應成為高職院校問責的重點。公立高職院校實行黨委領導下的校長負責制，黨政領導在推動高職院校發展中責任重大。盡管中央已經相繼頒布 《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》和《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》等黨內法規，各地方和少數高職院校已制定相應的實施辦法或方案，但是由于重視程度不夠、實施細則缺乏、執行機制薄弱、管理經驗不足以及配套制度建設未到位等原因，使得高職院校黨政領導問責的效果普遍欠佳，中層以上領導干部的責任意識不強，黨政領導決策失誤、腐敗問題頻生。這就要求各高職院校根據其 實際，以相關的法律法規為指導，研究制定并嚴格執行高職院校黨政領導問責實施細則，規范高職院校黨政領導管理，加強高職院校黨政領導問責。

(二)完善現行高職院校督導評估制度，強化督導評估制度問責功能

督導評估與高職院校問責密切相關。教育督導是根據本國的有關教育方針、政策、法規和制度對教育行政部門和各級各類學校進行監督、檢查、評估、指導和幫助。首部國家教育督導法規《教育督導條例》自2012年10月1日起施行，標志著教育督導從此走上法制化的軌道。教育評估是根據一定的教育目標和標準對學校的人才培養工作進行的一種價值判斷。五年一輪高職高專院校人才培養水平評估已成為一項基本管理制度。教育督導評估與高職院校問責既有密切聯系，又無必然聯系。問責往往借助督導評估，但不必然需要督導評估；督導評估不一定體現問責的目的；只有回應內外利益訴求并伴有獎懲的督導評估才是問責。綜合考察發現，現行的高職院校督導評估實則是一種對高職院校的問責。正因為如此，充分利用現行的督導評估制度來推進高職院校問責則不失為一項明智的選擇。因此建議完善現行高職院校督導評估制度，制定《高等職業教育督導評估辦法》，強化督導評估制度的問責功能。

(三)完善高職院校問責的基礎性法律，制定高職院校問責法律法規

通過制定《中華人民共和國職業學校法》或修訂 《中華人民共和國職業教育法》、《中華人民共和國高等教育法》，完善高職院校問責的基礎性法律，制定高職院校問責法律法規，是推進高職院校問責工作的一項根本性舉措。一是完善高職院校問責的基礎性法律。堅持權責對等原則，制定規范高職院校與政府、社會關系的法律法規，科學、合理、明確劃分高職院校、政府(中央政府和地方政府)及其主管部門、教師、學生、學生家長、行業企業、教師代表、社會輿論、新聞媒體與其他社會中介組織等的權責及其間權責關系，提出學校內部組織機構設置及其權責配置的原則性規定，合理配置并明確規定黨委(黨委書記)和行政(校長)的權責，嚴格劃分政治權力、行政權力與學術權力的邊界。二是制定一套高職院校問責法律法規。提出實施高職院校問責制度；規定高職院校問責主體包括政府及其主管部門、校內的相關機構與組織、行業企業、教師及其代表、學生及其家長、社會輿論、新聞媒體與其他相關社會組織等，提出建立高職院校的行業企業問責機制；規定高職院校問責客體(責任主體)包括學校、分院(系部)和個人，其中，個人是指以中層以上領導為重點的師生員工；提出高職院校問責程序與責任追究制度；明確高職院校問責范圍；提出建立健全高職院校信息披露制度。

(四)以制定實施高職院校章程為契機，健全高職院校內部管理制度

高職院校章程是制定高職院校內部管理制度的基本依據，而高職院校內部管理制度則是推進高職院校問責工作的基礎性制度。制定(或修訂)實施高職院校章程對理順高職院校內部權責關系、推動高職院校改革發展、實現高職院校依法治校具有重要的意義。鑒于《高等學校章程制定暫行辦法》、《全面推進依法治校實施綱要》已經相繼施行，而且明確提出到2015年，全面形成一校一章程的格局，因此制定(或修訂)實施高職院校章程是高職院校的一項重要工作。正因為如此，要有效推進高職院校問責制，就要求以制定(或修訂)實施高職院校章程為契機，健全高職院校內部管理制度。這是有效推進高職院校問責工作的基本條件。

[1]鄧正來.布萊克維爾政治學百科全書[M].北京：中國政法大學出版社，1992：652.

[2]李軍鵬.責任政府與政府問責制[M].北京：人民出版社，2009：2.

[3]宋健.建立領導干部問責制若干問題研究[J].理論與改革，2006(01).

[4]2011年全國教育事業發展統計公報[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_633/201 208/141305.html.

[5]董仁忠.從政策調控高職教育走向依法治理高職教育[J].河北師范大學學報(教育科學版)，2011(05).

[6]張繼明,王洪才.問責制視角下的大學管理制度變革——兼談新建本科院校管理機制的轉變[J].國家教育行政學院學報，2008(10).

[7]董仁忠.實現高等職業教育依法治理的基本條件[J].職業技術教育，2011(13).

[8]楊淑萍.行政分權視野下的地方責任政府的構建[M].北京：人民出版社，2008：20.