堅持“兩個統籌”并舉，打造生態文明建設新秩序

■ 賈立斌/孫慶茹

（1.中國國土資源經濟研究院，北京 101149；2.國土資源部資源環境承載力評價重點實驗室，北京 101149；3.內蒙古自治區第一地質礦產勘查開發院，土默特左旗察素齊鎮 010100）

面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，黨的十八大報告提出，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，并賦予生態文明建設更高的地位。十八大將生態文明建設與政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設并列，成為中國特色社會主義建設“五位一體”總體布局的一部分。結合我國當前發展國情及國土資源管理實踐，我們必須堅持統籌資源與環境、統籌城鄉一體化（兩個統籌）并舉，打造生態文明建設新秩序。

1 生態文明建設的理論內涵

所謂生態文明，是指人類在開發利用自然的過程中，通過對自然環境認知與研究的不斷深入，將人類與自然的關系上升到意識形態層面，從尊重自然、保護自然出發，以資源環境的承載能力為前題，使現代經濟社會發展建立在生態系統良性循環的基礎之上，逐步提高生態環境質量，有效解決人類經濟社會活動的需求同自然生態系統供給之間的矛盾。同時，在人類經濟活動中，謀求社會的和諧發展，實現人、自然與社會的共同進化[1]。

1.1 生態文明建設是生產關系適應生產力發展規律作用于生產方式的新秩序

生產力是生產關系賴以產生和存在的物質基礎。生產力只有在自身基礎上建立起相應的生產關系才能發揮其先進的生產作用。在生產力水平較低的情況下，人類對物質生活的追求總是占第一位，總是過分強調人對自然的改造與利用能力，強調人的主觀能動性，人類對自然的態度也從最初的單純依賴到能動改造，再到創造人類物質文明。然而，隨著生產力的巨大發展，人類物質生活水平的提高，特別是工業文明造成的環境污染、資源匱乏、沙漠化、“城市病”等全球性問題的出現和制約，人類越來越深刻地認識到，物質生活的提高不應伴隨著生存環境的破壞。生態文明建設正是順應了生產力的發展水平，對人類經濟社會活動提出了新要求。生態文明要求人類尊重自然、與自然和諧共處，在生態文明指導下形成生產方式、經濟基礎和上層建筑的新秩序。人類通過建設生態文明，保護自然環境來換取自然環境對人類自身的愛護和給予。

1.2 生態文明建設是科學發展觀的重要內容和本質要求

馬克思主義生態哲學理論十分強調人與自然的相 互依存，其主題是人與自然環境的辯證統一關系。這一論斷與科學發展觀的要求在本質上是一致的。二者都是以尊重和維護生態環境為出發點，以可持續發展為依據，以生產發展、生活富裕、生態優良為基本原則，以人的全面發展為最終目標。生態文明建設要求以科學發展觀為指導，強調統籌兼顧的根本方法，統籌人、自然與社會的協調發展。毫無疑問，生態文明做為科學發展觀的重要內容，對貫徹落實科學發展觀也具有重要的戰略意義。

在經濟要素中，經濟增長方式和居民消費方式對資源環境的壓力更為直接。長期以來，過分追求地方經濟的快速增長，以資源消耗和環境污染為代價的工業文明，已經使經濟社會的發展受到了極大制約，成為許多地方發展的瓶頸；在物質文明方面，追求高消耗、高消費的生活方式，使人們在享受到物質富裕的同時，忽視了生態環境的預警、人與自然的和諧。面對經濟發展中的不平衡、不協調、不可持續等問題與約束，十八大提出生態文明建設，以新的人類文明形態，矯正工業文明的發展模式和生活方式，以生態文明建設引領產業結構調整,其本質是在科學發展觀的指引下,統籌資源利用與環境保護，統籌城鄉一體化健康發展，逐步形成生態化、可持續的產業發展模式。

1.3 生態文明建設是自然生態建設與社會生態建設的統一

生態文明建設肩負著雙重責任：一方面，資源與環境其本身構成的自然生態系統是人類賴以生存和發展的載體，是保障經濟可持續發展的現實的、儲備的資產，人類的生產活動應對其置身環境發揮正面效應，不斷改善生態環境、提高生態質量，保障經濟社會可持續發展；另一方面，在優良的生態環境作用下，建立完善的制度體系，形成全面、持續、協調的社會發展氛圍，是生態文明建設社會性的集中體現。生態文明建設要求將自然生態系統納入社會生態系統，將生態系統的建設水平作為社會發展水平的衡量指標之一，有效促進人類文明新形態的建立。

相對于自然生態系統而言，經濟規模發展得越大，施加給資源環境的壓力越多。工業文明在創造了物質財富的同時，也造就了貧富兩極分化和社會不公。生態文明建設旨在研究生態系統和經濟系統相融合的復合系統的結構、功能及其運作規律，以資源環境承載能力為依托，加強生態文明制度建設，實現自然生態建設與社會生態建設的統一。

2 統籌城鄉資源環境與經濟發展，開啟中國特色城鎮化建設的新篇章

2011年末，我國城鎮化率達到51.27%。根據世界城鎮化發展規律，當前和今后一個時期，仍然是我國城鎮化的快速發展期。城鎮化承載著我國現代化建設的歷史任務，通過發展城鎮化帶動內需發展，是我國切實的、可以依賴的經濟發展路徑。然而，快速城鎮化導致資源環境約束，城鎮化制度建設滯后引發一系列社會問題是不爭的現實。一方面，在地方經濟利益驅動下，快速城鎮化對國土資源開發利用強度不斷加大，礦產資源綜合利用水平還未取得技術性突破，土地生態功能退化嚴重，城鄉資源環境對經濟社會發展的承載能力已經接近或者超過極限。另一方面，城鄉公共服務均等化進程緩慢，被動城鎮化缺乏產業支撐，社會矛盾突顯。因此，穩妥推進城鎮化，需要以生態文明建設為指導原則，統籌城鄉經濟發展，統籌城鄉資源利用與環境保護，加強城鄉統籌的制度建設，開啟具有中國特色城鎮化建設的新篇章。

2.1 生態文明建設是統籌城鄉資源環境與經濟發展的目標和任務

統籌城鄉資源環境與經濟發展涉及制度層面的統籌、經濟發展層面的統籌、資源環境方面的統籌，其目標可分為城鄉經濟統籌、城鄉社會統籌、城鄉生態環境建設統籌三大方面[2]。城鄉生態文明建設是城鄉統籌的目標和任務。然而，我國長期的城鄉二元結構導致城市和農村各自發展，造成資源浪費、環境污染、生態惡化。一方面,城市一味的追求高增長，以犧牲資源環境為代價換取經濟增長，粗放型的增長模式使資源利用效率低下[3]，環境污染嚴重，尤其是水資源、土地資源和礦產資源成為約束城市工業發展的重要瓶頸，資源環境矛盾進一步突出。另一方面，農民在農村選擇了自我工業化道路，付出了比城鎮工業化多出幾倍甚至十幾倍的土地代價。鄉鎮企業疏于規劃和管理，高投入、低產出、高耗費、低效益、高排放、低利用的現象比較突出；農民環境保護意識淡泊，單純追求經濟利益造成環境污染，其治理難度大、費用高，且占用了大量耕地，致使農業資源環境供需形勢十分嚴峻，嚴重影響了經濟社會健康持續發 展。生態文明建設為城鄉統籌發展指明了方向，在城市優化發展和農村跨躍發展的進程中，正確處理人、自然與社會的關系，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持以人為本，全面、協調、可持續發展。

2.2 統籌城鄉資源環境與經濟發展是生態文明建設的路徑選擇

國土資源本身及其承載要素就構成一個生態系統，統籌城鄉資源利用與環境保護是生態文明建設的重要組成部分。統籌城鄉發展正是站在國民經濟和社會發展的全局高度，把城市和鄉村作為整體統一籌劃，綜合研究城鄉資源環境與經濟發展存在的問題及其相互關系，統籌城鄉經濟社會發展。農村和城市、工業和農業作為產業鏈條上的不同環節，從投資、生產、消費的過程來講，應該將農村和城市、工業和農業的生產要素整合起來，綜合利用空間、節約資源，建立起合理的經濟社會生態循環。生態文明建設要求逐步改變傳統的增長導向型城鎮化模式，以民生改善為根本目的，不單純追求城鎮化的速度，更關注城鎮化進程中提高人的生活質量。基于生態文明建設的城鄉關系，應該將轉變經濟增長方式與改變居民消費方式相結合，樹立生態文明理念和原則，實施國土生態文明建設重大工程，制定支持國土生態文明可持續發展的政策，支持發展生態農業、生態城市和生態園區，全面落實科學發展觀，推進節約型城鎮建設，消除發展中的不和諧因素，促進城鄉一體化健康可持續發展。

3 堅持“兩個統籌”并舉，打造生態文明建設新秩序

3.1 突出國土資源規劃在城鄉統籌發展中的引領作用

國土資源是生態文明建設的物質基礎、能量來源、空間載體和構成要素，為工業化、城鎮化和農業現代化提供重要的資源保障。科學編制國土規劃，在空間上、時間上對城鄉資源環境的開發、利用、治理、保護做出統一布局和安排，充分發揮國土資源規劃的引領、調控作用[4]。對于區域發展而言，堅持農村土地整治與城鄉建設用地增減掛鉤有機結合，推進城鄉統籌發展。在城鄉全面統籌的前題下，積極引導用地布局，調控城鄉建設的功能定位，兼顧區域資源自然稟賦、利用現狀和經濟發展階段，多途徑協調土地供給與建設需求之間的矛盾,保證用地數量與經濟發展階段相適應[5]，促進土地等資源的節約集約利用。同時，協調土地利用規劃、城鄉發展規劃、區域發展規劃等多部門規劃的銜接，明確不同層次規劃的職能，發揮總體規劃宏觀調控能力和區域協調能力，解決不同層次的發展矛盾和利益沖突，構建科學合理的城市化、農業發展和生態安全格局。

3.2 堅持“兩個統籌”相結合，促進城鄉產業結構生態化調整

城市和農村是經濟社會發展中相互依存、不可分割的空間單元，是產業鏈上的兩個重要節點，擔負著不同的職能和使命。產業生態化要求投資、生產、消費的循環不僅僅局限于一定的地域，而是將獨立的單元擴展到更高級別的區域系統乃至整個國家或地區的產業系統的優化，在一定區域內形成類似生態圈的產業循環系統，通過區域間產業生態系統的互動性促進，在城鄉實現產業活動與生態系統的良性循環和可持續發展。城鄉統籌發展加速了產業鏈的延伸，推進了高新技術產業帶的發展。隨著產業在城鄉之間的轉移和集成，激活了來自農村經濟發展的推力，優化了城市空間布局，推動了城鄉土地資源的集約利用。通過構建城鄉產業一體化發展框架，不僅促進城鄉產業結構調整與經濟發展方式轉變，同時也提高了我國經濟抗風險的能力。

3.3 深化市場對資源的優化配置作用，加快城鄉統籌的制度建設

從理論上講，產業系統不僅要形成自身的物質循環反饋機制，更要盡可能地納入生態系統的物質循環中去，由市場決定資源要素的合理流動和優化配置，實現市場化的資源配置在城鄉區域范圍內日益擴大。針對目前城鎮化征地壟斷帶來的社會問題，加快城鄉統一的土地市場建設，充分發揮市場機制的作用，更多地讓無形的手推進產業結構優化升級和產業轉移。在城鄉統籌發展的基礎上，把農村土地通過金融機構或其他機構集中起來重新整合，實現土地使用權市場化流轉并產生收益[6]。

加強政府的宏觀調控和服務職能。加快推進城鄉基礎設施均衡發展，社會保障等公共服務全面覆蓋；探索土地作為資本促進農民分享改革成果的制度設計，依托優勢資源打造產業支撐。在產業鏈上重要但薄弱的環節，政府應加大支持力度，平衡生態產業 鏈的市場不足；研究耕地保護新機制，調動農民保護耕地的積極性，實現保護耕地、農民增收、社會保障全面覆蓋的多贏效果成為經濟社會發展的重中之重。充分認識人口大規模流動、利益多樣化、社會信息化、思想文化多元化形勢下的社會管理規律，從制度上實現對流動人口發展權益的支持和保護，要把生態文明理念和原則全面融入城鄉統籌的全過程，不斷提高社會管理科學化水平，促進社會和諧穩定。

3.4 堅持因地制宜，因勢利導，突出地域特色建設

中國是一個大國，各地資源稟賦、經濟發展水平有很大差異。一個地區的發展必須充分發揮自身的區位、資源和競爭優勢，積極參與區域經濟乃至全球經濟的分工合作，承接外來投資和產業轉移，不斷提升區域經濟發展競爭力。在加快完善政策機制方面，實施分類管理的差別化政策，根據地區不同的資源稟賦及生態功能要求，實施不同的投資、產業、財政、土地、人口、環境等政策，堅持因地制宜，因勢利導，突出特色建設。

堅持因地制宜，因勢利導，是科學發展的基本要求。一個地區的經濟布局、產業結構要與當地的資源稟賦、自然條件、人文環境等相適應，既要有開發，又要有保護，實現區域經濟、資源環境與人口相協調。加強政府、社會的監督管理，忌搞形象工程、政績工程，要切實維護人民的利益及區域長遠發展的需求。對區域資源環境承載能力做出科學合理的評價，以此為依據確定經濟發展方式和生產規模，實施國土資源節約集約利用與綜合利用工程，積極推進國土資源生態經濟和循環經濟發展。

3.5 推動投資消費“雙輪驅動”，提高城鄉經濟活力

穩步推進城鄉統籌發展是擴大內需的重要源泉。由于收入增加所帶來的基本生活、住房、教育、衛生和對其他消費品的直接消費需求；由城鎮化推進所帶來的交通、通訊、供電、供氣、供水和其他基礎設施建設需求；由農村適度規模經營和勞動生產率提高后帶來的農村消費擴大將創造出一個以萬億元為單位計算的巨大的市場空間。加大投入與引導消費將成為新形勢下經濟發展的雙輪驅動，由資源開發帶動產業調整，由產業調整促進經濟發展，由經濟發展帶來人民生活富裕，促使消費增長，形成社會生態良性循環。與此同時，創新土地融資模式，完善相關的配套制度建設，建立科學的土地評估體系，通過土地制度改革和城鎮投融資體制改革等一系列制度創新，逐步建立和完善政府的公共投資帶動民間投資的新機制，引導社會資本投入資源開發與環境保護，增強農民、農村和農業的發展能力。

[1]伍瑛.生態文明的內涵與特征[J].生態經濟,2000(2):38-40.

[2]夏澤義.城鄉統籌視野的生態文明建設——兼論馬克思、恩格斯的生態文明觀[J].玉林師范學院學報,2010,31(6):54-58.

[3]周生賢.走和諧發展的生態文明之路[J].環境經濟,2008(1):10-15.

[4]賈立斌.基于城鄉統籌視角的土地集約利用對策[J].安徽農業科學,2012,40(8):4877-4880.

[5]李鑫,歐名豪．建設用地供給創新:總量控制+差別化調控[J].中國土地，2011(8):47．

[6]羅舒雯.農村土地資本化趨勢及管理要點[J].中國土地,2011(6):55-56．