國有地勘單位改革發展的制度供給探析——從七里峪金礦資產重組案談起

■楊伯軒

（河南省地礦局發展研究中心，鄭州 450012）

《國務院關于加強地質工作的決定》施行以來，礦業經濟持續繁榮，在財政投入的地質工作和商業性礦產勘查項目大幅增加的同時，一些地勘單位通過合作辦礦、轉讓礦業權等途徑取得了一定的經營收益，顯著改善了地勘單位的生存發展狀況，增加了地勘單位進一步改革發展的信心。但其中也有一些單位相繼受到監督部門的調查監督，有的負責人甚至因為涉嫌國有資產流失和私分國有資產而受到司法追究，給地勘單位的可持續發展帶來很大的負面影響。某省地勘局地質九隊七里峪金礦資產重組案具有一定的代表性，引起了業內的廣泛關注和熱議。剖析案件發生的全過程，固然有地勘單位在生產經營管理和資產處置中操作不規范的問題，也與地勘單位在企業化管理過程中的制度供給不力關系密切，暴露出的深層次矛盾，值得行業管理部門和地勘單位警醒和反思。

1 七里峪金礦資產重組案的基本情況

七里峪金礦原是2002年由地質九隊和嵩陸縣黃金局下屬企業分別出資35萬元、15萬元設立的小型國有聯營金礦山，并取得了采礦許可證。2005年，礦區可開采的淺部氧化礦石資源枯竭，雖然縣政府曾協調與當地的國有黃金公司簽署合作協議，但合作方認為礦區深部資源不明，合作風險大，一直未按合同履行探礦增儲的約定。2006年下半年礦山開采基本停滯，生產經營發生困難，急需投入資金開展深部資源風險勘查，以增加可采儲量。地質九隊作為事業單位向礦山投入勘查缺少資金來源，同時擔心投資風險；另一股東黃金局下屬企業對深部資源也不看好，表示沒有能力向礦山再投入，礦山一度處在“繼續工作缺資金、就此放棄太可惜”的“兩難”境地。2007年春節后，礦山兩股東單位多次商議引入第三方投入、維持礦山后續經營的問題。當時按照《國務院關于加強地質工作的決定》精神和上級“國退民進”的企業改革要求，省地勘局下發了《關于資源性公司組建的指導意見》，提出“股權多元化和職工入股自愿”等建設原則，要求各單位結合實際組建民營資本為主的資源類公司參股風險勘查。在此背景下，地質九隊領導班子研究，建議由地質九隊職工出資組建的山水資源公司入股七里峪金礦，向職工進行了宣傳動員并經隊職工代表組長聯席會議同意。6月22日，山水資源公司董事會發布增資擴股《通知》，說明擴股資金用于包括“投資嵩陸縣七里峪金礦的勘查開發”等投資方向。2007年7月9日，七里峪金礦股東會協商決定，同意山水資源公司按礦業權評估價格的70%出資110萬元受讓金礦約70%的股權，以期扭轉七里峪金礦的資金困難局面。但由于七里峪金礦法定代表人出國工作等原因，耽擱了五個多月后直到2007年12月底才辦理工商變更手續。

在山水資源公司入股七里峪金礦后，重組后的七里峪金礦出資開展補充勘查。在2007年10月份確認了兩個新的金礦體，使礦區的資源量顯著增加。同時，國金集團、魯金集團等特大型企業相繼參與該地區的金礦勘查開發市場競爭，使原本并不被看好的七里峪金礦短短半年多時間實現了價值激增。2008年4月，經省地勘局辦公會審議同意，七里峪金礦按評估價格轉讓57%的股權給魯金集團，轉讓款6690萬元。收到股權轉讓款后，三家股東單位從賬目上進行了收益分割。

2009年2月，山水資源公司收到魯金集團的首筆轉讓款后，如何處置這大筆資金，地質九隊隊長邢某等隊領導感到不好把握，及時向省地勘局進行了匯報并請示處置意見。當時網上登載了國務院國資委《對國有企業職工持股問題的整改意見（征求意見稿）》，局領導指示“待全部款項到賬后，以正式文件向局請示”。邢某向班子成員傳達了上級領導的指示，指令凍結已到山水資源公司賬上資金。2010年3月后，按照省國資委關于規范國有企業職工持股問題的文件要求，省地勘局部署對職工持股問題的清理、規范工作，并組建了局級國有地勘公司。2011年2月由國有公司按原始股本收購山水資源公司全部自然人股份，將山水資源公司名下的所有資產收歸國有。

2 監督機關認定資產重組中存在的主要問題

2011年3月起，當地檢察機關對地質九隊七里峪金礦資產重組案立案調查，2011年底一審法院作出了有罪判決，原隊長邢某等三人因私分國有資產罪分別被處以6個月至2年的有期徒刑，并處罰金。三被告人均以量刑畸重為由提出上訴，后辦理保釋手續，等待二審判決。通過兩級法院庭審調查及與辦案人員的交流，監督機關認定在七里峪資產重組案件中，地質九隊及相關人員存在以下問題：

2.1 山水資源公司入股七里峪金礦前，未對礦山資產進行全面評估

2007年7月，七里峪金礦股東會同意山水資源公司出資110萬元受讓金礦約70%的股權時，未履行國有資產價值評估程序。主要原因：一是認為七里峪金礦礦山規模小、品位較低、開采難度大、施工安全風險較高，其價值有限。兩股東原來實際投資僅50萬元，再花錢請專業評估機構評估，周期較長，還要支付幾萬元的評估費用。當時礦山急需資金投入開展后續勘查，若在資產評估后再引進外部資金，操作起來需要個過程，對生產會有一定的影響，費時費事。二是由于七里峪金礦的主要資產是采礦權，2006年底在辦理采礦許可證延續時，已按國土資源管理部門確認的評估結果交納采礦權價款138.07萬元。根據相關規定，評估結果從確認日2006年11月15日起一年內有效。考慮經過半年多的開采，資源量有所減少，粗估剩余資源價值不足百萬元，比較可行。三是認為受讓方山水資源公司雖然是民營經濟性質，但全部由地質九隊職工持股，地質九隊對其按照隊屬二級單位管理，本質上不同于一般意義上的民營企業。七里峪金礦主要也由地質九隊興辦的，成果當歸全隊職工所有，“自己人”占有“自己的”財產，吃虧占便宜意義都不大。基于這些樸素的也看似合理的認識，無論是隊領導還是單位資產財務管理人員，均沒有提出重新進行資產評估的問題，客觀上違反了《國有資產評估管理辦法》（國務院令第91號）、《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第36號）等法規規章，在實際上混淆了七里峪金礦是國有資產、山水資源公司是民營資本這一事實。

2.2 在七里峪金礦資產巨額增值后，山水資源公司多占有國有權益數千萬元

2007年7月山水資源公司注資七里峪金礦后，隨即開展了礦區深部的風險勘查，通過探礦坑道施工、深部民采坑道清理及采樣、化驗，以及收集鄰區鉆孔地質資料等工作，發現了兩個新的金礦體，礦區的金資源量增加到9880公斤，并在12月份提交了生產勘查報告。此后，為辦理礦業權轉讓，委托評估機構進行了采礦權價值評估，評估價值達9537萬元。地質九隊領導考慮山水資源公司“入股風險探礦在先、新發現資源在后”，12月23日辦理了工商變更手續，使山水資源公司成為七里峪金礦的法定控股人。2008年4月，地質九隊等三家股東以6690萬元的價格將七里峪金礦57%的股權轉讓給魯金集團，魯金集團向新公司增資后的注冊資本為14380萬元。檢察機關認為，在明知礦山已實現巨額增值的情況下，地質九隊領導仍安排辦理了七里峪金礦的股權變更手續，使山水資源公司多享有股權轉讓收益3453萬元、多享有新公司的國有權益2856萬元，兩項合計達6310萬元。盡管這些收益沒有向職工派發，后來收歸國有公司所有，但已有3890萬元資金到了山水資源公司賬上，存在著流失的巨大風險，地質九隊領導存在重大過錯。

3 對案件的反思

案件的查處在地質九隊引發了強烈震動，涉案人員和一些干部職工都感到十分委屈和不解：七里峪金礦是地質九隊職工節衣縮食擠出資金興辦的，為啥一掙錢了就成了“國有資產”？明明是決定入股在先，職工冒著投資風險探到了礦，咋就不能享受風險探礦帶來的回報呢？如果找不到礦，投資砸進去了，誰還會賠償我們嗎？帶著這些問題，涉案人員家屬和隊上的干部職工紛紛向司法機關和政府部門反映，使司法機關對地勘單位“戴事業帽子、走企業路子”特殊的運營管理方式有了一些了解。在省高級法院領導的親自過問下，在羈押10個月后，二審法院對涉案人員辦理了保釋手續，避免繼續遭受牢獄之苦。

案件的發生也暴露了地勘單位管理體制的弊端。大多數地勘單位名義上是財政全供事業單位，事實上是差額撥款事業單位，需要靠生產經營活動彌補事業經費的不足。為了對外經營的需要，在地勘單位內部成立了一些地質勘查和技術服務類的公司，有的還進行了產權多元化的改造，形成了地勘單位事業和企業長期不分、混合運行的管理體制。財政部、國土資源部《關于原地質礦產部地質勘查隊伍所屬單位財務關系劃歸地方管理的通知》雖然規定了屬地化管理后的地質勘查（地質事業）單位，繼續執行國家有關地質勘查事業單位財務、會計制度，但地勘單位事企不分的傳統管理方式與國家規范事業單位的管理存在制度上的沖突。隨著國家和各省對地質工作財政投入的逐年提高、國家對事業單位監管力度的增大，地勘單位企業化運行和事業體制中的矛盾更加凸顯，增加了地勘單位改革探索的政策風險。

一些省份地勘單位的改革實踐證明，破解地勘單位事企不分難題的關鍵是，以局為單元，實行地勘企業和地勘事業分開運行，搭建相互分開、相互促進的管理架構。但在事企分開的探索中，進入企業工作的原事業在編人員的身份如何銜接，地質勘查等專業資質如何共享，新成立的國有地勘企業如何享受到支持地勘單位發展的支持政策，地勘企業發展后如何“反哺”地勘事業單位，等等諸多問題，不是地勘隊伍自身能夠決定的，期待著國土資源管理和相關部門有個明確的“說法”。事實上，《國務院關于加強地質工作的決定》發布以來，盡管各級政府更加重視地質工作，地質工作的政策環境有所優化，但由于操作層面的“制度空白”，有些支持地質找礦和地勘單位改革發展的政策“被棚架”現象嚴重，也是地勘單位改革進程緩慢的重要原因。例如，《決定》指出“鼓勵國有地質勘查單位與社會資本合資、合作，組建礦業公司或地質技術服務公司。鼓勵發展多種所有制的商業性礦產資源勘查公司和機制靈活的找礦企業。”實際上，大多數地質勘查單位為事業性質，按照《事業單位國有資產管理暫行辦法》，事業單位利用國有資產對外投資，經主管部門審核同意后，需報同級財政部門審批。事業單位對外投資收益取得的收入應當納入單位預算，統一核算，統一管理。即使地勘單位與社會資本合資組建礦業公司有了盈利，也并不能給地勘單位的發展帶來現實的利益。事業單位的制度設計決定了地勘單位不能形成有效的收益積累機制，客觀上制約了地勘單位做大做強。再比如，事業體制下落實“逐步建立知識、技術、管理等要素按貢獻參與勘查開采項目收益分配的新機制”，如果沒有政府管理部門明文規定，操作不當很容易涉嫌私分國有資產或者擠占項目經費，面臨法律追究的風險。

隨著國家事業單位分類改革的推進，這些問題已成為制約實現找礦突破和地勘單位改革發展的“攔路虎”，躲不過、繞不開，加強找礦突破和地勘單位改革發展的制度供給勢在必行。我們的各級國土資源部門和相關管理者，要有“寧要微詞、不要危機”的擔當精神，只要是符合現有的法律法規精神，只要有利于實現找礦突破和地勘單位改革發展，就敢于破除陳規、允許先行先試；要有直面挑戰、敢啃“硬骨頭”的攻堅勇氣，以創新的思維，仔細解剖問題，搞好利益調處，突出戰略重點，建立新的勘查開發利益格局；要有順勢而為、循序漸進的務實態度，設計最優的實現路徑。制度設計是行政管理權力的體現，有著“牽一發而動全身”的能量和后果，必須周密部署、審慎對待。在具體操作中，要廣泛反映民意，多方聽取專家意見，搞好試點和對可能出現問題的“預判”，把頂層設計與末端治理結合起來，把自上而下與自下而上的工作方法結合起來，使地質找礦中的各要素實現最佳配置，推進地勘單位改革發展的措施更加有效、更加協調一致。

[1]國務院.國務院關于加強地質工作的決定[z].北京:國務院,2006.

[2]財政部.事業單位國有資產管理暫行辦法[z].北京:財政部,2006.

[3]國務院國資委.關于實施《關于規范國有企業職工持股、投資的意見》有關問題的通知[z].北京:國務院國資委,2009.