對礦產資源管理的經濟學思考

■ 侯軍亮

（河北省地礦局第二地質大隊，唐山 063004）

礦產資源是國家經濟社會發展和人類生產生活的重要自然資源，是經濟社會可持續發展的物質基礎。我國經濟社會的持續快速發展，離不開礦產資源的保障和支撐。管理好礦產資源，實現資源的可持續勘查、開發和利用，直接關乎于可持續發展的國家戰略。

1 礦產資源的基本特征

1.1 礦產資源屬于公有資源

哈佛大學經濟學家曼昆教授按照物品的排他性和競爭性，將物品分成了四類：既有排他性又有競爭性的物品為私人物品；既無排他性又無競爭性的物品則為公共物品；有排他性但無競爭性物品被認為自然壟斷；無排他性但有競爭性物品則屬于公有資源。具體針對某種礦產資源而言，如果一個人已經對其開采的話，留給其他人開采的資源量必然就減少或不存在了。可見，礦產資源是一種競爭性物品。但礦產資源并不具備排他性，因為礦產資源分布范圍廣，地表或地下又都可能賦存，想要阻止一個人的開采是非常困難的。所以，按經濟學理論，礦產資源是一種公有資源。

對此，我國法律也有明確規定。《中華人民共和國憲法》第九條規定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。”《中華人民共和國礦產資源法》第三條也規定“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。”可見，法律上，礦產資源就是全民所有的公有資源。

1.2 礦產資源的勘查具有正外部性，而開采則具有負外部性

（1)資源勘查是資源開采和利用的前提和基礎，勘查的目的就是為了開采和利用。可以說，礦產資源的勘查過程既是變不確定為確定、變未知為已知的過程，更是增加資源儲量的過程。只有通過對資源的勘查，摸清資源賦存狀況，才可能實現對資源的開采及利用，進而造福人民，為經濟社會的可持續發展提供支撐和保障。同時，資源的勘查過程也是人類認識自然、了解地質構造、掌握成礦規律、完善勘查理論、促進勘查技術升級和進步的過程。也只有通過對資源的勘查，才可能更全面地了解資源家底，實現對資源的科學規劃及可持續的開采和利用。因此，礦產資源的勘查具有正外部性。

(2)礦產資源的開采與勘查明顯不同。盡管開采的目的是利用資源，造福人類，但開采過程則具有明顯的負外部性。作為一種自然資源，礦產資源是地質作用的產物，只能夠賦存于地表或地下，與大自然密不可分，具有不可再生性。因此，礦產資源的開采過程既是資源儲量的減少過程，也是對自然環境及資源的自然賦存狀態進行人為改造和改變的過程。盡管不同的礦種、不同的開采方式對環境的影響不同，但對環境的污染和破壞、對周圍居民生存和健康的損害同樣不可避免。如采礦可能引起的滑坡、坍塌、水土流失、噪音、粉塵、地面沉降、河流及土壤污染等，都會對當地環境和居民生活造成損害。盡管我們可以通過采、選礦技術的改進，以及對災害采取治理和對環境進行必要保護，但有些損害仍無法根除，也不可避免。

2 礦產資源管理的經濟學思路和我國礦管特點

2.1 管制、征收稅費及產權私有化是公有資源管理的基本經濟學思路

按經濟學理論，在市場經濟條件下，公有資源的競爭性和非排他性不可避免會導致“公有地悲劇”的出現。為此，僅靠市場這只“看不見的手”不可能實現公有資源社會效用的最大化，必須依靠政府這只“有形的手”進行干預。經濟學家認為，在充分發揮市場在資源配置方面的基礎性作用的大前提下，政府可以通過管制、征收稅費或將公有資源變為私人物品，即產權私有化三種方式，對公有資源進行管理。

2.2 管制為主、稅費調節為輔是我國目前礦產資源管理的基本特點

我國法律規定，礦產資源屬于國家所有。因此，將礦產資源作為私人物品、通過賦予排他性的所有權進而發揮市場機制作用的管理思路，在我國目前并不現實。管制和征收稅費是必然的選擇。

目前，我國在礦產資源管理方面偏重于管制，偏重于使用法律和行政手段，而對稅費手段利用不足。近幾年，各地、各級礦管部門針對資源管理出臺了大量的文件、通知、規定。但礦業權使用費從1988年至今未作調整，礦產資源補償費從1994年至今未作調整，資源稅從1994年執行后直到2012年才進行了部分調整。

我國現行的資源管制措施主要有：依據法律法規及各種部門規章設定的限制性、規范性、懲罰性措施，如制定勘查、開采規劃；設定和劃定禁止、限制和鼓勵勘查、開采的礦種、儲量和區塊；實行勘查、開采的許可證制度；規定勘查、開采資源必須取得相應的許可證，即探礦權和采礦權制度；制定其他的準入和限制條件，如勘查、開采礦產資源必須具備相應的資質要求、取得相應的安全生產許可證等。管制涉及到的管理部門則包括國土、工商、公安、水利、農業、林業、環保、安監等多個部門。而征收的稅費主要包括：探礦權、采礦權使用費；探礦權、采礦權價款；礦產資源補償費；資源稅以及對礦山企業征收礦山環境恢復治理保證金等。

盡管管制具有強制性、直接性等優勢，但在地域遼闊、行政管理層級多、部門多頭管理的現實條件下，不可避免會導致管制成本高、效率低和管制失靈，降低社會總效用。相對而言，作為一種經濟手段，通過征收稅費予以調節的成本較低，更加注重的是發揮市場在資源配置方面的基礎性作用，注重的是通過利益機制來引導被管理者，也更具有針對性和執行的平等性。因此，經濟學家對經濟手段的使用偏好往往大于行政手段。

3 對當前礦產資源管理的建議

3.1 對資源的勘查和開采應區別對待，分類管理

鑒于資源勘查的正外部性和開采過程的負外部性，以及資源的不可再生性和國家經濟社會發展對資源的可持續性需求。政府對資源的勘查與開采就應該區別對待，分類管理。總體上對勘查應鼓勵和支持，對開采應有條件地予以規范和限定。

資源的勘查過程是知識、技術、資本等的投入過程，資源勘查者既面臨找不到礦的風險，也面臨找到礦卻無法開采的風險。因此，對探礦權取得的門檻要盡可能降低，特別是對國家緊缺礦種、重點礦種。對取得重大找礦成果的組織或個人應予以表彰和獎勵，對國家經濟社會發展或國家安全有重要影響或戰略意義的礦產，要建立國家儲備制度，由國家對探礦權人的勘查成果進行收購，再有規劃地出讓和開采。事實上，大多數市場經濟國家都對資源勘查予以扶持和鼓勵，探礦權取得的門檻都很低，大多也都以申請方式授予探礦權，且手續簡單，周期短，而采用招、拍、掛出讓探礦權的極少。

資源的開采則完全不同于勘查，許多國家都對開采有著復雜的申請程序和嚴格的條件限制。其中，既有基于其不可再生性、負外部性的現實考慮，也有對本國可持續發展及戰略儲備、國家安全的考慮。對資源的開采，必須考慮其對環境的影響和破壞，考慮對資源的綜合利用水平，考慮當前的開采技術及條件，考慮國家的發展需要及國家安全，考慮國家市場的平衡，等等。且每一項考慮都有必要予以科學、嚴格的評估和論證。

3.2 對礦產資源的管理應更加注重經濟手段的運用，對資源稅費的征收應定位清晰、動態調整

作為市場經濟國家，就要盡可能發揮市場在資源配置方面的基礎性作用。對礦產資源的管理應盡可能多地采用經濟手段，強化稅費征收的作用，弱化管制手段的應用，應逐漸將對資源開采行業的稅費征收作為對資源行業管理和調控的主要手段，并與行政管理手段互相配合，協調一致。目前，對涉及資源開采的各種稅費，除了要根據經濟社會發展需要、通貨膨脹率、勘查與開發技術水平、資源儲量、資源賦存條件和稀缺情況等進行定期、及時調整稅（費)率外，還必須盡快對每種稅費盡可能地予以明確定位、合理征收、科學分成，充分考慮中央政府、地方政府、礦山企業、當地居民、地勘單位等資源勘查、開采相關方的合理利益訴求。結合我國的實際情況，筆者建議：

(1)礦業權價款（包括探礦權價款和采礦權價款）應主要體現投資者權益，體現資本回報和智力投入回報，且價款應在出資方和地勘單位之間合理分配。近幾年，所謂的“價款”成了各級政府和礦業權管理機構競相追逐的對象，其內涵和外延已被嚴重泛化。招、拍、掛所得，評估所得，甚至政府文件所定，都名曰“價款”。因此，有必要明確價款就是中央財政、地方財政資金投入和地勘單位智力投入的共同收益。征收價款的對象只應該是財政資金出資勘查并已經探明礦產地的探礦權或采礦權，要明確空白地不得收取價款。當然，價款的收取并不是對投資的簡單補償，完全可以根據市場情況，通過評估、招標、拍賣或掛牌等形式實現。但收取的前提和基礎必須是要有“有價值的投入”，即通過資本與技術的結合對礦業權形成了增值。

(2)礦業權使用費(包括探礦權使用費和采礦權使用費)、礦產資源補償費應主要體現礦產資源所有者權益，收費應全部歸屬中央財政。由于我國礦產資源屬于國家所有，礦業權屬于用益物權，國家對礦業權人使用礦業權收取使用費，對礦業權人開采礦產資源造成資源的減少和損耗收取補償費，是所有者權益的體現。國家也只有向礦業權人收取合理的礦業權使用費和資源補償費，才能保持國家對資源勘查的持續投入，保持資源勘查與開采的相對平衡，實現資源勘查、開發的可持續發展。

(3)資源稅應明確定位為庇古稅，主要用于補償資源開發的負外部性，資源稅收應大部分歸屬于當地居民和地方政府，少量歸屬中央財政。將資源稅定位為庇古稅既是大部分市場經濟國家的通行做法，也符合經濟學的基本理論。眾所周知，資源開發必然造成資源損失、當地環境的破壞和污染、周圍居民身心的損害等負外部性。我國的現實是，經過連續多年的經濟高速增長，我國每年財政增速遠高于同期GDP增速，而環境壓力逐年增大，科學發展、可持續發展、低碳經濟已成為共識。因此，在當前的環境和條件下，有必要將資源稅明確定位為庇古稅，且大部分歸屬于主要承擔資源開發負外部性的當地居民和地方政府，用于治理環境，改善民生，發展經濟。

[1]侯軍亮.對資源稅調節作用的再認識[N].中國國土資源報,2010-04-09（7）.

[2]侯軍亮.用好稅費手段理順利益關系[N].中國國土資源報,2012-04-18（7）.