結合《條例》談高職院校人事管理問題與對策

□古永司 劉曉花

我國于2011年11月公布了一項關于人事管理的條例，即《事業單位人事管理條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》）。這一條例的公布在我國事業單位人事管理立法進程中具有重大意義，標志著我國事業單位人事管理將進入一個實質性的改革階段。擁有3000多萬正式職工的事業單位有望擺脫長期以來在人事管理上無法可依的窘境，對事業單位規范管理，提高效率將會起到重要的作用。結合《條例》認識研究、積極探索，其將對高職院校人事管理產生極其重要的作用。

一、目前高職院校在人事管理中的現實困境及問題

公立高等院校屬于事業單位性質，公立高職院校也屬此系列。而高職院校目前人事管理過程中出現的一系列問題與困境也正是由于此特殊身份而產生。主要表現在以下幾個方面：

（一）公立高職院校人事管理權限不明晰

由于不能準確把握高職院校的特點，因此政府制定的人員編制數量、入職標準等往往無法滿足各高職院校的專業發展、教學形式等所產生的用人需求。這使學校在用人數量與規模上更大程度取決于編制情況而不是實際的需求。這在很大程度上對高職院校的工作造成了影響。由于學校自主權不明晰，高職院校的人事管理工作極易發生混亂，在前期的事業單位人事改革過程中就一度出現了與學校自主人事改革之間的沖突和矛盾。在編制局限情況下，高職院校只能借助人事代理制度來緩解人員需求壓力，但是目前人事代理制度缺乏社會認可度，人事代理人員缺乏歸屬感和穩定感，由于沒有正式編制而無法落實工資待遇等問題極大地影響其工作責任心和積極性。

（二）高職院校的人才流動和日常管理受到限制

目前高職院校的人事制度容易造成以下問題：一是高職院校選人、進人缺少自主性。二是周期過長難以滿足學校用人的需求。三是教師不能自由擇業，學校不能自主擇人，人才不能合理流動。四是員工在無重大工作失誤情況下均能保證穩定，辭退機制無作用，學校機構臃腫。五是教職工責任意識差、缺乏競爭意識，整體人力資源難以優化，學校的低效能管理無法推動學校發展。

（三）高職院校考核機制無法滿足人事管理的需要

公立院校目前的考核方式主要分為兩種：一種是專業技術考核，一種是年終工作考核。工作考核以事業單位考核辦法為依據，按照優秀、合格和不合格定考核等次。年度考核教職員工全年各方面的工作及其成果。但是從教師工作的特殊性出發，事業單位考核制度無法客觀衡量和考核高職院校教師的工作情況。崗位考核的難度加大。高職院校以教師為主，教師考核是考核工作的重點模塊，但從德、能、勤、績、廉這幾個方面能否客觀地衡量教師的工作業績與能力水平是目前爭議較大的問題。教師工作不同于機關單位行政人員工作。用簡單的量化考核無法準確界定高校教師工作的質量好壞與能力水平。教師應以按聘期考核還是年度考核也是爭議之一。這種考核更多的流于形式而沒有起到合理管理和規范的作用。

（四）薪酬與福利制度不能起到工作激勵的作用

近年來高職院校在教學模式、管理機制等方面有了很大的變化，面對教師和相關工作人員工作的調整，薪酬與福利機制應當進行相應改革。但是事業單位性質限制了公立高職院校薪酬體制的改革步伐。按照事業單位管理要求，薪酬體系中的工資發放渠道、工資標準、工資項目、績效核算等內容必須按照事業單位標準，并接受相關部門管理和監督。此種薪酬體系無法凸顯學校管理中的特殊情況，沒有可根據自身的狀況進行調整和管理的靈活空間，從而使薪酬凌駕于人事管理之上，不能進行有效管理。作為公立高職院校，自行調整福利的權利和限度很小，財務管理和審計等事業單位監管制度使得學校在自身具備經濟能力的情況下也無法根據自身情況為職工增加更多的福利。

二、公立高職院校人事管理問題難以解決的原因分析

《條例》的出臺，給學校人事管理改革帶來了新的契機，但是不能從根本上解決問題，原因主要在于以下幾點：

（一）管理體制法制化使高職院校身份明確，而權力與職責不清導致人事管理沖突

新一輪事業單位改制把從事公益服務的事業單位仍保留為事業單位性質。教育的公益服務性使公立高職院校的事業單位性質確定無疑。《條例》的出臺從法律上進一步明確了高校事業單位的地位。《條例》中明確規定了事業單位的人事管理體制，為事業單位人事管理提供了有力的法律支撐，但這種支撐對于高職院校則有成為瓶頸的可能。在《高等教育法》中明確規定高校人事權中對于校長的任命要接受上級有關部門的領導，內部人事權全部屬于高校本身。但實際中高校的自主權始終沒有得到明晰。事業單位管理的各種行政干預從很多方面給高校的人事自主權設置了障礙。因此，事業單位人事管理體制法制化在一定意義上加劇了高職院校人事自主權的縮水，加劇政府與學校之間的人事管理沖突。

（二）事業單位“身份管理”使高職院校“崗位管理”的推進難度加大

《條例》對崗位管理進一步明確了要求，要求在人員選擇上要按照崗位需求進行。具體的薪酬管理、崗位考核、崗位定薪、薪酬變化等要形成連貫機制。要求從形式上能對高職院校人事管理起到推動作用。但是由于教師工作具有很強的靈活性，兼具教育、延展和科研特征。實時量化不能客觀反映問題，工作的學術性和公共性特點也需要高職院校人事管理以長期聘任為主。教師的鑒別與選拔需要較長的時間，教師崗位的選拔和教師評價無法在短期內完成。該問題是目前高職院校崗位管理改革進程中的難關之一。高職院校工作有較高的知識密集性、科研性和教學性特點。教師績效用簡單的論文字數或論文發表篇數根本不能客觀反映其科研能力和學術價值；教師課時量不能反映教師在教學過程中對學生發展和成長所起的作用；其論文和項目數量累加更不能代表教師在相應學科和文化進步方面的貢獻程度。

（三）聘任合同制度與事業單位編制并存增加人事管理難度

隨著高職院校規模的擴大，正式在編人員人數遠遠少于實際工作人員的需求量，必須要用編外聘用人員緩解用工壓力。編制外用工在高等學校雖然只是人員需求的一種補充,但是在整個人力資源數量上占據很大比重，關乎學校穩定和發展。目前高校編制外用工沒有獨立的管理主體，沒有相應資金渠道，法律保障機制不健全，薪酬確定隨意性大。《條例》出臺起到了進一步規范高校用人行為的作用，對編制外用工權益保護有了相關的規定。但這種規定也只是起著暫時過渡的作用，不能作為長期的保障。現在高職院校采用的用工形式主要有聘任合同下的人事代理制度、臨時用工制度和勞務外包等。編外用工雖然能解決對人員的需求量問題，但是由于不能保障編外用工的待遇和長遠發展問題，不能保障公平與公正。在一定程度上加大了管理難度，并且實際工作效果也不理想。

（四）薪酬福利制度形式體系上的改變不能從根本上取得實效

首先因為事業單位薪酬制度的穩定性，對高職院校教職工不能進行有效及時的物質獎勵和薪酬激勵，這直接導致高職院校職工工作效率低下，沒有積極主動性。隨著事業單位工資的逐步改革，按照事業單位崗位管理的內容要與薪酬掛鉤和按崗定薪的要求，很多高職院校為達到事業單位管理的要求，也完成了崗位管理與薪酬相結合的新薪酬體系建構，但實際上只是形式的變化，對職工沒有實質的觸動，不能很好地調動教師的工作積極性；相反的，由于這種制度與行政崗位更切合，所以容易導致教師與行政人員的矛盾激化。此外，雖然對于高職院校職工而言，穩定的事業單位編制帶來了福利保障的相對穩定，但是目前社會性福利制度的多元化和水平的逐步提高已使事業單位福利制度失去優勢。

三、高職院校人事管理推進急待解決的問題及措施

伴隨著事業單位改革，高職院校的自主改革也同步進行，但是，高職院校整體改革見效甚微。此次《事業單位人事管理條例》的頒布又給了高職院校一次改革的契機，但是能否發揮《條例》的作用將高職院校人事管理推進到新的層面，筆者認為單靠一紙條例，作用微乎其微。條例的作用要得以發揮，需要其它方面的一系列配套政策和措施。其中最亟待解決的問題包括以下幾個方面。而這幾個方面正是目前在高職院校中推行《條例》的桎梏所在。

（一）明確院校與政府的關系中高職院校自主權的界定是本質問題

之所以在高職院校自主改革和事業單位改革的過程中關乎高職院校方面的沖突與矛盾不斷出現，最終的問題就是高職院校與政府的關系中高職院校權力劃分和高職院校自主權的界定問題[1]。這也是爭論已久的問題，但是隨著改革的推進，如果要推動高職院校人事制度改革進一步發展，對高職院校自主權力的地位與權限必須作出明確的界定，政府與學校之間權力分際要明晰，高職院校人事管理權才能得到規范。《條例》第五條規定“中央事業單位人事綜合管理部門按照現行管理權限，負責全國事業單位人事管理的綜合管理和監督檢查工作。縣級以上地方事業單位人事綜合管理部門按照現行管理權限，負責本轄區內事業單位人事管理的綜合管理和監督檢查工作”。這里所謂的綜合治理與監督檢查權力的限度需進一步明確，權力限度的不明確給行政部門單邊擴大權力濫用提供了機會，與此同時沒有明確事業單位自身的在人事管理上的權力限度使單位的自主權無法保障。高職院校正是由于長期處在權力擴張與自主權不明的陰影下，各方面工作都受到了不同程度的影響，其中人事管理影響明顯。只有明確大學和政府各自的權力義務，高職院校才能找到切合的人事改革方向，才會有明確的標準和目標，降低由于改革帶來的沖突與混亂。對于大學而言，高職院校自主性的增強是必然趨勢，高職院校人事制度改革的基本方向就是增強學校用人的自主權力。

（二）改革人事監管方式和財政支持與監管政策是核心問題

鑒于高職院校的事業單位性質，高職院校的人事、財政都適用事業單位監管方式。但是高職院校的人員性質和財政適用有別于其它事業單位，應當進行有針對性地改革，才能改變目前高職院校的困境。在人事監管方式上，應逐步進行淡化事業單位編制管理，加強高職院校進人的宏觀調控，支持接納事業單位編制外用工形式，特別是對崗位薪酬的宏觀管理，堅決杜絕同工不同酬的現象。在制訂學校各門類人員崗位規范及知識結構、聘用標準，規范考核、選調、聘用程序等方面進行宏觀把關，具體操作可放給學校自主運作，擴大學校在現有體制環境下選人用人的話語權。在財政管理和財政監管方式上的反映也是高職院校自主權的一個內容。20世紀80年代以來，我國高等教育財政撥款模式是“綜合定額加專項補助”(1986～2001)以及“基本支出預算加項目支出預算”模式 (2002～至今)，這些模式統稱公式撥款模式，是“面向昨天”的一種撥款方式，它建立在對過去學校運行成本的分析基礎之上得出撥款公式，不注重資金的使用效率。財務直接控制了高職院校發展的方方面面，人事管理中的編制外用工報酬、員工的福利、績效工資等內容都將受到影響。在財政監管方式上也由于高職院校與一般事業單位工作內容的不同而在財務報銷等方面受到諸多限制。如果能在財政撥款方面將撥款分成基礎性撥款和績效撥款兩大塊，在績效部分給與高職院校更多的自主權，從而提高高職院校在自身內部發揮績效調節的作用。

（三）規范用人雙軌制，將編外員工納入人事管理范疇是現實問題

現在高職院校用人制度中普遍是雙軌或多軌制。所謂多軌制是采取聘用制度的多種形式，突破事業編制的限制，提高效率，靈活用人；它采取新人新制度與老人老辦法，尤其對新人實行嚴格意義上的崗位聘任制度和新的評價體系，促進了新教師人才市場的流動。《條例》中對于聘任合同的規定是制度層面，沒有嚴格區分聘任合同的性質。但在目前高職院校中除了屬于事業單位編制的聘任合同和內容受到事業單位人事主管部門監管保障外，其它只受勞動法的保障。實際上雙軌制雖然可以在短期內緩解用人壓力，提高工作效率。但人事制度的多頭管理容易引發新的不公平。因此，將其它合理的聘用形式納入監督管理范疇，是保障高職院校用人制度平穩過渡的有效保障。

（四）建立合理科學的教師崗位分析與評估體系是解決人事管理的關鍵問題

把“身份管理”轉化為崗位管理是事業單位人事管理的標志性改革，對于高職院校的教師管理有很大的益處。但是高職院校在崗位管理中，無法制定有效的激勵與約束機制，要確保高職院校人力資源管理能對學校整體工作起到高效推動作用，必須建立以教師勝任力模型為基礎的崗位分析和教師績效評價體系。從人力資源管理的角度分析，人與崗位的匹配是指人的資質要與崗位對人的要求相匹配，崗位管理不僅要做到事得其才，還要能才盡其用。因此，要依據高職院校發展戰略、工作崗位、組織結構等崗位所需要的特征，通過崗位分析得出各崗位的能力要求和相關資質水平，建立符合高職院校特點的教師勝任力模型，以此為基礎得出教師能力因子，并根據教師的能力，進行人員選拔、績效管理和薪酬管理，從而真正實現對教師的有效性管理。

（五）建構合理的薪酬福利體系和激勵機制是人事管理發揮作用的重點問題

研究現有的高職院校人事管理問題最難解決的就是教師的工作積極性問題，雖然高職院校激勵體系也在調整，卻沒有實質效果，其原因就在于無論是薪酬還是福利，都沒有真正滿足高職院校教師群體的實質需求。高職院校的薪酬和激勵體系應該建立在教師崗位分析的基礎上。同時，激勵與福利體系要能突出高職院校教師的職業需求，除了基本的物質獎勵外，要能讓教師看到職業發展的光明前景。政府應當從高職院校的工作目標出發，給予高職院校更大的自主管理權利，這樣高職院校才能制定出適合自身發展的激勵機制，真正調動員工的積極性，為高職院校發展作出更大的貢獻。

[1]勞凱聲.變革中的教育權與受教育權[M].北京：教育科學出版社，北京，2003.

[2]官風華.美國高等教育撥款模式研究[J].上海高等教育研究，1995(01).

[3]張民選.績效指標體系為何盛行歐美奧[J].高等教育研究，1996(03).